2概念界定与理论基础
2.1建成小区的概念界定
建成小区是指按照城市统一规划,建设达到一定规模,基础设施配套齐全,己建成并投入使用的相对封闭、独立的住宅群体或住宅区域。建成小区是现代城镇人们居住的一种模式,是符合现有生产水平和人们生活水平的一种居住模式,但不是唯一的、理想的居住模式,将来随着生产力的进一步发展和人们生活水平的进一步提高,也许会被新出现的居住场所代替。
2.2社区警务的界定
社区警务指警察通过深入社区,依靠社区民众支持,针对社区安全隐患、治安问题,采取行之有效的方式来共同防范、打击犯罪,提高社区安全感。其核心在于依靠社会力量,通过警察与社会群体各单元之间的配合,将警务工作前移,超前做好治安防范、打击的工作,其主体思想就是以预防为主的警务主体思想。这种观念得到了世界上许多国家的认同,并在世界范围内得到了一定程度的发展,并成为第四次警务革命的主要思想。西方国家特别是英美及澳大利亚等国家通过自身实践在理论等方面均积累了丰富的经验,为我国社区警务工作的改革、创新提供了可资借鉴的理论与实践依据。
2.2.1 社区警务(Community Policing)的概念
“社区”(Community)是一个社会学的概念,它是指在同一地域生活的具有共同的行为特征与互动关系的人或人群单位所组成的社会群体。社区必须具备四个要素,即有一定的地理区域,一定数量的人口,共同的行为特征和群体的认同感,相互之间并存着互动关系。简言之,社区就是地区社会。随着经济体制改革的不断深化和社会主义市场经济的迅速发展,社区作为一种社会基层组织,其功能和作用逐渐被人们所认识[2]。
社区警务(Community Policing)的定义早在上个世纪七十年代在西方等发达国家特别是在英美等国家已经兴起,该理念认为社区作为社会的基础,预防和打击犯罪即从社区基本点出发,以达到警务工作的目的及需求。西方国家学者也从不同视角对社区警务做了定义:一方面认为社区警务工作是社区工作的一个重要方面,其涵盖于社区工作中,警察的活动必须立足于社区及居民来开展。另一方面,社区警务工作的目的就是通过警民之间的协作,特别是通过民众的参与、配合来实现对社会治安的防范以及对社会违法犯罪的打击。
笔者认为社区警务,必须建立与社区工作上为基础,警察须从社区工作为基本出发点,依靠社区居民的协助、配合开展工作,形成警民一体化的工作模式,形成互动。对警察个人而言,这就要求警察必须注重警民公共关系的建立,警察首先要做好服务、引导工作,强化警民之间关系才能获取居民的支持、帮助。在社区警务工作中,通过警民关系的建立以及民众参与社区治理的热情,及时发现存在的治安隐患以及提出问题,有效解决问题发生,最大限度预防案件的发生,促进社区环境更好的和谐、良性发展。此外社区警务工作由于其自身强调整合社会力量开展治安管理防范、预防打击犯罪的特性,因此其自身工作中还涵盖了公安工作的多个方面,因此社区警务工作更需要建立与其他相关警钟间的配合,形成“主动超前的警务模式”。社区警务工作逐步成为当今世界各国警务工作改革的基本方向。
2.2.2 社区警务(Community Policing)的特征
一、预防控制减少犯罪为最终目标
警察工作虽不能从根本决定犯罪率发生的升降,但一定程度上影响着犯罪率发生的升降。只有提升警察工作效率,建立合理的警务工作模式,才能从一定层面上调动群众参与的热情,通过群众的参与,对犯罪既起到治标作用也要发挥治本功能,实现预防控制减少犯罪为最终目标。
二、提升民众参与热情有效压降犯罪
违法犯罪是一种普遍存在的社会现象,其客观的存在于社会之中,受到一定时空内政治、经济、文化的影响和制约。虽然警察作为预防、打击犯罪的司法力量,但是仅仅依靠警察的力量来预防、打击犯罪肯定是行不通的,这是由犯罪的社会性所决定的。在实践中,必须充分认识上述问题,警察工作除预防、打击犯罪之外还在于依靠群众的力量,通过群众的参与,在密切警民关系的同时,达到预防、打击犯罪,有效压降案件的目的。
三、打防结合以预防为主
传统的警务工作模式,警方所处的角色强调打击、惩治犯罪活动,而防范工作处于次要甚至无关紧要的地位,造成了警务工作中警察被动的局面。社区警务则要求警察深入到社区之中,工作重心转移动社区群众之中,通过群众参与,发现治安隐患及突出问题,从而有效预防犯罪,减少犯罪发生。其基本理念,是民众参与社区警务工作,实现以预防为主的警务工作模式。
四、以点带面维护社会稳定
社区是构成社会的基本点,社区治安的好坏直接影响到整个社会的稳定。因此维护好社会的稳定,必须从小社区入手,通过社区治安的整治、安全防范,逐步影响并建立整个社会的稳定,实现整体社会治安环境良性发展。
2. 2. 3社区警务的运行机制
近年来,随着我国社会经济发展,为适应社会治安要求,各地公安机关不断寻求、探索适合我国国情的社区警务模式。同时,一些学者、警务工作研究者也针对我国社区警务模式展开研究并就社区警务运行机制发表议论,概括来说主要有以下几个方面:
一、因地制宜实施警务人员配置
原则上按照一个社区配备两名警察的“双警”警务模式,开展社区警务工作。对治安状况较好的社区仍然实行“单警”配备的警务模式,对治安状况复杂、发案较高的社区则实施“多警”模式,通过因地制宜的警力布置,实施开展警务工作。
二、社区警务室规范化建设
一方面通过社区民警在社区兼任任职的方式,将社区警务工作融入到社区工作之中,强化社区警务管理行为。另一方面通过社区警务室规范化建设,配备社区民警工作中所需的硬件、软件设施,将基层派出所工作直接前移至社区中,方便群众办事,进一步提升社区民警工作效率,使民警真正深入到群众之中,为和谐警民关系提供便利。
三、实行弹性错时工作制
针对社区工作的特点,改变过去朝九晚五的工作模式,实行弹性错时工作制,特别错开上下班工作时间段,确保群众在最佳的工作时段、最需要的时候找到民警。
四、提升群众参与警务活动热情
社区警务工作融于社区工作之中,更需要民众的支持、帮助。社区警务工作与社区群众相结合,通过提升社区群众积极性,使社区群众主动参与到警务工作中,而不是仅仅依靠警察来维护治安稳定,使社区治安工作立足于更加广泛的群众基础。
五、强化预防犯罪为主的工作模式
进一步强化预防为主的理念,通过社区警务工作及时及早发现治安隐患以及突出的问题,通过提前预警行为达到预防犯罪发生的目的,维护社会的稳定。
六、服务于打击犯罪需要
通过依靠社区群众开展社区警务工作,及时掌握社区治安动态,获取涉及案件线索或者案件嫌疑人信息,在实战破案中为侦查部门办案提供有效帮助,更好的服务于打击犯罪需要。
2. 3新公共管理理论
新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式,也是近年来西方国家行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础,主张在政府等公共部门广泛釆用私营部门成功的管理方法,在公共管理中引人市场竞争机制,以提高公共管理水平和公共服务质量。新公共管理理论一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势,对于西方国家政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响⑴。
新公共管理理论的产生是与一场伟大的运动联系在一起的。20世纪70年代末80年代初,伴随着全球化、信息化与知识经济时代的到来,西方国家兴起了一场声势浩大的政府改革运动,即以新公共管理为导向的改革运动,或称政府再造运动。这场运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰,并逐步扩展到其他西方国家。西方各主要国家根据本国的实际,分别制定了各自的政府改革方案,如美国的“企业化政府”改革运动、英国的‘‘管理主义”运动、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”、葡萄牙的“公共选择计划”以及澳大利亚的“财政管理改进计划”等⑴。
2. 4新公共服务理论
基本公共服务均等化的提出是由于我国公民日益提高的对公共服务的需要水平与目前政府所能提供的公共服务的实际程度难以吻合。而新公共服务理论的引入,却恰好为政府的基本公共服务提供了一种全新的管理模式和管理理念。新公共服务理论是一种更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与,提倡“以人为本”的新理论,也是一种适合于现代公民社会发展以及政府公共管理的新模式。它所提出的“以公民为导向”的政府管理正是以服务为宗旨的,它的创始人登哈特认为,政府及其部门的核心任务就是要使公民能够明确表达自己对公共服务的心声,并使其在充分认知的情况下实现其公共利益,政府的职能并不是控制或驾驳整个社会,而是协助公民服务公民,即“服务而非掌舵”。该理论的提出就为我国构建服务型政府,实现基本公共服务均等化提供了重要的理论支持[2]。
新公共服务理论强调政府必须重视对公民公共服务的提供,即关注公民的需要及其相应的公共利益,而不是只将生产效率作为重点关注的对象。与此同时,政府官员也必须建立起集体、共享的公共利益观,树立共享利益和共同责任的观念。因此,政府部门应做到:市场提高效益,行政管理公正。真正实现“服务,而不是掌舵”。明确各级政府的职能定位,以有效解决政府职能“越位”的问题,切实关注公共产品与服务的供给,加强其薄弱点,真正解决公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾。
2.5社区治理理论
我国的社区建设,其主旨是为了维护社区公民公共利益的需要,最大程度地满足广大居民日益广泛的社区参与要求。对照“治理”理论的概念和基本要素,我们可以发现,我国的社区建设与治理理论存在着诸多理念上和实践中的结合点。这主要体现在:
一、社区承认政府能力的有限性
在社会转型阶段,传统意义上“大而全”的政府管理模式在市场经济面前遭遇了极大的挑战,许多过去完全由政府一手包办的公共问题已经很难单纯依靠政府的力量来解决,而是需要一个薪新的承接平台。比如在《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(2000)中所提出的“随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能,企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能,大部分要由城市社区来承接。”政府之外,需要有企业、非政府组织、个人等各个社会机构的共同参与,才能满足城市发展和居民不断增长的物质文化需要。
二、社区强调合作、参与和共享
在社区建设中,政府并非惟一的权力主体,如果没有居民个人和民间组织的广泛参与,社区的建设和发展根本无从谈起,也就是说,这些组织和个人事实上也构成了社区公共管理的权力主体,在社区生活发挥着政府难以替代的作用。同样是在《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,我们可以看到这样的文字:“要充分调动社区内机关、团体、部队、企业事业组织等一切力量广泛参与社区建设,最大限度地实现社区资源的共有、共享。”
社区建设的前提就是强调公共权力多元性的存在,其目的是通过各个权力主体之间的合作、参与、协调,实现社区资源的共享,使社区内各种资源得到有效的、合理的配置。
三、社区建设中强调发挥民间组织的力量
当前社区民间组织主要是承担居民的日常服务和文化娱乐功能,尤其是在社区服务方面,民间组织更是可以承担部分街道无法承担的社会性、事务性工作。如社区服务中心、社区医疗站、社区法律咨询中心、社区心理诊所、社区文化站等等,这些都是民间组织可以大展身手的社区服务基地。
四、社区建设明确了社区居民和社区组织“自我治理”的原则
所谓“自我治理”,简称“自治”,是指“在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”(《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,2000)。目前,在北京、上海、重庆、沈阳等大城市中,社区居委会都在不断加强和完善居民直接选举的制度和社区事务民主管理的日常章程建设。社区自治使社区居民和民间组织等非政府结构形成了一个自主性不断增强的权威网络,并在社区公共事务管理方面与政府形成了一定程度上的对话,政府——非政府的治理网络初显雏形。[2]
五、社区建设要求社区下放权力
可以这样说,就现阶段我国的社区建设而言,其实质就是一个自上而下,由集中到分散的公共管理权力转移过程。这一方面是指市区权力向街道的下放,如北京市已经向街道办事处下放了包括监督检查权、统筹协调权、行政执法权以及考核评议权在内的四项职权;另一方面,是政府权力向社区的让渡。如果说前一个方面的变化还只是权力在政府及其派出机构之间分配方式的改变,那么这个方面相比较而言则更能体现权力中心由一元化向多元化的转变。通过民主选举社区居民委员会和社区居民代表大会、强化社区管理委员会等措施,政府事实上己经将社区的人权、财权和涉及的公共事务管理权还原给了社区。社区权力的逐步扩大,为真正意义上的“社区自治”提供了基础和保证,从而提升了社区自我管理的功能,使社区具备了与政府进行互动合作的能力[3]。
