第 4 章 国际比较与启示
国外一些发达国家的政府部门甚至执法机关也有类似中国的“编外人员”性质的劳务派遣员工。但与我们不同的是，对于这个群体他们有着清晰的管理思路和责任承担划分，这些做法或许值得我们借鉴。
4.1 日本行政机关对劳务派遣员工的管理
除了终身雇用的正式职员，日本一些政府行政部门也雇用合同工和人才派遣公司的劳务派遣职员，主要目的是为了削减经费，因为正式编制职员的成本非常高。日本城市中某些区政府的政府行政部门往往有三种编制人员，一种是公务员，一种是非常勤职员、还有一种是临时职员，待遇各不相同。而公务员 60 岁退休之后，根据个人愿望也可转为非常勤职员，一直工作到 65 岁。公务员和非常勤职员的工资都直接打入工资卡中。和公务员一样，非常勤职员也有权享受保险和养老金福利。非常勤职员需要具有日本国籍，也需要考笔试才能进入执法部门，与公务员的区别在于没有奖金和一次性退职金，每年签署一次合同，也算行政机关的职员，政府人员名单中也会公布非常勤职员的名字，所以这类人员也要承担责任。
而临时职员不需要考笔试，一般填个履历表就行了，甚至外国国籍的人也可以担任临时职员，这类人员的身份性质更接近我国的行政机关内的劳务派遣员工。一般每半年签署一次合同，也有的只工作两三个月，要看各个行政执法部门的需要决定是否雇用，比如正式公务员休病假，会雇临时职员帮忙。临时职员没有奖金和退休金，每月工作时间不超过 30 小时，按照小时计工资，工资通过现金发放，通常每年收入不超过 100 万日元。之所以限制临时职员的工作时间，是因为如果工作时间达到一定程度，就需要为其提供保险福利。由于临时职员只为正式职员提供辅助性工作，一旦他们工作中失职，临时职员虽然要承担相应的责任，但主要还是由行政部门的上司来承担责任。因为上司首先是用人失察，其次说明其监督管理不力。如果是发生上文所提到的类似“延安城管”的暴力行为，除了肇事人要承担刑责外，其他所有的责任和后果，都要由用工单位即行政执法部门的领导来承担。
4.2 德国行政机关对劳务派遣员工的管理
在德国联邦和地方政府之中，公务员与政府雇员的比例约为 1:2，德国的政府雇员就类似于我国行政机关中的劳务派遣员工。长期以来，德国公务员与雇员各行其是，共同为人们提供服务。德国政府公务员和雇员之间分工十分明确。以德国联邦政府为例，传统的核心行政岗位尤其是有监管职能或介入职能的岗位几乎都由公务员担任，基本不聘用劳务派遣员工，如德国的执法部门和税务管理部门。而在公共医疗，社会服务和一些技术领域，政府雇员则占据了绝大多数工作岗位。德国的政府雇员虽然与公务员在人事关系上有着不同，但是就职业的稳定性来说，雇员同公务员一样有着比较可靠的保障。他们的收入由所在行业的工会同其雇主，也即是联邦或者地方政府谈判决定。 德国政府雇员的收入多少与年龄有着直接关系。只要工作表现合格，德国政府雇员的收入将随着年龄的增长而自然增长。此外，按照岗位的变化也会导致其收入的变化。
按照工作对雇员的素质要求不同，德国将政府雇员分成了四个类别。第一个类别是那些无需专业技能，不需经过职业培训就能胜任的岗位，第二个类别是必须经过 3 年职业培训，拥有较广泛的知识的岗位；第三类则是需要密集型的专业技能的岗位；第四类则是要求拥有相应的高等教育学历证书的岗位。一般而言，每个类别的工资每过两年都会进行调整。同公务员一样，政府雇员年底也都有以“年终奖”形式发放的第十三个月工资。因为政府雇员多从事简单的体力劳动或者是技术性的工作，不具有核心的行政管理和执法权限，所以德国政府雇员很少有滥用权力的可能，政府只需要通过明确的合同来约束这些政府雇员的职务行为。
4.3 加拿大行政机关对劳务派遣员工的管理
加拿大奉行“大政府、小社会”原则，各级政府、议会都由选举官员、公务员和聘用人员组成。选举官员由选举产生，公务员是由国家公务员选拔产生列入编制的政府工作人员，而聘用人员通常指政府高级官员就职后，根据制度规定自行聘用的幕僚或随员。以上岗位职务性质不同，待遇和福利也相差悬殊，但都是“编内人员”，没有我们所谓的“临时工”概念。加拿大行政执法部门同样奉行精简原则，大量工作都进行“外包”，如后勤、科研等。在加拿大的省、市，甚至一些诸如大城市运输系统之类的体系，都有权在议会批准前提下自设警队，并独立于联邦系统的警察之外，其隶属并听命于设立他们的各级政府、机构。
但如果硬要说加拿大是不是具有和我们国内很多政府部门雇用的劳务派遣人员这样的群体，那就是加拿大各级政府中的行政部门有时确实会根据某些协议条款，在特定部门、特定时段，允许部分大学在校生或其他年轻人短时间内从事一些简单性、非机密性工作，但这类“编外人员”实习期通常较短，目的是提高实习者的领袖才能、工作能力和眼界。有时官方举办大型活动时会临时招聘一些志愿者，活动结束即自动解散。因为具备完善的制约机制、透明的信息和健全的舆论监督，即使是政府雇佣的临时“编外人员”也必须尽心尽力地为百姓做事，因为雇佣这些人也是花的纳税人的钱，在加拿大的行政体制下，老百姓会充分进行监督，如果有失职行为，政府的高级官员都可能下台。
4.4 对我国行政机关的启示
首先，对发达国家很多政府行政机关来说，劳务派遣员工主要从事的是一些辅助类、后勤类、专业技术类的岗位。比如在德国，一旦涉及行政执法职能的岗位，就不聘用劳务派遣员工来从事。同时，劳务派遣员工的劳动合同期限较短，如日本也主要是因为公务员发生休假等情况，会聘请临时雇员来帮忙两三个月，从事辅助性工作。每个月临时职员工作时间不超过 30 个小时，只相当于我国四天左右的全职工作时间。加拿大只是当临时有大型活动时聘请一些临时志愿者，等活动结束就解散了。平时只有特定时间由特定部门招募一些年轻人来进行简单性的工作，性质更像我们的暑期实习。所以对他们来说，劳务派遣的岗位是有严格的限定，只有当临时有需要时才会聘请一些雇员从事辅助性的工作，这种对劳务派遣岗位的限定，更符合劳务派遣本身临时性、辅助性、替代性的“三性”原则。
其次，行政机关对临时性的劳务派遣员工负有严格的管理责任。日本从一开始就向社会公众公布了政府中非常勤职员的人员名单，便于公众监督。即使是招募过程比较简单的临时职员，一旦出事，所在行政机关的上司必须出来负责。从劳务派遣基本理论上来说，临时职员平时的工作任务指派和工作管理都是由行政机关负责，相关行政机关的首长必须要加强对这类劳务派遣群体的行为进行监管，否则就是用人失察，具有不可推脱的责任。对于他们的民众来说，政府雇用的临时雇员也是动用的政府经费，政府的经费来源于纳税人，因此民众有权时时对其进行监督。一旦劳务派遣员工有失职，首先下台的可能是政府的高级官员。在这种氛围下，行政部门必须重视对劳务派遣员工的管理。
再次，对劳务派遣员工的劳动权益有充分保护。日本之所以限定临时职员每个月的工作时间，另外一个原因是因为临时职员的工作时间超过一定限度，政府也必须为其提供社会保险和年金福利。而且临时职员的工资都是通过现金发放，从不拖欠。德国对政府雇员的权益保护最为充分，相对而言对这个群体的工作激励性也最强。不仅工作岗位稳定，而且收入多少能够通过岗位的不同有所体现，年收入随着年龄增长也会自然增加。对于这些劳务派遣群体，根据其工作岗位需要的素质要求将他们分成四类，每个类别对应的工资不同，这就使得劳动者的收入和其工作难度或技术含量高低成正比，显得比较公平。同时即使是政府的临时雇员，也给予他们和公务员一样的年终十三薪，则体现了劳务派遣法律关系中同工同酬的原则。
以上这些发达国家对劳务派遣群体管理的几个经验，值得我国行政机关在实践中加以运用和推广。首先，不是所有岗位都应该无限制地使用劳务派遣人员，劳务派遣岗位的招聘应该做到事先有计划、事中有监督、事后有反馈，必须根据行政机关的实际需要，及时调整。特别要注意的是，具有执法权的行政执法岗位不能由劳务派遣人员担任。而根据此次笔者做的问卷调查得出的相关统计，在146 个调查对象中，有 58 个劳务派遣人员从事的是基层辅助执法的劳务派遣岗位，这种情况必须杜绝。同时，我国行政机关有责任加强对所属劳务派遣人员的管理，因为劳务派遣人员的任何职务行为都代表着行政机关。但在严格管理劳务派遣人员队伍时，也应该加强对这些人的激励措施，保障他们作为劳动者的权益，并消除他们的不满。
