第 2 章 行政机关劳务派遣概述
2.1 劳务派遣制度概述
劳务派遣制度作为一个世界各国 都在普遍采用的用工方式，虽然各地的具体法律规定有所不同，但本质没有什么太大区别，都是劳动力“所有”与“使用”的分离。但这种用工方式在使用的行业范围、法律的禁止性规定和特殊保护、雇主雇员责任方面各国 大相径庭。发达国家采用劳务派遣制度的历史比我们要悠久，相对来说各种配套制度方面制订地比我们完善。我国随着这二十年来市场经济和多种所有制经济的快速发展，劳务派遣用工的规模越来越大，只用了二三十年就经历了别人五六十年甚至上百年的历程。发达国家的劳务派遣法律规范也为我国提供了很多可借鉴的思路并指明了今后的发展方向。
2.1.1 劳务派遣含义与特点
劳务派遣制度普遍存在于世界各国和地区之中，各国 的相关法律都有对此的相关定义。但由于各个国家和地区存在具体差异，导致劳务派遣并没有一个统一的概念。劳务派遣在美国称为“员工租赁”，德国称之为“员工出让”，日本和韩国则称为“劳动者派遣”，台湾地区称为“劳动派遣”。 我国的《劳动合同法》及人力资源和社会保障部制订的《劳务派遣暂行规定》都未对劳务派遣做出过直接的法律定义。国内各学者对劳务派遣也下过各种定义，其内涵也基本一致。根据我国最新修订的《劳动合同法》，笔者认为，劳务派遣就是指依法设立的劳务派遣机构与劳动者签订劳动合同后，将劳动者派遣至与劳务派遣机构订有劳务派遣协议的用工单位工作，并由用工单位对劳动者进行直接的日常管理。劳务派遣的产生使得传统上劳动者和雇主的二元雇佣关系变为了劳动者、劳务派遣单位和用工单位的三方雇佣关系。劳务派遣单位在拥有对劳动力的“所有权”的前提下，将“使用权”让与了用工单位，使得劳动力的“所有权”与“使用权”分离。
基于劳务派遣中劳动力“所有”与“使用”的分离，劳务派遣有以下几个明显特点：
1、劳务派遣主体呈多样性和复杂性
如前所述劳务派遣已经不局限于只有劳动者和雇主之间的一对一的关系，而多了第三方主体即实际的用工单位。因此不同于雇佣单位直接用工的情形，在劳务派遣关系中，除了劳务派遣单位和劳动者签订劳动合同外，劳务派遣单位还需要和用工单位订立派遣协议，约定双方对派遣劳务事宜的权利和义务。在整个劳务派遣活动当中，往往劳务派遣单位还会和劳动者就关于去特定用工单位工作的某些具体事宜签订一份补充派遣用工协议。
2、对劳动者进行日常管理的主体发生了改变。在日常的工作中，劳务派遣单位并不负责对劳动者下达工作指令，而由用工单位对劳动者进行管理，交办工作任务，甚至进行工作绩效考核。所以对劳动者进行日常管理的主体由传统上订立劳动合同的雇主变为了实际的用工单位。劳务派遣单位只负责按照法律的规定为劳动者进行就业登记、缴纳国家的社会保险，并根据劳动合同的约定发放工资等。需要注意的是除非劳动者有加班或其工作岗位按约定享有福利待遇等情形，用工单位并不直接向劳动者发放劳动报酬。（劳务派遣关系详见图 2-1）(图略）
3、劳务派遣单位的设立须符合法定要求。对于劳务派遣中的用工单位，法律并没有做出任何资质方面的要求，但是《劳动合同法》第五十七条对于劳务派遣单位的设立条件提出了四项规定，其中最硬性的条款便是劳务派遣单位的“注册资本不得少于人民币二百万元”。同时劳务派遣单位应当向劳动行政部门依法申请行政许可，经许可后才能办理相应的公司登记。即设立劳务派遣单位需要预先取得劳动行政部门的行政许可。
4、劳务派遣关系的结束并不意味着劳动关系的结束。在传统的劳动关系中，劳动者和雇主的劳动关系结束便可重新与他人建立新的劳动关系。但在劳务派遣中，劳动者和用工单位因法定或者约定事由结束劳务派遣关系，劳动者与劳务派遣单位的劳动关系仍然存在。劳动者可以返回劳务派遣单位，通过双方约定后再至新的用工单位工作。根据《劳动合同法》第五十七条的相关规定，劳动者在未至用工单位工作期间，劳务派遣单位应当按照所在地人民政府规定的最低工资标准，按月向其支付报酬。
2.1.2 各国劳务派遣制度概述
由于我国实行市场经济的时间相比欧美等国家较短，在1978年才开始劳动力市场化的探索，并逐步打破了计划经济时代工作岗位的“终身制”。而欧美等国的劳务派遣制度已经实施了近百年的时间，对我国的劳务派遣制度的发展和完善具有很多可借鉴的经验。在世界范围来看，各国劳务派遣的规模并不大，但在就业中的比重不断上升。
根据劳动力派遣业者国际联合会的统计数据显示，2004年各国的派遣员工占劳动者的比例，美国为1.93%，英国为5%，法国为2.1%，德国为1%，日本为1.3%。 美国最大的劳务派遣机构万宝盛华，曾为全球40多万个企业的200多万人提供职业发展机会，年收入超过160亿美元。许多企业由于季节性用工的原因或者业务量的突然增大，甚至职工请假造成临时性岗位缺员（比如女职工怀孕生育等）均需要采取劳务派遣的用工形式来补充人员。但很多国家对于劳务派遣的范围往往会做出某些限制，例如法国法律对经常性劳动和临时性劳动做出区分，并把劳务派遣的范围限制在某些临时性劳动上。德国的法律对企业劳务派遣用工的时限有严格控制，最长时限不得超过9个月。对于建筑业等高危行业，德国立法则明令禁止采取劳务派遣的用工方式。本节则选取美国及日本的劳务派遣制度进行重点概述。
（一） 美国劳务派遣制度
美国的劳务派遣来源于“不定性劳动”（Contingent Employment）这个概念，是建立在国内佣人法的基础上的。 我国的《劳动合同法》中所指的劳务派遣基本上是对应了美国“不定性劳动”中“分离雇用”（Detached Employment）的概念。 随着十九世纪中后期美国雇佣关系的发展，出现了不同于全职工作模式的用工关系，尤其是对于餐厅服务员、码头工人、建筑工人、清洁工等流动性较强的职业，这些工人与其雇主之间缺乏稳定性。这使得对劳动双方来说变得更具灵活性，而雇主也能降低用工成本。 而且, 由于有关劳动者保护和相关福利的立法越来越复杂, 雇主用工面临的风险不断加大, 通过劳务派遣公司的专业化服务, 可以提高人力资源管理的效率和专业化水平。特别是在一些特殊的专业性行业, 比如保安、建筑等行业中,用人单位自身难以发挥在招聘、选拔、培训雇员、人力资源管理等方面上的作用。况且对于美国社会来说，劳务派遣这样一种非传统的用工形式也能发挥稳定失业率的功能。因此美国劳务派遣制度的合理性也得到了政府的承认。
美国的立法对劳务派遣公司的设立和资本同样有着要求。美国部分州的法律要求劳务派遣公司在开业前必须向州登记，有些州对劳务派遣公司设立的审批相当严格。劳动部长官可以要求劳务派遣公司在其指定的保管处存放足够的用于担保支付工资或福利并具有市场价值的债券或有价证券。存放的有价证券必须包含劳动部长官在劳务派遣公司没有支付到期款项时可以卖出相应数额的证券用于支付劳动者工资、福利或其他主张的授权。
可以看出, 美国对劳务派遣公司市场准入的监管十分严格, 包括对公司的所有者和控制人都有监管的要求。因为考虑到劳务派遣公司作为一种经营人力资源管理的公司, 雇佣的员工集中且风险较大, 雇主及其控制人是否诚实守信对雇员利益的影响甚大, 需要控制劳务派遣公司的门槛。如果劳务派遣公司无力支付雇员工资和其他福利费用, 将对劳务派遣员工造成严重影响, 因此, 有必要让劳务派遣公司提供一定资金, 用于担保这些费用的支付。
同时美国法律对劳务派遣协议的内容也有所规制, 即劳务派遣公司必须承担的最低义务和责任, 这些义务和责任不能通过合同转移到实际用人单位。
由于美国法律中有所谓“共同雇主”（Joint Employer）的概念，规定劳务派遣公司与用人单位需共同和分别承担相关法律责任。两方雇主需要在最低工资保障、职业安全保障、职业灾害补偿和就业歧视禁止方面分不同情况分担不同的责任。
（二）日本劳务派遣制度
日本对劳务派遣的用工形式从早期的禁止到为了发展经济而适度的许可再到 1999 年修订《劳务派遣法》后采取原则上自由，使劳务派遣补充了自身终身雇佣制度的不足。由于日本 1947 年制定的《职业安定法》明确禁止有偿职业介绍，所以当时劳务派遣制度是不被日本法律所可的。等到了上世纪 80 年代其国内社会经济整治环境发生了巨大变化，劳动力供给结构和企业用人需求发生了改变，经过反复调研，日本终于在 1986 年实施《劳务派遣法》。但是由于政府担心该法的实施会使企业大规模雇佣派遣员工而打破原先企业的“终身雇佣制”，所以只是把劳务派遣工作限定在需要专门知识或技能的工作以及在雇佣中要求得到特殊对待的工作。 一开始《劳务派遣法》只允许对 13 种工作进行派遣，至1996 年逐渐增加到了 26 种，全是需要专业知识和特殊技能的岗位。
到了上世纪 90 年代初期，泡沫经济的崩溃引起了日本长期的经济萧条，在1999 年日本终于对《劳务派遣法》进行了大规模修改，对派遣工种的限制从最初采取的列举许可制度改为列举不许可制度，明确除了对港湾运输业、建筑业、保安业、医疗有关的业务、制造业不允许进行劳务派遣，其他业种实行原则上的自由化。 等到 2003 年再次修订《劳务派遣法》，将制造业现场工作禁止劳务派遣用工的限定也取消了，并把劳务派遣业的期限从 1 年延长至了 3 年。因此，日本的劳务派遣除了对上述少数几种行业禁止外，原则上都放开了。
日本的《劳务派遣法》对劳务派遣各方的关系、劳务派遣机构的职责、劳务派遣合同的最长期限、劳务派遣型从业人员在劳务派遣机构和用人单位的代表权以及其与用人单位正式职工之间的平等权利等有具体规定。同时对劳务派遣公司为派遣员工提供社会保险和劳动保险的义务、改进劳动争议的解决程序、加强对派遣员工个人资料和隐私管理等涉及派遣员工权益保障的方面也做出了规定。不仅如此，日本还有专门的劳务派遣协会，负责劳务派遣公司、用人单位和劳动者之间的沟通和联系，为劳务派遣人员提供咨询和培训，进行劳务派遣的调研等活动。仅至 2004 年底，加入该协会的企业就已达到 582 家。 日本的劳务派遣机构不仅重视向高端领域发展，还大力发展连锁性经营，日本已有 30 多家全国性连锁经营的劳务派遣公司，各地分支机构达 4600 多个。
2.1.3 我国劳务派遣制度发展与现状
2.1.3.1 我国劳务派遣制度发展
我国自改革开放开始引入劳务派遣制度，至今经历了三个发展阶段。 第一阶段是上世纪 80 年代至 90 年代中期，这个阶段主要是为解决涉外企业用工的问题，可以称为涉外劳务派遣阶段。当时外资企业进驻我国设立办事机构，不能直接聘用劳动者，要通过当地外事服务单位或者中国政府指定的其他单位办理，中国劳动者要进入外企工作需要通过国家设立的相关服务单位统一派遣。当时的劳动者被派遣至外企工作一方面可以更好的施展自己的才能获取更高的经济收益，另一方面其人事关系仍然保留在国企名下，减轻了自身后顾之忧。这一阶段的劳务派遣主要是由政府主导，通过一些政府规范性文件进行规范。
第二个发展阶段为上世纪 90 年代中期至本世纪初期，随着国有企业改制的进行，出现了大批国企工人下岗潮，同时农村进城务工人员数量激增，为解决上述人群的就业安置问题。各级政府先后出台了相关政策规范劳务派遣行为和劳务公司。当时的劳务派遣机构除了各级政府人事部门成立的劳务派遣机构还有国有企业内部成立的劳务派遣公司。此时的劳务派遣岗位开始出现大量的建筑、工厂车间操作和后勤等辅助类和执行类的低端工种。虽然这一阶段的劳务派遣还带有浓重的行政色彩，但是人才自由流动已经成为当时一个大趋势，劳务派遣的专业化水平也逐步提升。
第三个发展阶段为本世纪初期至今，劳务派遣已进入市场化发展阶段。劳务派遣逐渐成为了各单位的一个重要用工方式，不仅有外国驻华企业，合资企业、民营企业和国有企业也大量采用，被派遣的劳动者的构成也呈现出多元化趋势，部分单位的中高层技术管理人员用工也采取了劳务派遣形式。劳务派遣用工形式甚至渗透到了政府机构等公共部门，由此也催生了法律对劳务派遣现象的专门规制。2008 年 1 月 1 日生效的《中华人民共和国劳动合同法》专门有一节对劳务派遣涉及的一些权利义务进行了规定，提出劳务派遣岗位的三个性质，即临时性、辅助性和替代性。这也是我国历史上第一次在人大立法的层面对劳务派遣进行系统规范。该法经过一段时间的施行后，在 2012 年又进行了一次修订，也重点对劳务派遣的内容进行了细化，对劳务派遣机构的设立和行政许可、劳务派遣人员的劳动合同期限、实际用工单位的义务等进行了规定。更重要的是此次修订对劳务派遣岗位的三性即临时性、辅助性和替代性进行了详细的解释。
2.1.3.2我国劳务派遣制度现状
我国的劳务派遣员工的数量近年来呈快速增长态势，2006 年时全国总工会粗略估计我国的劳务派遣员工数量为 2500 万人左右。到了 2011 年，根据全国总工会研究室企业职工劳动经济权益实现状况及思想动态调查测算，当时劳务派遣人员约 3700 万人，比 2006 年增长了大约 48%，全国企业劳务派遣工占企业职工总数 13.1%。 绝大部分行业几乎都在使用劳务派遣用工形式，特别是第三产业。
其中国有企业使用劳务派遣工的数量最多，占国有企业职工总数的 16.2%。 因为我国城乡二元化体制背景下存在着大量进城务工的农民工，劳务派遣的员工中农民工占很大比例，而且基本是处在一线工作岗位。
基于之前劳务派遣机构发展无序和经营混乱的情况，新修订的《劳动合同法》大幅提高了劳务派遣机构设立的资金条件，从注册资本五十万调整到二百万，且必须先向劳动行政部门申请行政许可后才能办理公司登记。为防止用工单位过量采用劳务派遣用工形式，新法细化了劳务派遣三性的概念，规定临时性工作岗位是指存续时间不超过六个月的岗位；辅助性工作岗位是指为主营业务岗位提供服务的非主营业务岗位；替代性工作岗位是指用工单位的劳动者因脱产学习、休假等原因无法工作的一定期间内，可以由其他劳动者替代工作的岗位。2014 年 3月 1 日开始施行的，由国家人力资源和社会保障部起草的《劳务派遣暂行规定》进一步明确规定了用工单位使用的被派遣劳动者数量不得超过其用工总量的10%。这为用工单位大量使用劳务派遣员工划了一条“红线”。
现行的劳动法律法规对于被派遣劳动者维护自己的权利有了进一步明确的依据。虽然被派遣劳动者享有与用工单位的劳动者同工同酬的权利作为法律规定的原则在实际工作中很难进行界定和操作，但是毕竟对于将来可能发生的劳动争议仲裁和司法审判来说多了一个裁决的明确指导方向。同时也应该看到现行的劳务派遣制度对于被派遣劳动者工作的不稳定性也是有确实的影响的，比如《劳动合同法》第五十八条第二款规定劳务派遣单位应当与被派遣劳动者订立二年以上的固定期限劳动合同，但受限于该法第六十六条第二款对于劳务派遣岗位临时性指存续不超过六个月的解释，被派遣劳动者在一个劳动合同期限内起码将被派至四个以上用工单位工作，这对劳动者融入工作团队有很大影响，事实上可能造成工作效率不高。而且《劳动合同法》和《劳务派遣暂行规定》主要调整的对象即适用的主体为我国企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织。作为一个专门调整劳务派遣关系的特别规定，《劳务派遣暂行规定》规范的是企业使用被派遣劳动者的情况，没有涉及对机关事业单位与其内部非编制的劳务派遣人员的法律关系调整。
2.2 行政机关与劳务派遣
行政机关在老百姓的日常生活中比较常见，和普通老百姓的接触也较多。虽然在市场化的统一框架下，行政机关的劳务派遣用工与普通企业并无实质性区别，但行政机关采用劳务派遣的用工方式作为一个人员补充形式并不只是一个单纯的用工行为，其中还涉及到行政执法权或许可权等权力运用及劳务派遣员工的执法资格等问题。
2.2.1 行政机关的概念与职能
所谓行政机关，是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。 根据行政机关行使职能的情况以及与行政相对人的关系，又可以将行政机关分为专门执法机关与普通管理机关。行政执法既包括有单方性和强制力的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行为，也包括非强制性的行政指导、行政规划等行为。当然从严格意义上来讲，行政机关在整体上都是执法机关，只是在执法性质和手段上各行政机关存在区别。行政机关无论行使何种职能，比如收税、维持社会秩序、办理许可证照、进行环境监测等，都直接涉及到个人、组织的权益，为了实施管理，进行执法，行政机关必须与个人或组织发生广泛的联系。为确保行政机关履行其职责，必须由宪法和组织法规定其相应的职能。一般来说，行政机关具有以下的职能 ：
（一）行政立法职能
行政机关虽然不享有立法机关制定法律的权利，但是可以依据法律的授权制定行政法规和规章。因为在现代社会中，仅靠立法机关进行立法无法满足行政机关履行职责的需要。所以行政机关根据法律的原则和精神，制定具体的实施规范和解释性、补充性规范可以调整各种行政关系、规范行政相对人的行为。
（二）行政命令职能
行政机关可以向行政相对人发布命令、要求行政相对人做出某种行为或不做出某种行为的权力。行政命令的形式有很多种，有通告、通知、规定、决定、命令等。
（三）行政处理职能
行政处理职能指行政机关实施行政管理，对涉及特定行政相对人权利、义务事项做出处理的职能。行政处理包括行政许可、行政征收行政给付等，也是行政机关履行职责中经常使用的一种行政权力。
（四）行政监督职能
行政监督是行政机关为保证行政管理目标的实现而对行政相对人遵守法律、法规，履行义务情况进行检查监督。行政监督是行政机关日常履行职责时广泛进行的一种执法活动，有检查、审查、检验、鉴定、勘验等形式。
（五）行政裁决职能
裁决争议、处理纠纷本来是法院的权力，但在现代社会中由于行政管理涉及的问题越来越专业化，法院在处理这类争议时往往缺乏专业性知识，而行政机关由于长期管理这方面的事务，具有处理这类争议的专门经验和技能。于是法律赋予行政机关以准司法权，即允许行政机关在行政管理过程中裁决和处理相应的民事、行政争议，如商标、医疗事故、交通事故纠纷等。
（六）行政强制职能
行政机关在日常履职中，对不依法履行行政义务的行政相对人可以采取人身或财产的强制措施，迫使其履行相应的义务。这是行政机关为了保证行政管理目标的实现，制止违法行为和维护社会、经济秩序所必须具备的职能。但是涉及行政强制的事项只能由全国人大进行立法来规定，行政机关自身不能通过制定法规和规章来实现。
（七）行政处罚职能
行政处罚指行政机关在实施行政管理过程中，为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，对违法行政管理秩序的行政相对人依法给予制裁。行政处罚是一种比较严厉的、带有很强的强制性的行政行为，主要有罚款、拘留、没收、吊销暂扣证照等形式。
2.2.2 行政机关实施劳务派遣制度的历史与现状
从时间上来说，很难界定我国行政机关具体从何时开始采取劳务派遣的用工模式来解决本部门人手不够的问题。但是应该可以肯定的是，从上世纪九十年代我国劳动力市场化逐步形成，企业在经济利益考虑下采取弹性用工的方式后，劳务派遣用工模式也逐步向行政机关渗透，并逐渐地制度化。我国 1995 年劳动法实施前，国家允许行政机关经批准使用“临时工”这样一个补充性的用工形式。
但是劳动法实施后，“临时工”的概念从法律上消失了，国务院也出台了《机构编制监督检查工作暂行规定》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等一系列旨在治理政府机关超编的法规。但是在需要大量劳动力开展日常执法工作的行政机关，特别是基层执法部门，光靠编制内的公务员难以完成日常的工作任务。所以除了从一些国有企事业单位借调人员外，通过劳务派遣形式招录人员充实一线行政执法队伍，是必然的。行政机关往往委托国营的劳务派遣机构或者社会第三方劳务派遣公司招录劳动者，让劳务派遣机构与劳动者签订劳动合同和劳务派遣协议，并替劳动者办理用工手续和缴纳社会保险费，再由行政机关进行日常的工作任务指派和管理。李昌平在《我向总理说实话》中称，2000 年，一个乡级的财政所的正式编制为 30 多人，实际工作人员却多达 140 多人，编制外人员是编制内人员的三四倍。 上海市为了推进现代警务制度、创建有效政府而开始推出“公安文职制度”。上海市公安局浦东新区分局为了弥补警力不足，自 2004年 3 月开始以劳务派遣形式招录文职人员，截止 2011 年已经录用总数达 245 名文职人员，分布在除国保、纪委、信安外的 53 个单位。该文职岗位分为行政事务类（包括车辆驾驶、物资管理、档案管理、信息录入、出纳、资料整理）、辅助管理类（人事助理、后勤助理）和技术保障类（计算机设备维护、影视制作）。
应该说劳务派遣的用工制度相对解决了行政机关向来所诟病的办事效力低下、人事费用大幅紧缩之后的劳动力不足，满足了当下行政机关工作的实际需要，并最终成为弥补行政机关劳动力不足而大量招用非在编劳动力的有效管道。近十年来，各地政府对劳务派遣用工形式也陆续用政府规范性文件予以肯定和规范。
而且随着社会上对于政府招录劳务派遣员工的关注度越来越高，不少地方行政机关对劳务派遣人员的招录也采取了公开招聘的形式。同时部分执法机关也采取政府购买社会服务的办法，将行政机关内部一些辅助性岗位以合同的形式外包给劳务派遣机构，这类岗位一般包括行政机关的窗口服务、后勤、文员、辅助执法等。劳务派遣机构只负责劳动者的劳动合同签订、社保缴纳和发放工资等事宜，人员招聘的面试和日常管理等还是由行政机关负责。以上海为例，比较典型的有上海市公安机关全市范围的文职岗位工作人员统一招聘 和各区县政府自行公开组织的储备人才招录等。有些日常监管工作量较大的基层行政机关会聘用相当数量的协管员，比较常见的有交通协管员、治安协管员、城管协管员等，属于临时性质的非编制人员，协助行政机关做一些基层工作。上海地区的操作惯例是通常由事先成立的协管服务社 和协管员签订劳动合同，并由具体的行政机关进行管理，指派日常的工作任务。这些劳务派遣人员的招录很多也有笔试、面试和体检政审等环节，但这些环节并非必须程序。经录取的人员由市、区人才服务中心所属派遣机构按规定程序签订劳动合同，并派遣到行政机关岗位上工作，该类人员一般从事的均是基层辅助性、执行性的工作。作为协管人员，他们并不具备单独的行政执法资格，也没有上海市人民政府发放的行政执法证。
2.2.3 行政机关聘请劳务派遣员工的原因
行政机关聘用劳务派遣员工，一般是基于自身部门的实际情况，可能基于一种或多种因素的考虑，概括来说，是和行政机关法定编制数缺乏、日常行政执法压力较大和劳务派遣用工成本较低、用工方式灵活等因素有着密切联系。
2.2.3.1受机关公务员额定编制数量所限
由于我国不仅普通百姓，也包括企业和政府机关的传统思维是习惯政府对社会运行的各个方面都进行“大包大揽”式的管理，对应上一章所述的七大职能，行政机关需要承担大量的社会和经济秩序管理、行政监督检查、行政强制、行政处罚等工作。但是一个行政机关的人员编制数在它成立之时就通过“三定方案”文件（定机构职责、定内设机构、定人员编制）予以固定了，为了突破这种人员数量的限制，完成突击性、辅助性等工作任务，采取编制外的劳务派遣用工模式成为了一个自然的选择。在本次访谈过程中，也有访谈对象提出，行政机关基于工作量大和编制限制的不匹配而对一些日常事务性工作采取劳务派遣用工方式。否则就会在承担监管、监察、投诉举报处理以及事故调查等工作时力不从心，影响其提供的服务质量。
事实上行政执法人员进行执法活动时现场必须不少于两人，对于某些偏远及交通尚不发达但行政管辖区域较广的地区，外出进行一次执法活动耗时也较长，基层的执法力量常常无法满足日常监管需要。如果没有劳务派遣人员的参与，可能工作没办法正式开展。除对外的行政执法职能外，行政机关仍需要承担一些内部的行政受理审批、撰写总结报告等工作，其机构编制内的人员不可能全部是从事执法业务工作，也需要从事窗口受理、办公室行政等工作的人员。而考虑到内部的窗口和行政岗位无需取得法定的行政执法资格也能从事，在编制紧缺的情况下，将这些岗位交由劳务派遣人员从事可以节省出更多的人力投入到外部行政执法活动中去。
2.2.3.2行政机关公务员的招聘条件设置不合理
行政机关的公务员和社会广大群众的联系比较密切，其工作需要经常和行政相对人打交道。因此行政机关特别是基层的行政机关需要的是工作耐心、细心、有高度责任感、有健康体魄的公务员，来承担日常的监督检查等行政执法工作，而对具备高学历从事研究型工作的人员的需求较低。比如行政许可受理窗口的岗位，只需要高中毕业的学历即可胜任，又比如对基层行政监管岗位，具备一定法律基础知识的大专学历人员也能基本满足要求。但现实中往往行政机关将本部门公务员的招聘条件设置向其他管理类和研究类的政府机关靠拢，过于强调招聘岗位的学历要求和各种职业资格要求，无形中提高了报考岗位的门槛，也增强了录取人员的岗位预期。等公务员入职后再要求其从事事务性的行政后勤工作或者繁重的基层执法工作，就会使这些人员的心理产生落差，感觉以自身的学历和技术而言是大材小用。时间一长便造成行政机关的一些诸如行政、窗口或执法类岗位只能招聘劳务派遣人员来工作。
2.2.3.3行政机关转移日常执法压力
依前文所述，基层行政机关承担大量的一线执法工作，特别是随着最近十几年来我国城市的不断扩张，越来越多的流动人口包括外来务工人员进入城市，在公共服务和公共管理方面，存在需求不断扩大的情况。在一线执法过程中，执法人员因履行职务与行政相对人产生直接冲突的情况比比皆是。对基层的执法人员来说，公务员工作是他们养家糊口的一个职业，因工作原因和行政相对人产生冲突，冒自身利益受到伤害的风险显然并不值得。这时由劳务派遣人员以辅助执法人员的身份代为进行执法工作，就把执法的压力和风险部分地转移给了这些劳务派遣人员。如果在执法过程中产生违法违规行为，甚至引起社会媒体的关注时，只需处理这些劳务派遣人员即可，给行政机关本身和编制内的员工适当减轻了压力。
以 2013 年发生的延安“城管打人”事件为例。延安市城管监察支队凤凰大队稽查一中队在对市区旅游景点周边流动商贩进行例行检查时，发现某车行违章将数辆自行车摆放在人行道上维修和经营，决定暂扣该店违章摆放的车辆。在实施暂扣过程中，执法人员与该店店主等当事人发生冲突。在冲突中店主被踩踏致面部出血，1 名女执法队员也在冲突中受伤。 在事发现场的视频上传至网络后，该事件引发全国性的关注。最后延安市政府查明动手打人的所谓执法队员均为城管协管员，属于临时聘用人员。处理的结果是 6 名相关聘用人员被解聘，其中 2人分别被依法处以行政拘留和刑事拘留，而城管监察支队编制内的执法人员仅有2 人被处以内部行政处分。可以预见，如果没有上述聘用人员参与一线执法工作，很可能在此次事件中最后被拘留甚至开除公职的会是编制内的行政执法人员，连行政机关主要负责人也会被处以更大的处分。
另据延安市城管局事发后的公开通报，延安市城管监察支队在编城管一共139 名，支队协管员 55 名。 也就是说延安城管监察执法人员中四分之一为劳务聘用人员，他们先与协管服务社签订劳动合同，再派遣至城管部门进行辅助执法工作。虽然法律规定，无执法权者不能单独执法，在现场执法过程中，须有两名以上合格执法者在场，其他无执法权者可协助执法，通常可进行一些记录或资料收集，以及设备操作等辅助工作。但现实中合格的执法者即行政机关编制内人员常常坐在车里，由协管员等劳务派遣人员进行执法。即使在执法过程中产生纰漏或与行政相对人产生冲突等情况，压力也直接转嫁在劳务派遣人员的身上。
2.2.3.4劳务派遣人员招录较为灵活、用工成本较低
我国的公务员法明确规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，必须采取公开考试的办法。中央机关及其直属机构公务员的录用，由中央公务员主管部门负责组织。地方各级机关公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织，必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。也就是说，行政机关编制内的公务员录用，需要上述公务员主管部门负责组织考试，行政机关自身无法单独招录。通常情况下，当考生通过各级公务员主管部门组织的笔试后，在具体岗位的面试阶段公务员主管部门会邀请各岗位所属机关的负责人担任面试考官。但需要注意的是考官并非只有该机关负责人，还包括公务员主管部门的有关负责人，有时还包括同级组织部、纪委、机关党工委等负责人，以便于监督。以上海地区为例，考官人数一般为五至七人，考生最后的面试得分需将各位考官的打分进行综合评判，去掉一个最低分和一个最高分后，将其余得分进行平均后，得出最终面试成绩。因此，基于以上选拔程序，行政机关负责人可能最终无法将自己最希望录取的考生招录至本单位的岗位工作。
但是劳务派遣人员的招录则显然不受相关法定程序的约束，行政机关具有完全的自主权。通常行政机关委托相关劳务派遣机构发布招聘信息后，可以对前来应聘的劳动者进行一些书面笔试的考察，也可以直接由行政机关负责人对其进行面试，最后由该负责人自行确定是否录取。行政机关决定录取后，相关录用手续只需交由劳务派遣机构代办，无须经历正式编制的公务员录用的一套繁琐手续。
因行政机关与劳动者并没有直接的劳动关系，即使将来本单位不需要该劳务派遣岗位，也只要将劳务派遣人员退回劳务派遣机构即可，由劳务派遣机构另行为其介绍用工单位或解除其劳动合同。同时，对劳务派遣人员也不执行公务员的工资报酬制度，在行政机关内也不享受公务员日常所享有的各种福利，对行政机关来说可以节省不少的经费开支。在延安城管打人事件中我们可以看到，城管协管员承担的工作任务与正式工作人员相同，但协管员的月工资只有 1000 元左右，不到正式员工的一半。 所以，劳务派遣人员的用工成本相对于正式公务员来说要低很多，从节约政府财政开支的角度来考虑，聘用劳务派遣人员具有一定的现实性。
2.3 管理控制理论概述
2.3.1 管理控制概述
2.3.1.1管理控制的概念提出
1948 年美国的数学家 N.维纳(Norbert Wiener)发表了一本控制论专著《Cybernetics or Control and Communication in theAnimal and the Machine》,考察和解释各种系统的控制和通讯问题，标志着控制论的诞生。 之后许多学者从控制论的角度出发来研究管理控制，他们认为管理控制必须在本质上反映控制论的思想，应用相关的、简单的反馈机制解释复杂系统的行为。首先提出管理控制理论的罗伯特·N.安东尼对管理控制的概念进行的界定是：“管理者为了实现组织目标，富于效率和效果地获取和使用资源的过程。” 罗沃依对管理控制进行了更具综合性的概念界定：“一种为组织信息的寻找、搜集、传输和反馈而设计的系统，目的在于确保组织适应外部环境的变化，并使成员的工作行为根据一系列经营分目标得以衡量，以使二者的差异得以协调和纠正。” 如今，控制论的原理方法在管理中已经得到了广泛的运用，
2.3.1.2管理控制的过程及类型
一般认为管理控制的三要素就是：控制标准、评价绩效和纠正偏差，所以管理控制的一般过程包含了三个基本步骤，即确定控制标准、根据标准衡量执行成效、纠正实际执行中的偏差。根据控制时点的不同，还可以将管理控制分为前馈控制、同步控制和反馈控制。 前馈控制即事前控制或者预防控制，是发生在行为之前的控制行为，目的是在问题发生之前就能够采取措施避免问题的发生。同步控制又称事中控制或者同期控制，是在系统运行之中同步进行控制，是监控正在发生的行为，目的是及时发现偏差，及时采取纠正措施。反馈控制又称事后控制，是在系统运行之后的一种控制，因为有些事情只有在发生之后才能看清结果，目的是给后面的工作提供信息和借鉴。
2.3.2 人力资源管理控制概述
2.3.2.1人力资源管理控制概念
现代西方企业界已经广泛将管理控制作为一个改善绩效的手段，很多成功企业甚至将强化管理控制作为完成其战略目标的一个重要管理手段。而作为一个组织战略性资源中最关键因素的人力资源，对于推动实现组织的战略目标，其重要性不言而喻。因为通常来看，人力资源管理往往贯穿人力资源开发、配合、使用的全过程。人力资源管理控制就是管理控制理论在实际管理中的一个具体应用，其目的就是要对人力资源的获得、开发、保持、利用各方面进行计划和控制。
2.3.2.2运用管理控制理论加强行政机关劳务派遣员工管理
对行政机关实施劳务派遣制度，管理劳务派遣员工的角度来说，就是要根据其单位发展的具体要求，对管理控制的三个基本步骤加以引申扩展，有计划地对劳务派遣岗位进行合理配置，进一步做好劳务派遣员工的培训和能力开发工作，采取有关措施激发这些员工的积极性，做到人尽其才和人尽其用，更好地促进劳务派遣员工的工作效率，推动整个行政机关各项工作的开展，保证行政机关日常职能的履行。
对劳务派遣员工进行人力资源管理控制，纳入组织人力资源管理系统,具体可以包括以下几个方面：一、通过规划、调配、招聘等方式保证一定数量和质量的劳务派遣员工，满足行政机关履职的需要；二、通过各种途径，有计划地加强对劳务派遣员工的培训和工作绩效考核，提高他们的文化知识和业务水平；三、结合劳务派遣员工的具体职业生涯目标，帮助员工增强职业敏感性和改善后续就业途径；四、采取各种措施，包括思想教育、合理安排关心派遣员工的生活和物质利益，激发工作积极性；五、增强和劳务派遣员工的沟通，通过反馈不断完善劳务派遣员工的管理制度和手段。
