1绪论
1. 1问题的提出
社区警务是21世纪警务改革的重点,是公安工作新的增长点。是公安机关动员全社会参与社会治安综合治理的重要举措。由于社区警务的管理在公安工作中,特别是社会治安防控以及构建和谐社会中起到了举足轻重的作用,因此各级公安机关把社区警务当成当前公安工作的重中之重。随着社区警务的有效推进,警力下沉,提高了警务工作的效率,社区警务也迅速成为公安工作的前沿阵地,对公安工作的引导作用越来越大。早在2002年公安部在南京召开的“社区警务国际研讨会”就要求各级公安机关要全面幵展社区警务战略,大力推进社会治安防范体系建设,要强化基层、夯实基础、优化警力配置,用三到四年的时间构建一个以派出所民警和巡逻警察为骨干,以群防群治力量为补充,以单位内部防范和社会面防范为基础的人防、物防和技防相结合的全面、立体化的防控体系。目前我国社会环境与各国的距离逐步缩小,全面推行社区警务的条件已经基本成熟,充分研究社区警务推行过程中的优势和不足,结合中国的实际情况,大力开展社区警务建设的探索已经刻不容缓[1]。
建成小区社区警务改革开展一年多以来,社区警务建设和运行情况良好,从“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”这些标准衡量的话,确实取得了一些成绩。但随着社会经济发展,特别是城市化的进程中,部分基层组织职能的弱化造成的社区治安管理、安全防范不到位,邻里间的矛盾纠纷突出,人口流动加大的管理难,成为我们在社区警务管理中的突出题。这些问题已经影响了社区警务工作的实施,并制约了建成小区社区警务的深化改革。所以,为有效解决社区警务管理中存在的根本问题,有效控制建成小区案件发生,创造良好的社会生存环境,必须建立完善相配套的新型社区管理模式,形成一个整体有效的社区管理机制。结合中国的实际情况,充分研究社区警务推行过程中的优势和不足,迫在眉捷。本文拟借鉴以美国为主的西方发达国家社区警务管理模式中的经验启示,探索新形势下扬州建成小区的社区管理工作,明确社区警务管理的重要地位作用,重点从完善建成小区的社区管理体系、建成小区的安全防范体系、矛盾纠纷化解机制等方面入手,创新和完善以社区警务管理为主导对建成小区进行管理的新机制,从而建立起适合扬州地方区情况的建成小区管理模式,达到建设平安社区、和谐社区目的,促进社区警务工作的持续、健康发展。
1.2研究的现状
1.2.1国外研究现状
20世纪20年代,我国着名社会学家费孝通将社区一词引入中国,结合中国的实际情况,将其定义为:若干社会群体(家族、氏族)或社会组织(机关、团体)聚集在某一地域里所形成的一个生活上相互关联的大集体[2]。我国的社区警务是一个复合概念,它具有三个层次的含义:首先它是一种理念,即社区警务理念,它要求公安机关为社区提供优质、高效的服务,突出了公安机关服务的职能;其次它是一种警务发展战略,是一种倡导以社区、服务和治本为导向的警务模式,从而从根本意义上实现警力配置最优、资源消耗最低、警务效能最大的警务改革目标;最后,社区警务又是指社区民警的基本工作[1]。又有学者认为社区警务,是不断适应社会进步、经济快速发展产生的社会治安从单一、静态向多元化、动态化方向转变而采取的警务模式,同时也是公安部门沿市场化、社会化方向进行改革的新的尝试[2]。
社区警务(community policing)这一概念是从英国中引进的。其理论最早可以追溯到1829年的“皮尔原则”。20世纪70年代,英国德文郡前任警察局局长约翰?安德逊提出了 “社区警务树”的理论,他把社区警务比作一棵大树:“树干是警察机关,树枝、树叶、果实是警察机关的各个部门与警种。树下的土壤是社区。警察这棵大树的根扎在教堂、学校、工厂、企业之中。社区警务树所体现的基本关系是:警务的成效依赖社区;社区是抑制犯罪的主题,也是警察建设的源泉;所有警察工作,包括巡逻、刑事侦查、交通管理等,一切都离不幵社区。”
可谓是现代社区警务的理论基础,美国警学研究部门对社区警务也作了多种定义:(1)美国社区警务联盟(the Community Policing Consortium)认为,“从本质上看,社区警务是警方与社区在认定和解决社区问题方面进行的一种合作”,社区伙伴关系、解决问题和管理变革是其三大支柱[5]。美国东密歇根大学教授曹立群认为,“社区警务”意味着以街区为中心的治安策略,要求警察的首要任务不再是打击违法犯罪,而是提供服务和维护秩序,帮助居民解决困难;并且放权,把警察派到一线参与社区管理,创造警民携手管理社会治安的氛围,从被动的犯罪控制转移到主动的犯罪预防上去[6]。美国休斯敦警察局认为,社区警务是存在于警方与社区之间的一种相互作用的过程,是以一种联盟的形式存安在,其目的就是通过双方的共同努力,来创造一个邻里守望相助的美好社区。[7]澳大利亚昆士兰警察局局长纽纳姆认为:“社区警务的新发展就是以密切关注社区问题、努力改善社区生活质量为宗旨,努力消除扰乱社会治安的不安定因素,减少犯罪。” [8]
“第四次警务革命”以后,以社区警务为核心内容的世界中,各现代化国家以社区警务为核心积极探索、实践警务理论的新发展、新思路,逐步形成了一些契合治安形势发展的新理论。譬如美国的“破窗理论”、英国的“无增长改善了理论”、R本的“交番制度”以及新加坡的“邻里警岗理论”等等,对社区警务的发展指明了新的方向⑴。
1.2.2国内研究现状
我国对社区警务的研究始于二十世纪九十年代初,中国人民公安大学王大伟教授、西南政法大学但彦铮教授是比较关注西方警察学的学者,也是最早涉及社区警务研究这一领域的,王教授在其专着的《英美警察科学》里介绍了英美等国的社区警务的形成的理论和主要内容。王大伟教授说:“国际平均的犯罪率为万分之八百,一年每100人中有8个人受到犯罪侵害。西方人认为,最好的警察是自己。” [2]他认为,社区警务是西方发达国家自20世纪中叶兴起的一种警务改革模式,它的核心是理性化,即在第三次警务革命——警察装备现代化之后,面对R益增长的犯罪而进行的理性回归,通过警民共建、警社合作,重建警察与社会的密切联系。展万程教授认为,社区警务是一种警务理论、警务工作模式及警务发展战略。警务理论体现在,它是在吸收和借鉴了各种社会管理理论的基础上,深入探讨在保障社区安全、维护社区秩序中,社区各自治组织、社区成员应发挥的作用,以及如何最大限度体现警察在社区工作中的地位和作用,通过社区工作,最终达到减少犯罪、维护社会治安秩序的一种警务理论;社区警务也体现了一种警务工作的模式,它以社区为主要服务对象,要求警察深入社区开展工作;从观念的角度来说,社区警务是一种理念,一种警察哲学,每一位警察都应树立起依靠社区维护社会治安的观念,并把这种观念作为指导警察行为的准则[3]。
张兆瑞教授对社区警务内涵的理解主要有三个层面:(1)最上层来看,社区警务是警务哲学,是一种全新的警察观。社区警务哲学的基本理念是“立足社区,面向社会”,“警力有限,民力无穷”,“打防结合、预防为主”。警察是社会公共安全执法服务部门的力量之一,不仅是“打击犯罪的战士”,而且是“社区服务员”、“社会工作者”。(2)中间层来看,社区警务是一项现代警务战略。该战略是通过打击犯罪与预防犯罪两者相结合,以达到减少违法犯罪,提升公众的安全感和满意度的目标。(3)从最低层面来看,社区警务是一种警务工作方式。在密切警民关系这一警务哲学理念指导下,警民合作共同幵展社区治安工作所釆取的各种具体方式、措施和方法的总和[4]。
尽管我国社区警务理论研究起点较晚,但是实践中,以社区人口管理和治安管理防范为内容的状况其实质也包含了社区警务的精神也是警务工作的表现。中国公安工作中的社区警务是以1994年4月在苏州召开的全国公安派出所会议为标志的。这次会议上要求通过改革和调整警务方式、运行机制,以提高对社区的管理能力和控制社区治安的能力,以形成快速反应的中国社区警务战略。在2001年和2002年,通过一系列公安工作会议进一步明确了社区警务工作的机制、要求和目标。特别是近年来,我国为适应经济和社会发展需要,在借鉴和推广社区警务,实施派出所工作改革方面采取了一系列措施。这些措施一是调整了派出所工作重点,将治安防范与管理作为派出所的主要任务,使派出所真正成为社区警务工作的主力军;二是改革了派出所工作考核机制,以发案少,秩序好,群众满意为目标,考核派出所工作实绩;三是在派出所辖区建立警区责任体系,调动了民警立足责任区开展警务工作的积极性和主动性;四是以创建安全文明小区为载体,加强了群众性治安防范组织建设,大力推进了治安防范工作;五是开展了创建人民满意派出所活动,努力改善警民关系,重塑人民警察新形象。通过以上措施,社区警务观念已引起各级公安机关的重视,民医深入社区幵展警务工作也正在逐步成为自觉行为,居民群众反映良好。因此,组织、动员群众参与警务活动,在警民社会化合作中大力培育社区自治功能,是社区警务的发展趋势。在推进社区警务过程中,要尊重社会发展规律,自觉地努力培育社区自治功能,支持社会组织,开展社会协作,支持社会开展社会自治,以社区的自治力量解决社区治安问题。
1.3研究目的及意义
1.3.1研究目的
本文围绕着建成小区社区警务改革的具体实践、现况幵展调查研究,利用管理学研究工具,釆取实证研究方法,总结一年多以来,建成小区社区警务改革取得的成绩,同时指出建成小区当前社区警务改革中出现的具体问题。与中外取得实效的社区警务相对比,运用对比法和系统分析法,探究制约建成小区社区警务深化改革和发展的具体原因,根据管理学的理论和中外社区警务先进经验提出建议与对策,为现阶段特别是建成小区社区警务改革的进一步深入,提供新的思路,并为推进建成小区社区警务建设和实践的实质性进程提出可行性意见。
1.3.2研究意义
社区警务具有强烈的时代特征,只有不断与时俱进,能富有生命力,才能可持续发展。社区警务的四大新内涵拓展了社区警务的发展空间,同时,也对加强社区警务管理提出了新任务、新要求。从我国经济社会发展情况尤其面临的社会稳定形势来看,新时期、新形势下加强社区警务管理的主要任务是以社会的基本单元和最基层组织即社区为基础和依托,与社区能动地相互作用,形成政府管理力量同社会力量良性互动,警方与社区(社区组织、群众)密切结合,共同努力防范和预防犯罪、维护社区治安秩序的警务模式,夯实警务活动的基础,以一方平安累积和促进整个社会的平安。
1.4研究内容
本文围绕着建成小区社区警务改革的具体实践、现况开展调查研究,利用管理学研究工具,采取实证研究方法,总结建成小区社区警务取得的成效,指出建成小区当前社区警务中出现的具体问题。与中外取得实效的社区警务相对比,运用对比法和系统分析法,探究制约建成小区社区警务深化改革和发展的具体原因,根据管理学的理论和中外社区警务先进经验提出建议与对策,为现阶段特别是建成小区社区警务改革的进一步深入,提供新的思路,并为推进建成小区社区警务建设和实践的实质性进程提出可行性意见。
1. 5研究方法
一、文献研究法:通过理论基础的学习研究,特别是学习研究当前我国社区警务工作的基础概念、社区警务运行的状况以及在推行现代警务中形成的科研成果,通过上述知识的研究,全面了解国外及国内社区警务工作的历史、发展以及当前的状况,不断丰富理论基础,为本文的研究做好理论准备。
二、访谈法:对建成小区社区民警和社区居民进行个别访谈,通过深入的交流,掌握对当前建成小区社区警务存在的问题和民众的期望,通过访谈客观真实掌握第一手资料情况,并依据社区居民提出的问题和社区居民的建议的收集,了解建成小区社区警务工作的状况,为论文的写作提供实证基础。
三、实证分析法:笔者通过多种形式对建成小区社区警务情况进行调查、搜集资料,并对调查统计数据进行量化分析,目的就是找出适合中国特色的社区警务管理方法,找出制约社区警务发展的要素,进而提出新形势下社区警务管理的思路。
1.6本文的创新点
就目前对社区警务的研究来看,主要集中在理论层面,实践层面的研究接近空白,本人试图在理论研究的基础上,对建成小区社区警务操作层面进行研究,这是本课题试图的创新之处。本课题采取了访谈法的研究方法,期望通过对基层社区民警以及社区居民的实践调查,了解他们的想法并掌握当前社区警务工作中存在的问题,在此基础上结合社区警务相关基础理论,提出切实可行的社区警务操作方法。
