4扬州市建成小区社区警务管理的现状及其困境
4.1扬州市建成小区社区警务管理现状
4. 1. 1建成小区社区警务管理总体情况
扬州市建成小区占地面积约19. 4万平方米,建筑面积18. 1万平方米,绿化面积10. 4万平方米。从2007年在全市62个社区建立了小区社区警务,主要负责治安管理、外来人口管理服务、矛盾纠纷排查调处、预防青少年违法犯罪、群防群治、刑释解教人员安置帮教、禁毒、社区矫正以及情报信息收集等工作。小区社区警务建成后运行6年多的时间,管理运行总体情况良好,最大限度发挥了综治、警务“两站合一”的整合效应,表现在社区的有警时间、有警密度得到了明显增加,保障社区治安,预防和减少社区犯罪,促进社会和谐稳定方面发挥了独特的作用。但是也暴露出了一些问题,比如制度落实不到位、人员配置到位不到岗、经费保障有困难、工作人员不尽职、综治社工人员空缺等。
4.1.2个案分析建成小区社区警务现状
就扬州市某新城区一派出所作为本文社区警务调研分析的案例,其所辖小区均属建成成熟社区,分析比较具有代表性性和针对性,且对于其他派出所(警察署)社区警务工作的展开,实现警务工作重心转移,理顺内部条块关系,明确分工、任务,落实考核内容,都具有十分重要的指导意义。
一、派出所机构设置
该派出所辖区处于扬州新城西区中心地带,辖区面积5.8平方公里。辖区常住人口59398人,17056户,6个社区居委会,外来人口登记数62426,公私房出租8983户,辖区内共有单位场所7500余家。目前全所在编民警44人,其中所领导2人,综合室3人,刑侦队9人,治安队10人,接处警室8人,社区民警12人。派出所按责任区域划分成12个警务区,12个社区责任段,每个警务区设立警长1名,每个社区责任段有1名专职社区民警分管。刑侦队对口4个警务区成立4个侦探组,对应警务块内的刑事破案业务。治安队按职责划分成场所管理组、消防内保组、外来人口管理组、夜间工作组。由于该所处于特殊的地理位置,造成地区内治安问题相对比较集中,主要反映在地区内公私房出租户和人户分离现象比较突出,成份复杂,再加上地区内外来人口流窜作案活动频繁,复杂公共场所集中,治安局势严峻,由此造成了辖区治安管理工作比重增大,难度增加。
二、派出所社区警务开展情况
该派出所目前共有警务室12个,配备专职社区民警12名,社区警务协管员21名。
为了达到深化社区警务工作的战略目标,派出所对社区警务工作进行了积极而富有成效的探索,努力适应社区管理、建设的客观需要,理顺社区警务工作运作机制,实现真正意义上派出所社区警务工作质的飞跃。一是强化社区警务管理全所一盘棋的理念。在本派出所辖区内,将社区民警纳入统一管理,并有分管所领导挂钩统一负责全所的社区管理。建立社区民警大事及时汇报,小事周会制度,定期每周由所在社区民警对管辖社区存在的问题进行汇报,形成全所一盘棋的理念,及时做好社区警务工作的管理。二是强化警民间的沟通联系。推行社区警务公开,让民警参与社区居委会工作,并建立协作制度,即方便了社区居民及时解决暂住证、户口咨询、民事调解等涉及公安的问题,也便于民警与社区的协作,通过社区的案情通报,及时让社区和群众掌握治安状况并有效的制定安全防范措施;此外派出所还推进警区办公前移实行“五个一”,即以警务区为单位在居民区中设立“一块警务区牌子,一张办公桌,一块民警去向牌,一本群众留言本,一本民警工作R记”,社区警力总量较警务机制改革之前并无明显增加,但砍掉了派出所以前承担的大量应急处置和安保任务,以及繁琐的接处警、办案任务,派出所社区民警下社区时间得到充分保障,由以前的偶尔下社区转变为扎根警务室、扎根社区;社区警务工作职责相对专一,工作连续性显着增强,社区民警能够真正的心无旁鸯的专司社区警务工作,社区警务取得了一定成效,案件明显减少,群众的安全感、满意率明显提升。三是强化社区群防群治。围绕一段时间内案件发生特点,在做好案情通报的同时,围绕案件高发的薄弱环节,切实制定有效防范措施,一方面由社区及派出所做好安全防范宣传,同时在社区内建立群众安全治保组织,由社区民警牵头,排查安全隐患,发现问题,堵塞漏洞,形成警民联合管控的良好局面,有效控制案件发生,提高居民的安全感。
4.2扬州市建成小区社区警务管理取得的成就
小区社区警务的建立筑起了维护社会稳定第一道防线,通过有效的整合,扬州市社会治安综合治理基层基础工作更加扎实,治安防控网络更加健全,平安建设的根基更加牢固。
有力地推进了全市社会治安良性发展,有力地促进和谐社会建设。
一是积极发挥组织协调职能小区社区警务统一协调社区民警、治保、调解力量,负责领导专职保安联防和外来人口的共管合力。在具体工作中,由警务室具体组织,与各居民小区治安信息员签订治安责任书,检查、指导和考核治安信息员的工作状况。统一部署、牵头协调辖区内的企事业单位的治安巡逻联防,定期向居民小组长通报社会治安情况,明确有关工作要求。负责组织协调基层治安防范工作的开展,经常深入企事业单位,群众之中开展自防教育和检查指导,督促落实防范措施。结合平安建设,深入开展争创“安全社区”、“平安家庭”和“无毒社区、无案社区”创建等活动。
二是进一步强化了社区的治安防范小区社区警务把工作的立足点放在治安防范上,着力消除各类治安隐患,不仅每个社区建立了一支治安志愿者队伍,还建立健全了以治保会为依托,综治警务室为平台,社区民警为轴心,专职保安为骨干,治安信息员,治安志愿者为补充的立体的群防群治网络体系,实现了全天候,多层次的社区巡防网络,与全市特警队的路面巡防体系实施了有机的衔接。与此同时,小区社区警务还积极向居民推广家用红外报警装置,仅去年我市邪江牟取派出所就推广安装1200余套,进一步提高了社区的治安防控水平,有效地压降了社区可防性案件的发生。据统计,截止2013年12月份,2013年度度全市社区案件比去年同期下降了 12. 6%。
三是有效化解基层矛盾纠纷小区社区警务充分发挥走进基层,面向群众,熟悉情况的优势,对辖区矛盾纠纷坚持抓牢、抓小、抓苗头,耐心细致地做好群众的法制教育和思想工作,并严格定人、定岗、定责“三定”责任制,开展矛盾纠纷的排查,配合有关部门成功地调处了一大批矛盾纠纷,2012年度,全市社区民间纠纷调处率达98. 6%,调处成功率达99%。
四是着力做好重点人群的服务教育管理小区社区警务认真做好刑释解教人员的安置帮教和社区矫正工作,对刑释解教人员逐个建立帮教小组,定期开展谈心和帮教工作及时掌握其表现情况,预防和减少其重点犯罪。
2013年,全市回归社会148名刑释解教人员,安置148人,安置率为100%,全市安置帮教志愿者队伍达825人,重新犯罪率为零。积极开展社区矫正工作,目前全市在册矫正对象132人,重新犯罪率为零。小区社区警务充分依靠协管员这支力量,对外来人员实行统一登记、统一管理、统一办证、统一管理,做到底数清楚、情况明晰,从而实现了管理规范,服务到位。为实现“让社区管理渗透到每个辖区新市民,让每个辖区新市民享受到社区服务”,部分小区社区警务在社区党支部的支持下,相继建立“儿童用品市场外来人口流动党支部”、“餐饮一条街流动党支部”等多个外来人口党支部,并通过建立“新市民平安共建会”、“新市民亲情理事会”、“新市民和谐共建会”等市民自治组织使新市民融入当地社区,并在社区建立“民工法制学校”、“新市民家长学校”、“职工培训中心”等多种社区培训阵地,深受市民的好评。
4. 3扬州市建成小区社区警务管理面临的困境及问题
4.3.1重“硬件”、轻“软件”,角色定位认识不够清晰
社区警务以社区为依托,注重发动和依靠社区公众,实际上就是新形势下的群众工作,是从社区入手实施的群众路线和群众工作。但在实际工作中,存在认识不清,简单地把社区警务理解为“社区+警务”,或把传统警务移植到社区内;在推进社区警务中,只注重社区警务形式方面的要求,热衷于制作社区警务标识和台账,而在运行机制、工作方式、管理模式等实质性内容方面未进行配套改革,存在重形式、轻内容,重“硬件”、轻“软件”现象。同时作为执法者,社区民警的角色也未及时从传统意识的“管理者”向“服务者”转变,往往以管人者自居,缺乏服务意识。一些社区民警由于自身素质的原因,往往热衷于研究如何利用社区民警的“特权”,而不是思考如何担负起社区安防的重任。他们身上存在的凌驾于公众之上的“特权”思想,往往拒社区居民于千里之外,令社区居民敬而远之,唯恐避之不及。在实际工作中,脱离群众,不善于利用社区资源,不会主动拉拢群众,组织社区群众参与到预防犯罪和治安管理工作中去。在办理案件时也往往忽略了群众路线,依靠警察机关单枪匹马去进行,耗时耗力效果却并不好。
4.3.2社区警力问题繁杂,影响警务工作发展
由于社会、经济的发展,人口流动加剧,犯罪率增高,社会控制难度加大,警力不足的矛盾却円益加剧,而社区民警大部分来源于派出所,警力不足的问题更加突出。在对出租屋、家庭旅馆等方面的管理显得力不从心;对社区中的境外人士、社会归正人员更是疏于管理,而这些人往往是社区防范的重点。此外社区民警年龄偏大的问题,也是困扰社区警务工作的实施主要因素之一。以扬州为例目前,扬州市公安局社区民警占派出所警力的比率达到44.8%,刚达到公安部有关社区民警的人力比例。经过统计,社区民警20至30岁仅占20%, 31至40岁占40%, 41至50岁占30%,50岁以上的占10%,平均年龄达40. 62岁。社区民警年龄偏大且不成梯次结构,使得社区警务工作可能出现“断档”,一些好的经验,好的工作方法无法通过“传、帮、带”继续发扬,不利于社区警务工作的长期发展。
其次从社区民警自身素质而言,现代社区警务工作要求民警应一专多能,具有较高综合素质,既要有开展工作所需要的各方面专业知识技能,还必须会做群众工作。从问卷调查情况发现,社区民警普遍学习的观念不强,综合素质和业务素质普遍偏低,不能及时的做好辖区内案情的分析、通报,不能有针对性的对突出问题组织预防、整治;此外在警务工作中缺少与群众的沟通、甚至不懂得如何去沟通、听取、发现各类意见和信息,导致社区警务工作难以有效开展,工作浮在表面,难以真正扎根社区开展工作,使社区警务工作的作用难以发挥。
4.3.3机制不健全、权责利不明确,社区警务效率低下
在很多基层派出所里,大家往往将完成的硬性指标作为考核、奖励的依据,不去思考如何做可以将安全防范工作做得更加细致。在某些时候,基层派出所失去了硬性的工作指标就没有了工作方向,就拿不准工作重心,存在不同程度的被动应付状态。他们往往满足于社区不出事,而不是如何让警民关系更为密切。此外,社区警务以责任制的形式,将职能落实到每个社区民警身上,但是并没有一并赋予社区民警更多的工作自主权,致使这些基层民警在日益复杂的社会矛盾面前“不知何为而何不为”。在某些时候,当居民在寻求一点点的帮助时,社区民警还要层层上报、级级研究,不能在比较短的时间内给居民一个较为满意的答复。这种权、责、利的不明确,使得社区民警无法有效率、有效果开展工作m。
4.3.4社区警务室形同虚设,社区警务工作没有形成合力
社区警室务作为一种新的工作模式,将社区警务工作融入于社区之中,其目的就是要求地方政府、社区干部、社区民警等各方参与,解决公安机关“单打一”的问题。但是现实中,街道党委、社区干部,在对社区警务的认识、理念、责任归属上还没有真正统一。
调查中发现仍有不少社区单位和群众认为社区警务是公安部门的事情,没能将社区警务工作理念真正形成合力,影响社区工作纵深开展,也导致社区警务室在建设上形同虚设。
一、社区警务室条件简陋,缺乏基本的办公工具,使社区警务的工作难以开展。
社区警务室往往就是一间房、一张觉子、一本台账、一台电话,连最基本的办公工具——电脑、打印机、传真机都没有,严重影响案件查处、户政管理、安全防范的效率,使社区警务室成为了摆设。
二、运行机制尚未建立健全,社区警务工作不规范,社区警务室经常出现“空巢”现象。
一些基层派出所对社区警务没有形成共识,加之有些基层公安机关没有实行派出所工作的重心转移,以致有的社区虽然挂有社区警务牌子,但并没有建立其规范的运行机制,甚至经常无人值守社区警务室,或者在某些小区的警务室的门口赫然贴上一个“通知”,告诉居民警务室什么时候才会有人值班。这样一来,居民在遇到事情的时候,也只能等到值班的那个时间段才能过来寻求帮助。同时,遇到“有心”的小偷或者想做违法事情的人也会好好“利用”这些闲暇时间。
三、由于自身素质以及激励机制存在的问题,有些社区民警责任心不强,为民服务意识较差。
当前社区民警主要来源于派出所民警,这些民警在化解基层矛盾方面有一定的经验,但是不愿意主动俯下身来,拉近与居民的距离,倾听居民的心声。同时他们在执法过程中也往往会出现因文化水平偏低而执法粗暴的问题,使得社区居民对警察队伍的执法水平产生怀疑,对他们的办事能力不信任。而一些进入社区民警队伍的刚毕业的大学生有一定的理论经验,但是在实际工作过程中,不熟悉相应的规章制度和办事流程,同时也缺乏做群众工作的耐性,在做群众工作时存在畏难情绪,遇到不懂的问题时不去请教有经验的人而是胡乱处理。这样一来,不但不能给来访居民一个满意的解决办法,有时甚至是乱上添乱。
基于这些问题,群众不愿意到警务室来寻求帮助,不愿意主动与这些社区民警沟通。
4.3.5检查及考核繁重,制约社区工作开展
在目前矛盾凸显期和刑事案件多发期,在警力本身有限的情况下,社区民警却面临着各项上级检查和考核数据指标,大量的工作使社区民警处在疲于奔命和应付状态,甚至出现"工作放一边,天天造数据”的情况,使社区民警在工作中即脱离了实际,也使民警的工作浮于形式,想的只是如何应付好上级检查,甚至形成了应付上级的“社区警务工作”,严重制约社区工作开展,也使得群众工作流于形式,与群众交流时间过少,造成工作中的被动。
4. 3.6信息化程度低,影响工作效率
过去由于社区环境相对封闭,信息流动量少,人口管理呈静态管理模式,社区民警主要依靠走街串户、口问、脑记、手抄的方式来获得必要的人口信息。在传统社区警务工作模式下,很多社区警务室还没有配备电脑。即使配备了电脑,也没有提供上网的条件,这样使得电脑没有完全发挥联网协同工作的作用。甚至在某些经济不发达地区的社区,社区警务的基础工作大都还停留在档案簿册上,许多有价值的资料信息,大都靠人脑储存记忆,或者依靠纸张记录原始资料。耗时、繁琐的工作程序使民警不堪重负,经常陷入忙于整理、查询资料这些事务而出现无法主动开展工作的境地。同时这些手工记录的信息不方便保存,在交接过程中也特别容易发生遗失。另外很多有价值的资料无法共享,无法为其他地方的民警提供有价值的破案线索,不利于协同破案的开展[1]。
4.4建成小区社区警务管理困境的原因分析
4. 4. 1对社区警务观念存在认识上的误区
首先从中国社区警务的发展历程来看,“社区警务”的概念引入我国的时间较晚,在很多地方对这种做法还没有完全接受,经验也比较欠缺。因此,在开展社区警务的实际过程中普遍存在对社区居民的主体性地位重视不够的现象。一方面,社区居民也往往有种误解,认为社区警务就是将警察办公的地方移到社区,但对于社区警务与自己的关联说不清也道不明。他们还是把社区警务孤立看成是一项警察行为。另一方面,传统观念认为,公安机关其主要职责是打击和预防犯罪,而犯罪的发生是不可避免的,社区作为社会的一个最基本单位,公安机关做好社区的安全防范以及深入社区打击各类犯罪是工作的最基本点。因此社会普遍观点认为,社区警务工作的根本点来源于社区的安全防范以及犯罪的打击或者简单理解为公安机关负责犯罪的预防发生与打击。虽然此观点有一定道理,但是此种观念却十分的狭溢。从根本上来说,犯罪存在于社会之中,打击和预防犯罪是整个社会的责任,仅仅依靠公安机关来打击和预防犯罪则显得很片面,必须发动全社会共同参与来打击和预防犯罪才能有效的控制犯罪。
4.4.2社区警力配置不合理导致警务效能低下
当前公安机关警力不足的问题尤为突出,特别是基层一线单位警力尤为紧缺。在警力严重不足的情况下,在我国警力配置不合理的情况在许多地方仍然较为突出,有限的警力根本无法得到合理配置,目前,我国基层社区警力配置不科学的主要原因之一在于各地社区划分不合理,导致警力无法合理配置。其次在于推行社区警务过程中,公安机关往往被动出警、警力后置,影响了警民关系的和谐,而警民关系处理得好坏,是检验社区警务实施效果的直接标准,所以相对而言,该问题又属于我国深化社区警务改革中所遇到的深层次问题,亟待解决⑵。
4. 4. 3缺乏必要培训及评估机制
R常工作中,社区民警承担着辖区内治安防范管理、犯罪信息的研判预防、重点人员的管控、民事纠纷的调解、群众的走访调查等繁杂的各项任务和工作。随着社会改革的进程,新的矛盾不断出现,社区民警还承担着大量的非警务工作,很多民警自嘲为“百管部长”,大量纷繁的超负荷工作使社区民警疲于应付,工作负荷已远远超出社区民警的能力和承受力。同时上级部门重复和多杂的检查、考核工作更是无形中加重了民警的负担,直接导致社区警务工作流于形式。另外,从社区警务工作的内容和要求来看,似乎社区民警应该是知识渊博的“百事通”,但是由于缺乏必要的学习和培训,社区民警实际警务运行状况根本不可能如此。
4.4.4缺乏正确导向的考核机制
一是制定的考核目标与完成手段存在偏差。例如在如实有人口管理,考核中片面强调了登记率,没有考虑登记的人员信息的真实性,以及通过信息登记获取的犯罪信息或者查获犯罪嫌疑人等考核项目,使社区民警为了追求登记率而花费了大量的精力,却忽视了通过登记发现犯罪信息、打击犯罪,实现防控犯罪、维护社会治安稳定的目标,造成了舍本求末的现象。二是考核中对社区民警完成的工作目标、要求过高,特别是有些考核项目与现实严重脱节,甚至不同社区发案率做出同一要求,直接导致有些民警破罐破摔的情况,民警的主观能动性得不到发挥,工作无法取得实效。此外,考核过分偏重于结果,分值配比倾向于“热炒”,忽视对长效性、固本性的基础工作的考核,造成基层民警热衷于短、平、快的项目。三是考核方法过于简单。如:在考核中采取随机抽样的方法来考核群众对民警的满意率,而忽视了执法与受罚是一对矛盾,这是造成民警不敢严格执法的原因所在。
