第 2 章 区域港口资源整合概述
2.1 区域港口资源整合分析
2.1.1 港口资源的属性
港口首先是一种自然资源。港口优先建立在有足够水深、有天然掩护的水域边缘。具有建港条件的地方才有发展港口经济的优势。港口的自然资源属性决定了其稀有性。在船舶大型化发展的今天，船舶对于对航道和码头水域深度要求越来越高。2000TEU 的集装箱船舶满载标准吃水要求是 12 米，8000TEU 的满载吃水要求 14.5 米，相应的航道和码头水深为 15 米。码头前沿水深不超过20 米就无法接卸 10000TEU 以上的集装箱船舶和 VLCC 油轮。然而深水岸线的稀缺导致了可供建设深水码头的地方也极其有限。以港口岸线资源丰富的大连港为例，大连全地区海岸线长 1906 公里，深水岸线总长才将近 400 公里，占全地区海岸线长度的五分之一。同时港口也是不可生资源，可供建港的岸线开发一部分就减少一部分。目前我国自然条件优越、区位优势明显的港口岸线已经开发了很大一部分，大型泊位的增速将逐渐放缓。港口资源的稀有性与不可再生性要求必须将港口的开发建设作为一个系统、长期的工程来进行，统筹安排，统一规划，杜绝岸线资源的浪费。
现代港口是区域经济发展的重要基础设施，众多经济组织围绕港口进行生产活动。港口的经济属性决定了港口间既是竞争的，又是合作的。
首先，港口间存在激烈竞争。全球港口数不胜数，众多的港口形成了一个巨大的网络。谁能占据先机，成为网络中的重要节点，谁就能不断吸引各种资源参与其发展，从而在吸引货源、组织航线和服务专业化方面产生竞争优势，成为区域经济核心竞争力之一。与重要港口的良性循环相比，处于网络末端的港口则被边缘化，成为支线港、喂给港，与重要港口形成两极分化。目前等级分明的港口网络已呈现在人们面前，位于网络顶端的是以香港、新加坡等为代表的赤道环球航线中心港，接着是以鹿特丹、上海等为代表的区域性国际枢纽港，往下是较小区域的主要枢纽港，例如厦门、连云港，最底层是大量的区域性喂给港。
现代港口的发展又强调分工合作。在迅猛增长的跨国贸易量中大宗散货与集装箱占据了很大一部分。同时由于船舶运量与运价成反比，运量越大，运价越低，船公司的竞争力就越大。在这两个因素的共同作用下，船舶大型化的要求日益迫切，船舶也以越来越迅猛的速度朝着大型化的目标发展。以集装箱船为例，从20世纪50 年代集装箱船问世至今，集装箱船舶运载量已从最初的750～1500TEU 发展到了 15000TEU。引领船舶大型化的马士基航运公司不但于 2011 年在“天天马士基”项目中投入了 70 艘 8000TEU 至 15000TEU 的大船，其更是在2012 年宣布购买 10 艘 18000TEU 集装箱船。随着船舶的大型化发展，其对挂靠港口的水深、水工结构、设施设备、集疏运条件的要求也越来越高。所以条件不足的港口必然无法成为中心港口。唯一能使中心港、支线港、喂给港都能实现各自最大价值的方式就是分工合作。通过分工，不同生产要素进行了新的流动与分配，形成资源的优化配置。通过合作，货物在中心港、支线港、喂给港之间高效流转，解决了大港口“吃不下”、小港口“吃不饱”的问题，充分发挥了各港口对地方经济发展的促进作用。
港口行业属于资金密集型行业。港口建设耗资大、回报周期长。码头设施、进出港航道的建设均需要巨额资金。2012 年厦门港务公告称该公司拟建设的 1个 7 万吨级通用泊位和 1 个 5 万吨级通用泊位总投资额为 14.37 亿元。福州港江阴港区拟新建的1个5万吨级和1个7万吨级集装箱泊位工程总投资额为15.9亿元。湄洲湾深水航道一期工程扩建了湄洲湾 10 万吨级主航道、新建了洋屿 5万吨级支航道，历时 5 年，共投资 3359 万元。与巨大的资金投入形成对比的是港口投资的高风险与较长的回报周期。在港口经营实践中，“筑巢”并不一定能成功“引凤”。国内外市场风云变幻，若是对航运趋势判断错误，巨额投资就将付之东流。即便有充足的货源，在价格竞争激烈与劳动力成本不断攀升的背景下，港口企业也很难在短期内收回投资。国际港协的埃斯特拉达·利亚克特就曾提示，“在港口码头扩张的同时，也要注意可持续发展的策略——在解决流量压力的同时，还要关注可能造成的资金压力，因为港口投资回报周期通常需要 8到 12 年的时间，并且可能因经济周期带来港口闲置的风险。”①在一定的区域内，港口资源有限，无视自身条件盲目建设将造成不可挽回的岸线资源浪费；重复建设将加剧港口间的同质化竞争，又不利于港口间分工合作；不顾经济发展规律一味求大求全将给投资方带来沉重的债务负担。反之，区域港口资源整合的港口能够合理分配岸线资源建设所需码头，实现区域内基础设施共享，能够在竞争中发挥比较优势，在与其他港口的合作中占据先机，能够集中资金增强港口投资方的风险抵御能力。因此，港口资源的自然属性、经济属性与港口行业特性使港口资源整合成为必要。
2.1.2 区域港口资源整合的效益
港口是区域经济发展的核心战略资源，区域港口资源整合能够给该区域带来多重效益，使区域港口资源整合成为必然。
首先，区域港口资源整合可提高港口竞争力，具有经济效益。2004 年宁波港货物吞吐量达 2．3 亿吨，居大陆沿海港口第 2 位，是上海港的有力竞争对手。与之相对的舟山港拥有世界罕有的建港条件，截止 2004 年底只有不到 10％的深水岸线得到开发。舟山缺资金，港口资源基本没开发，而宁波有资金，有深厚的港口开发技术，深水岸线资源却已基本开发完毕。所以宁波、舟山港口一体化被认为是浙江实现水运强省的重要一步。2006 年 1 月 1 日宁波—舟山港正式成立。2012 年宁波—舟山港以 7.44 亿吨的货物吞吐量首次成为世界第一大港，超出排名第二的上海港 800 多万吨，增速高达 7.2%。而在 2011年，宁波—舟山港还落后上海港 3000 多万吨。宁波、舟山港的整合增强了港口竞争力，带来了巨大货物吞吐量，经济效益显着提升。
其次，区域港口资源整合可提升城市发展质量，具有环境效益纽约港和新泽西港分布在美国纽约湾两岸，分属于纽约州和新泽西州。这两个港口曾经因为对于水域分界线无法达成协议而在哈德森河上发生警察互相开火的事件。20 世纪初，货物吞吐量的急剧攀升给两个人为分割开来的港口城市的交通带来极大的压力。为了城市环境的改善和可持续发展，两州政府最终决定共同设立纽约港区管委会，即纽约新泽西港务局的前身。这一州际港口管理机构成立后，不断投资码头设施、疏浚航道、铺设疏港铁路，有效缓解了城市交通拥堵问题。在纽约新泽西港货物吞吐量增长的同时，一个由港口主导，包含航空、隧道、桥梁、车站和轻轨的立体交通基础设施网络构建完成。纽约新泽西港的整合不仅给城市带来巨大经济利益，还为城市的发展提供了更为优良的环境。
第三，区域港口资源整合，能够推动区域一体化，具有社会效益。由上海、江苏、浙江组成的长三角地区是我国经济最为发达的地区，也是我国亿吨大港的集中地。为保持长三角地区港口高速发展态势，1997 年由交通部领导、上海、浙江、江苏参与的上海组合港管理委员会及其办公室成立，成为长三角地区港口发展管理的协调机构。2006 年上海、南京、南通、苏州、镇江、无锡、常州、泰州、扬州、宁波、舟山、台州、杭州、嘉兴 、湖州、绍兴共 16 个市的港口管理部门在南通市共同签署了关于建立长三角港口管理部门合作联席会议制度的协议。2007 年上海、浙江、江苏三地政府共同签署了《长三角区域大通关建设协作备忘录》。2008 年三地口岸办、海事局启动长三角口岸船舶动态信息共享机制和长三角货运代理企业信用等级评估互认制度。在长三角口岸船舶动态信息共享机制下，江苏、浙江两地船东、船代、货主等可以免费查询进出上海口岸的国际航行船舶动态，及时掌握船舶信息。长三角货运代理企业信用等级评估互认制度使诚信企业在长三角地区的口岸查验中获得优先通关的便利。从港口部门的联席会议制度到口岸信息共享和企业信用等级评估互认，长三角地区港口资源的整合有力地推动了长三角地区区域一体化进程。
2.2 府际关系对区域港口资源整合的影响
2.2.1 行政区经济弊端突显
20 世纪以来各国政府的规模与能力多处于不断增长的状态。政府对于辖区内的资源也拥有越来越多支配权。我国在实行计划经济体制时期，中央高度集权，地方政府对资源的控制有限。改革开放后，市场化改革和地方分权改革使得地方政府能够更多地掌握土地、税费、审批和处罚权限等资源。同时，“竞标赛”式的官员晋升体制使得地方政府具有强烈的意愿与其他地方政府进行竞争。
在客观因素的支撑与主观因素的诱导下，地方政府之间通过相互竞争追求自身利益的最大化，甚至在企业竞争的背后都能看到地方政府的身影。
现阶段，地方政府竞争主要集中在经济上。经济发展需要资源，然而自然资源、人力资源等必然不可能平均分布在各个城市，这也就成为了区域经济发展不平衡的起因。随着资本、人才等资源在经济主体追逐利益的天性驱使下向经济发达地区靠拢，经济区出现了。经济区的边界与行政区的边界不可能完全重合，地方政府竞争的地域标识却是行政区划。一方面是较为弱势的经济主体希望资源有效流动，另一方面是较为强势的地方政府希望资源向自己聚拢。这就逐渐形成了地方政府主导的，与区域经济一体化相冲突的行政区经济。其冲突主要表现在以下三个方面：
行政区经济导致重复建设现象十分严重。上世纪七十年代末期，各省、区争相发展手表、自行车和缝纫机这“三大件”，接着电视机、洗衣机、电冰箱产业又成为大家竞相发展的对象，九十年代以来，各地的产业发展规划中又都纷纷出现电子、物流、化工、汽车等字眼。雷同的产业结构必然导致雷同的建设项目，恶性竞争随之而来，削弱了地方的发展力。
行政区经济加剧了企业间竞争的不平等性。在行政区经济中，政府不但扮演了裁判员的角色，还扮演了运动员的角色。当各地产业建设趋同时，某类产品市场饱和度过高，其后果就是产品滞销。这时行政区的“封闭性”就表现出来。地方政府为支持当地企业生存与发展，采用设置市场准入门槛等手段，阻碍其他地区生产的产品进入本地；采用摊派等方式，强迫辖区民众购买当地企业的产品；采取对本地企业进行补贴或税费优惠的等方式，提高当地企业产品的价格竞争力。
行政区经济还会带来区域性的环境破坏。地方政府间的竞争容易使地方政府只顾眼前利益不顾长远利益，盲目进行招商引资，以牺牲环境为代价换取 GDP的增长。行政区的划分也容易使地方政府只顾局部利益不顾长远利益，通过将污染排向河流下游、将重度污染工业建立在行政区边界等方式转嫁污染。
就区域港口资源而言，行政区划人为割裂了自然界原本作为一个整体存在的水域、陆域。相邻港口之间时常出现共用航道、锚地的情况，在船舶进出频繁的情况下经常出现矛盾和纠纷，也给船舶通航安全埋下隐患，十分不利于港口长期发展。同时，港口带来的巨大经济推动力促使地方政府纷纷打出海运强省、以港兴市等口号，积极参与到水域、货源、资金等港口资源的争夺中去。所以港口的发展问题往往涉及多个层级的政府、多个平行政府。这就导致了行政区经济的弊端在港口行业发展中尤为明显。
以长三角地区为例，该地区依托长江这一黄金水道，兴起了苏州、上海、宁波等大型港口。上海为建设国际航运中心开发了在行政区划上属于浙江省的洋山港区，然而如何实现洋山港的共同开发却成为上海市政府和浙江省政府争执不下的问题。在上海洋山港开港 10 天后，浙江省就宣布宁波、舟山港合而为一，为争夺世界第一大港的地位而积极建设。在上海港与宁波港互相追逐的同时，北面的江苏省也在鼎力支持南京、镇江、苏州和南通港的崛起。根据官方公布数据， 2010 年江苏仅沿江港口的建设投资金额就高达 245 亿元。①长江三角洲的港口项目在各省、各市政府意志的驱使下纷纷上马，没有统一的规划，更没有统一的管理。行政区划造成各地方港口利益难以协调，给区域港口的发展以及整个区域经济的发展带来重重困难。
2.2.2 政府跨界治理实践
“行政区经济”的诸多弊端促使学者与管理者开始思考如何才能打破行政区划的壁垒，摒弃非理性竞争，实现“共赢”。随着市场的逐步统一和政府治理理念的更新，政府部门意识到竞争带来交易成本的上升，合作却可以获得更多潜在的收益。为有效处理跨行政区的区域性公共事务，保障经济、社会的可持续发展，无论是中央政府还是地方政府都在努力做出改变。
正如刘君德老师认为的，行政区经济是“具有过渡性质的一种区域经济类型”。近年来，我们可以看到行政区经济正在瓦解。中央政府分别与 2003 年、2007 年、2009 年颁布了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》、《关于编制全国主体功能区规划的意见》、《中国图们江区域合作开发规划纲要》等一系列推动跨界区域发展与管理的政策。这些政策均强调协同互动，统筹发展与多领域合作。地方层面上，政府也在加强横向交流与合作，区域间合作协议纷纷出台。2004 年 11 省区领导共同签署《泛珠三角区域合作框架协议》，同意在基础设施、产业与投资、商务与贸易、旅游、农业、劳务、科教文化、信息化建设、环境保护、卫生防疫 10 个领域开展合作。2009 年长江三角洲城市经济协调会办公室与南京区域协调会联络处签署了《推进泛长三角区域合作备忘录》，拟建设泛长三角综合交通网络、构建泛长三角区域旅游信息库、建立统一的职业资格证书互认制度等等。
在港口领域，政府间合作也处于不断探索与实践当中。在政策制定方面，2003 年交通部在《关于贯彻落实胡锦涛总书记指示精神进一步推进沿海港口发展意见》中提出，沿海港口要加快资源整合，突破行政区划界限，充分发挥港口的群体优势。2008 年国务院出台《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，意见中提到要“加强港口群协调发展”、“ 进一步整合港口资源”，“尽快建成以上海为中心、以江苏和浙江港口为两翼的上海国际航运中心”。在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020 年）》中，国家也站在全局的角度要求珠江三角洲地区“有效整合珠江口港口资源，完善广州、深圳、珠海港的现代化功能，形成与香港港口分工明确、优势互补、共同发展的珠江三角洲港口群体”。
在地方，跨行政区域的港口合作实践卓有成效。1997 年成立的上海组合港以上海为中心，江苏、浙江为两翼，在不改变原有地域和行政隶属关系的前提下，对相应港口的集装箱码头进行了组合。2006 年为推进长三角港口管理部门间的交流与合作，长三角 16 市港口管理部门共同签署了关于建立长三角港口管理部门合作联席会议制度的协议。2005 年 12 月上海国际航运中心洋山深水港区开港。原是浙江行政区划内的洋山港在 2012 年为上海港贡献了 1415 万标箱的吞吐量，同时在上海管理下的洋山港也为浙江省贡献了数量客观的税收收入。
2.2.3 府际关系对湄洲湾港口管理机构改革影响评述
行政区经济的弊端在福建省的港口发展中明显表现为行政区域政策的失衡。沿海各市的港口建设项目基本雷同，集装箱码头、矿石码头、煤炭码头、油品码头纷纷上马；各种航线航班补贴政策、临港产业优惠政策纷纷出台。各市没有相互协调、共同规划，没有重点发展方向，也无法突出当地特色。所以省政府希望通过设立福州、湄洲湾、厦门三大港的方式，明确港口群内各个港口的功能定位，使福建港口走向专业化，提升福建港口的核心竞争力。
就湄洲湾港口机构改革而言，福建省政府发展港口的良好意愿却在一些关键环节出现了问题。首先是省政府没有注重机构改革的可行性分析。有研究表明，在激烈的竞争关系中，各地方政府更关注通过合作所获得的相对于其他参与者的收益，也就是合作的相对利益；和缓的竞争使地方政府更关注合作的绝对利益。所以，和缓竞争关系中政府间更容易合作，激烈的竞争关系情况下则反之。这也就是为什么原厦门港与漳州港之间的整合比之泉州港和莆田港之间的整合较为顺利的原因。其次，省政府没有注重机构改革中政治性与科学性互适。民意作为政治的基础是必须要尊重的，否则政策就将在执行中遭遇挫折。
改革中，泉州市民众无法接受新港口的名称，是因为“湄洲湾”让人联想到“湄洲岛”进而认为湄洲湾港是莆田市的港口，而不是泉州、莆田共同拥有的港口，由此产生一些不必要的纠葛。府际关系协调的重要性在此可略见一斑。
