第 4 章 政府港口管理机构改革优化策略
4.1 加快体制创新以促进政府合作
创新是一个民族、一个国家兴旺发达的动力，它对经济社会的发展越来越发挥出其重大作用。政府可以在其职能定位、组织结构、人员配置、权利运行、政策机制、制度体制等方面进行创造革新，从而影响或改变区域发展。政府创新体现了政府的执政能力。在政府创新体系中，制度创新具有根本性和关键性的地位。地方政府作为推动区域经济发展的重要力量，应当积极进行制度创新。
我国政府改革在集权和分权之间来回摇摆，呈现出“一放就乱、一收就死”局面，港口管理体制改革亦是如此。2001 年以前，港口体制僵化，投资巨大的港口设施充分不能发挥出应有的作用。然而 2001 年全国所有的港口均下放到地方管理后，搞活了一部分港口的同时，港口间的无序竞争也开始显现出来。此次湄洲湾港口管理体制改革将泉州、莆田港口向上收归省政府管理，很难预料将来是否也会陷入“一放就乱、一收就死”的恶性循环之中。要摆脱这个圈套，切实理顺港口管理体制，就必须做好政府间合作这门功课，就必须进行体制创新。
首先，要创新当前的绩效考评机制，解除 GDP 对地方政府不必要的束缚。要以科学发展观统领绩效考评体系创新，将全面、系统的观念植入考评体系中，既要关注显性政绩又要注重隐性政绩 ；建立科学的绩效评估指标，不能“重投入、轻产出，重产出、轻效率”，通过“克强指数”等统计误差指数小的指标来反映政府真实绩效；建立多重的、有效的政府绩效评估体系，政府绩效的最终结果不仅要包括来自政府自身的评估，还应当包括相关专业的专家和社会公众的评估，同时民评不能走形式，要采取随机抽样的方式防止政府作弊，采取匿名计分等方式让民众说真话。
其次，要将决策与执行机构分离，坚决杜绝长官意志支配政府行为的情况。威尔逊在其政治与行政分离理论中这样阐述道：“行政应该处于政治领域之外，行政问题不是政治问题。尽管政治为行政确定目标，但是不应操纵行政活动。”
因此诸如改革方向这样的政治决策应当以民主的方式做出，而改革实践这样的行政问题则应当按照企业管理的方式进行。在改革方向的把握上应当由人民做主，而人民如何才能做得了这个主呢？笔者认为，人民群众应当组织起来，如果不这样，人民的力量就很涣散，人民的意见就无法得到政府的主意，也很难被采纳。也可以在人大设置各种专业委员会，各专业委员会对口政府各部门。
这些专业委员会对相应部门的决策拥有有限的修改权和完整的否决权，而各级人大常委会作为整体对各级政府的决策拥有有限的修改权和完整的否决权。这样既能让政府部门通过专业、中立的意见优化政策，又能防止政府领导“一言堂”的出现。在执行方面，可以采用调节行政问责内容的方式。在政策最终效果不佳的情况下，弱化执行机构政策制定方面的问责，强化执行机构政策落实方面的责任。
最后，要创新地方政府合作机制，降低机构改革成本。国内学者将地方政府合作机制分为三大类。一是市场机制，用经济的力量来协调政府间关系。但目前地方政府的行为并不完全以经济效益为导向，所以完全依靠市场经济来进行政府合作并不现实。二是上级指令，用行政的力量来协调政府合作事宜。这一方法可以有效率地开展相关合作工作，但存在“强扭的瓜不甜”的情况，合作效果不一定理想，存在协调不力的情况。三是网络治理，综合运用经济与行政的力量来进行政府合作。这种合作机制既避免了行政命令的僵硬指挥，又不存在市场化的过度自由，既有行政的高效率又有市场的经济效果，是一种比较完善的社会治理模式。
4.2 更新价值观念以平衡各方利益
“行政区经济”困境的形成错不在行政区划，而是在错误的价值观念。要破解行政区经济困境，实现资源优化配置，就必须厘清公共利益的内涵，转变错误的价值观念。因为我们对公共利益的思考与理解决定了我们的行为方式。
尽管我们可以列举出一些被普遍承认的公共利益，诸如国防、交通基础设施、科教文卫、水利工程等，然而对公共利益进行的确切定义却很难。德国学者克莱提出的“量广质高”的评价标准得到了多数人的认同，即如果受益人的数量众多，又与生活需要密切联系的利益，可以认为是公共利益。
不论如何，在改革者的观念里，公共利益不能定义为大多数人的利益。必须要承认，改革涉及的当事人的利益是多元的，有差别的。在改革的过程中，为了维护公共利益的核心地位必然要抑制甚至牺牲一些人的利益。为了获得最多数被改革者的最大限度的认同，必须要在多元的利益主体间寻求一种平衡，以减少改革的阻力。福建省政府从省级层面考虑维护全省港口整体利益，不允许地方出现浪费港口资源、损害全省利益的情况的同时也应当适当照顾地市政府的利益。湄洲湾港口体制改革涉及的莆田、泉州两市，在港口发展水平上存在明显差距。泉州的岸线资源基本开发完毕，虽然此次改革可以调整泉州港口产业分工，发挥比较优势，促进泉州港口的可持续发展，但对于泉州而言，可以认为是获益较少的一方。对比湄洲湾港“十二五”港口投资计划，我们明显看到莆田市的投资额大大高于泉州市。既然莆田市在此次港口整合中获得了较多的实际利益，福建省政府应当适当考虑泉州市政府关于港口名称问题的诉求，以谋求改革的顺利进行。
其次，在追求公共利益的同时，机构改革过程应体现对相关单位工作人员个人利益的关怀。虽然在公共利益面前，个人要做出适当的让步，但如果改革者完全地追求公共利益，窒息了个人的需求空间，公共利益也就失去了其存在的基础。湄洲湾港口机构改革涉及泉州、莆田、省交通厅相关单位的工作人员，面广人多，需求也就复杂起来。体制改革的同时还要求精简机构，意味着有些工作人员被要求提前退休或分流。对相关工作人员个人利益的考量有助于促成公共利益与个人利益的整合与和谐，有助于减少改革的内部阻力。
第三，改革者要引导被改革的相关部门人员理解，公共利益也是符合他们个人利益的长远利益。公共利益是个人利益的最终价值指向，两者具有一致性。当他们意识到改革是社会和他们的共同需要时，他们就会产生一种发自内心的责任感与使命感，驱动相关人员为了公共利益而努力，从而为改革提供稳定的基础。港口发展能够带动临港产业发展，进而带动港口城市的发展，这早已被众多理论与事实所证明。港口群、产业群与城市群三群联动也是许多沿海地区极力推行的发展政策。港口兴旺了，产业发达了，城市也就发展了，生活在这座城市的人也必将受益。遥想当年宋元时期，马可波罗见到的刺桐港是多么繁华，依托它而存在的城市是多么有活力，“满街都是圣人”的情境又是多么令人感叹。所以如果相关部门人员意识到改革港口机构能让千年古港重获新生，他们必定会以无比的责任感和使命感去完成这项任务。
第四，公共利益不能成为当权者利益的伪装。尽管政府在理论上被认为是公共利益的代表者和强有力的维护者，但在现实生活中，政府又经常被曝光为打着维护公共利益旗号的公共利益的侵害者。不能因为某些利益集团的私心而进行改革，也不能因为一些当权者害怕利益格局被改革而中止改革。
总之，破解行政区经济困境，顺利实现机构改革须以公共利益为其逻辑起点，以公共利益为其根本目标。
4.3 转变政府职能以服务公民
要想改革成功，必须要将政府的视线从权力与权力的运作转向为服务与服务的效果上。只有这样，政府才不会为了改革而改革，行政人员也不会为了个人利益影响改革。在这一点上，有三方面的内容。一是在行动上变管理为服务。
二是在范围上变全能行政为有限行政。三是在对象上明确政府服务的是“公民”而不是“顾客”。
尽管近代论着中，民众从“臣民”升级成为了“公民”，但在统治者眼中，政府在很大程度上依然被视为统治工具，对民众的管理也就成为了维护政治统治的题中之义。要让政府在行动上变管理为服务，除了要依靠政治家、行政人员的自身素质与精神境界之外，还必须以“透明化”为抓手，让权力暴露在阳光之下。近期各级政府在***总书记提出的党的群众路线教育实践活动中集中力量解决党员干部的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”问题。根据 2014 年 1 月 10 日中央纪委监察部举行的年度新闻发布会上公布的数据，2013 年，全国各级纪检监察机关共接受信访举报 1950374 件（次），其中检举控告类 1220191 件（次）。立案 172532 件，结案 173186 件，处分 182038人。其中，给予党纪处分 150053 人，给予政纪处分 48900 人。除了纪检监察机关外，更应该积极发挥微博、论坛等新媒体的监督作用。因为一些不触犯法律、纪律的道德层面的问题也对政府服务有重大影响，媒体监督能让公职人员不敢懈怠，认真勤勉。同时，只有充分调动 13 亿民众的能量才能让监督无死角，对全国几百万公务人员进行 360°和 365 天的监督。改革不是儿戏，此次湄洲湾港口机构改革如果能够受到充分的监督，改革就不会停滞不前。这样的改革是一个服务质量大打折扣的改革。即使最后改革成功也很难能够被民众所称道。
目前全球交流日益密切，社会发展日新月异，随着社会关系的复杂化，越来越多的问题产生，越来越多的事务需要政府统筹。政府的责任在于成为一个合格的公共物品提供者、宏观经济调控者、外在效应消除者、收入再分配者以及市场秩序维护者，而不是包揽所有的事务。全能行政的观念只会让政府手忙脚乱、顾此失彼，发生“越位”、“缺位”和“错位”的情况。全能行政的观念会导致政府机构臃肿、膨胀，使机构精简成为空谈。全能行政还会降低政府的服务质量。因为财政能力是有限的，这也就限制了行政人员的数量。在人员无法增加，任务却愈加繁重的情况，相关工作人员也就无法为每一个对象提供周到的服务。政府首先要搞清楚人民需要什么样的公共产品，集中力量有的放矢，而不是眉毛胡子一把抓。其次要搞清楚什么样的公共产品是必须由政府部门提供。在这新的时期，政府已不再是唯一的公共管理组织和部门，应该与第三部门或者市场合理分工、理性地履行职能，提供必须由政府提供并且能够提供的公共产品，其他准公共产品可以放手让其他社会组织来解决。
在奥斯本和盖布勒提出的政府再造理论中，政府改革的一个重要措施就是企业化，即用企业精神来改革公共部门。他们认为一个完美的政府是一个顾客驱使的政府，政府必须从满足顾客的需要出发，为顾客提供最大的价值。对于传统的官僚制而言，这显然是一个很大的进步，但是政府服务的对象有时候并不是直接当事人，同时有些“顾客”可以凭借自身优势使自己的需求优先于别人的需求。如果政府服务的只是上门的“顾客”，就有可能导致政府仅仅只关注了这一部分人的利益，而非真正意义上的公共利益。所以政府在转变职能的过程中要确立服务“公民”而非“顾客”的理念，确保国家的公共利益不被损害。
4.4 营造参政文化以提高公民参与度
在封建“臣民”政治文化的影响下，我国民众的“公民”意识严重缺乏。他们封闭保守、畏惧政府，甚至告诫一些“好事者”“莫谈国事”，对于政府采取一种疏远、警戒的态度。而当今社会出现的日益复杂的问题使得过去的“强政府”的局面无法维持下去，多元主体合作治理代替政府一元治理的呼声越来越高。“治道”的变革要求公民参与国家治理。另一方面，30 年中国行政改革历程表明，中国行政改革主要是自上而下的改革，自下而上的改革动力仍有待培育。对于港口机构改革而言，如果社会力量不能介入改革过程中，改革力度和效果就会受到影响。要发掘改革的社会动力，构建自上而下与自下而上的双向动力轨道，共同推进港口管理体制创新。这就要求政府必须极力营造参政文化，提高公民参与度。
首先必须强化政府信息公开。信息公开，能够让人民了解政府的所作所为，能够让人民监督政府的所作所为，能够让人民评价政府的所作所为。信息公开就是尊重人民的知情权，就是实行民主政治。美国前司法部长克拉克说过:“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细了解政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主了，公众没有了解情况，所谓自治、所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话”。政府要摘掉面纱，以开放的姿态欢迎群众参与到政府治理中来。必须转变政府传统行政观念，树立政府有义务向公民提供信息的理念。在某种意义，政府信息公开是在诱导公民参政议政，是在营造参政文化。在了解了政府信息之后，公众自然而然就会运用所掌握的信息参政议政。政府有责任培育公民的参政意识、增强公民政治责任感进而提高公民参与公共事务管理的水平。
其次，必须构建公民参政的有效途径。在当代民主政治进程中，民主越来越表现为公众在公共事务方面的参与度。由于投票选举等政治活动是一种有限参与国家事务的形式，对于公共政策的制定、执行和监督就成为了公民参政的重要方式。虽然我国在公民参与政治的制度化方面已经建设有人民代表大会制度、政治协商制度、基层群众自治制度和信访制度等形式上比较完备的制度，但这些制度的实践效果未能达到预期水平。从系统的观念来看，我国公民参政系统在输入和反馈环节的缺失是影响公民参政的重要因素。对于港口机构改革而言，港口部门存在什么问题，怎样改才能更好地服务，它的服务对象——码头公司、货运代理公司、船舶代理公司以及港口部门工作人员最有发言权。而更多时候，政府是关起门来进行改革。缺少了公民的参与，利益纠葛之下，机构改革就极易受到羁绊，改革的效果和深度很难经得起推敲。
构建公民参政的有效途径可以从以下几方面入手：
一要在更多的领域实行更为完善的听证制度。2004 年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，其中提出要“建立健全科学民主决策机制”，规定“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见”。多地政府以出台《重大行政决策听取公众意见制度》的形式落实这一要求。这些制度均没有硬性要求一定要以听证会的形式来听取公众意见。相比听证会，座谈会、论证会的程序，参与人员的类别、数量等更具有随意性，这给一些政府部门回避群众监督制造了一个漏洞，给公民参与重大行政决策造成了困难。诸如港口机构改革这种涉及沿海人民群众利益的大事，笔者认为应当列入听证范围。
二要积极扶植和规范社会团体组织。在信息爆炸的时代，个人的声音容易被淹没，社会团体作为一种集体能够更有力地将民众的意志向政府表达出来。通过社团自发、主动的参与各种政治、非政治活动，民众可以影响国家机构，使得社团具有一定的政策输入功能。在港口机构改革中，社会团体组织的健全不但能使公民更好地参与国家公共事务管理，提高政府对民众的回应性，还有利于地方政府保持精简，有利于地方政府职能转变。
三要放松舆论管制，鼓励百家争鸣局面的出现。在一个民主法治国中言论自由是绝对不可缺少的。在改革前，多方意见能够为港口机构改革提供更为广阔的思路，大众传媒是这些意见的重要载体；在改革中，政府需要媒体对港口机构改革进行宣传，让民众了解改革的目的和过程，让更多的民众支持改革；在改革后，政府可以通过媒体了解民众对改革的满意度。尽管在网络媒体兴起之后，恶意攻击政府的情况有所增加，在一定程度上影响了政府工作，但限制了言论自由就限制了民众参与改革，就限制了政府自身的可持续发展。
四要加大教育、宣传力度，树立公民意识。一百多年前，美国传教士明恩溥在《中国人的素质》书中，对中国人素质二十六种的表象作了归纳，其中之一就是“缺乏公共精神”，“只要自己的个人财产不受损失，就不必关心或者没有责任去关心公共财产。”要打破传统政治文化的惯性影响，难度可想而知。因此政府就更加有责任加大教育投入，提高公民整体素质；宣传公民责任，发挥典型人物示范作用。
4.5 完善监督机制以保障改革成效
制度之所以重要，原因在于它能满足某种需要。制度需求涉及到谁需求、需求什么、为什么需求、需求受到什么影响等问题。制度需求的主体是公民个人、政府或社会组织，同时政府也是制度供给方之一。政府为了发展地方经济、维护社会稳定而需要建立和完善一整套制度。关于需求什么样的制度和供给什么样的制度是不同的。由于制度供给主体出于理性经济人的考虑有可能导致其供给的制度与制度需求主体的真正需求发生偏离甚至相悖。在经济转轨过程中，我国地方政府制度总体有效供给不足，各级政府会在自身利益的驱动下做出反映自身偏好的制度安排。制度供给取决于政府的偏好就无法有效反映社会的真正需求。对于个人和社会组织而言，其在制度供给的委托——代理关系中，其作为制度供给的委托人很难通过有效的监督机制来约束政府的行为。然而只有制度供给与需求达到平衡，个人和社会组织才能认可政府并长期服从于政府领导。这就需要政府加强制度建设，完善监督机制。
一是要加强政治监督。党必须管党，这一点毋庸置疑。截至 2012 年底，中国共产党党员总数达 8512.7 万名。而政府部门工作人员有很大一部分都是中共党员。所以党内监督对于政府而言无疑具有重大影响力。同时，中国共产党一贯坚持政治协商制度，民主党派的民主监督是这项制度的题中应有之义。人民政协做为我国政治协商制度的重要载体，应当充分发挥民主监督的基本职能。充分发挥该项职能，有助于政府机构人员摆脱权力本位，回归到权利本位。湄洲湾港口管理机构改革是为贯彻落实中共福建省第九次党代会精神和省委、省政府加快港口资源整合的决策部署，推动产业群、城市群、港口群联动发展而进行的一项改革。省委、省政协都应该关注这项改革的进度，监督改革的效度，使得改革不因人为因素而打折扣。只有改革能有所成果，成果才能为民所享。
二是要加强行政监督。责任不明确在很大程度上是政府行政效能低下甚至失效的主要原因，加强行政监督的重点就是要加强行政问责制度化建设。在西方国家，行政问责的制度化建设已有百余年的发展历史，已建立起相当完备的制度。我国在 1995 年中央出台的有关领导干部辞职规定中就列有因公辞职、个人申请辞职和责令辞职三种形式。从 2003 年“非典”开始，一系列行政问责风暴被引发。行政问责要求政府官员不但要承担行政责任更要承担政治责任；要求责任与权力挂钩，有多大权力就要承担多大责任；要求不仅对失范行为进行纠正和惩罚还要对不作为和作为不力的行为进行追究。港口机构改革的成败与否带来的影响并不只涉及港口部门、港口业，它从政治意义来说，是一个政府、一个执政党执政能力的体现。改革不能因为某些位于权力金字塔上端的人的利益而停滞。如能完善行政问责制度，“选择性执行”改革政策的情况就能得到有效缓解。不可否认的是，我国行政问责的制度化建设只走过了很短的一段路程，还存在不少问题。问责制是个舶来品，它的运行理念和制度设计最初是基于西方国家政府公职人员的职位分类制度和责任划分方式。我国可以参照西方国家做法对公务员职位分类管理制度进行改革或是创建符合中国国情的行政问责制度，否则行政问责制度在我国的发展将受到羁绊。
三是要加强法律监督。由于现行法律体系中缺乏对政府机构改革中政府部门所拥有的权力义务关系的明确界定，就无法对政府行为进行规范和约束。在这种情况下领导人的素质和更换都将对改革产生极大影响。湄洲湾港口机构改革在省领导换届之后就停滞下来，是无法可依带来的恶果。无法可依不但让政府无法对自身进行约束，还阻碍了其他社会主体对改革的监督，使外界只能从道德角度对政府进行评价，没有强制力量促使政府恰当地履行职责。
四是要加强舆论监督。与法律监督相比，没有强制力的舆论监督看上去似乎力量稍显弱小。但是当群众的呼声汇聚之时，人民的力量就显现出来了。舆论监督在当代的民主政治生活中发挥着不可替代的功能，它被认为是除了行政、立法、司法三权之外的第四种权力。舆论监督具有广泛性：其监督主体包括社会各阶层、组织和个人，具有广泛的群众基础；其监督的对象也具有多样性，一切国家机关及其工作人员(不论机关大小、职务高低)的职务行为和涉及公共利益的职务外事项都可纳入舆论监督的视野。对于政府机构改革，在法律监督环节薄弱的情况下，舆论监督的加强有助于改革朝着正确的方向发展。
