三、我国公共部门人力资源管理中存在的问题
随着市场经济的发展和政治、行政体制的改革,我国积极推进公共部门人力资源管理改革建设,引进先进的管理方法和技术,使得公共部门人力资源管理更加规范化和法制化,促进了公共部门人力资源开发与管理。但是,目前我国公共部门人力资源管理还存在着诸多的问题,如:管理理念落后、激励机制不健全、绩效考核不规范和培训体系不完善等问题。在十八大和十八届三中全会提出创新社会治理体制以来,关于公共部门管理的体制创新不断被提出,关于当前我国公共管理部门中关于人力资源管理方面所存在的问题也成为各方关注的热点。那么,在当前社会治理创新背景下、运用新公共管理理论如何重新审视我国公共部门人力资源管理中存在的问题,这是本章主要探讨的问题。
(一)人力资源管理理念滞后
受传统人事管理制度与管理理念的影响,我国公共部门人力资源管理理念滞后,“官本位”思想比较严重,缺乏竞争观念和法制化观念。
1.竞争观念不足
新公共管理强调公共部门人力资源管理要引入竞争机制,这样能够促进人力资源得到合理的配置,有利于提高公共部门的工作效率和服务质量。目前,我国的经济体制是一个竞争的机制,但我国公共部门人力资源管理制度中缺乏竞争观念和竞争机制。我国公共部门人力资源管理竞争观念不足的表现为:在选人用人观念上,强调绝对意义上的组织服从,主要依赖于行政指挥、组织安排,阻碍了人才资源的合理配置;在人力资源的管理过程中,轻视激励考核机制,对考核的结果不重视,造成部门中缺乏竞争、活力不足现象;在评优的名额分配上,不同部门采用相同的分配方法和分配比例,部门之间缺少竞争,体现不出不同部门业绩的好坏性。并且在同一部门的评优分配中实行“轮流坐庄”,今年是你,明年是他,这样每个人不论工作好坏,都有机会评优,使本部门内缺乏竞争,导致部门效率低下,服务质量降低。
2.法制观念薄弱
我国公共部门人力资源管理法制化建设已经取得了一定的成绩,但是人力资源管理的法制化观念相对薄弱,“人治”观念依然存在。受这种根深蒂固观念的影响,我国公共部门人力资源管理长期受人治干扰比较严重。在人治的人事管理体制下,长官根据自己的意志确定人才选择、任用标准,导致标准缺乏统一性,且依据个人情感的变化而变化,任人唯亲的弊端难以避免。法制观念薄弱也容易导致官员腐败。从事政府公务活动的官员,其大部分活动都与其拥有的职责与权力相联系、而这些职责和权力是人民赋予的,而权力既可用来积极为人民服务,也可用来为自己谋取私利。但是由于部分官员法制观念淡薄,把人民赋予的权力加以滥用,为自己谋私利,造成腐败。
(二)人力资源管理中晋升制度不完善
1.上升通道较为单一
上升通道较为单一是当前公共管理部门人力资源晋升面临的首要问题,而造成晋升单一的原因主要与公共管理中“大一统”管理模式有关,同时也与“职务本位”晋升规则有关。
公共管理中“大一统”管理模式不断被改进,然而,“大一统”的管理模式以及“大一统”的管理理念依然存在,当前公共部门人员的晋升途径仍然主要与行政级别相挂钩,而对于基层人员来说,通过科级副职、正职等仍是最主要晋升途径,这就使得大量公共部门人员面临升值空间狭小等现实困境。由“大一统”管理模式和管理理念而产生的上升途径单一使得当前公共管理部门人资源管理整体呈现活力缺乏、人力资源管理效率低下的现象。
除“大一统”管理模式之外,造成当前公共管理中人员晋升受限首先的另一突问题是“职务本位”的晋升规则。虽然当前关于公共管理中对人力资源管理进行分类改革、推行职务与职级并行、职级与工薪挂钩等制度一直在推行,然而“职务本位”的晋升规则仍然是当前公共部门人力晋升的主要规则。如当前公共部门中工作人员的行政级别不仅是决定其工资待遇的主要依据,也是其施展工作能力、所具有话语权甚至与其职业之外的社会认可等密切相关。在“职务本位”的晋升规则之下,公共部门大量工作人员的晋升要面临“千军万马同过独木桥”的现象。
2.轮换岗位制度执行不到位
岗位轮换制度是当前我国公共管理部门中主要针对同一公共部门之内担任领导职务以及某些特殊职务的工作人员所采用的一种有计划的换岗任职的制度。采用岗位轮换制度除了为防止腐败之外,主要是为了激励公共部门人员工作积极性并提高公共管理人员的综合素质。
然而在岗位轮换制度执行中,仍有许多问题需要解决。如当前岗位轮转中主要问题是轮换制度执行不到位,这表现为在轮换制度中,缺乏全面的规范与更为细化具体规定,这就使得岗位轮换制度容易流于形式,更容易造成岗位轮换在实际操作中出现较强的主观性与随意性而失去其原有制度设计的意义。
与此同时,在岗位轮换制度中,如何对不同人员的专业性背景与特殊技能进行考量,这对于一些对特殊专业知识具有较强要求的公共部门而言,专业技术的差别具有更重要的意义,而在设计岗位轮换中如何处理专业性问题也是一个重要的问题。只有正确处理专业技能才能在岗位轮换中激发出不同人员的工作积极性从而激发公共管部门人力资源的巨大活力。
此外,在公共部门人力资源管理影响岗位轮换制度的另一个因素是岗位轮换监控机制的缺乏。当前在公共部门人力管理中对于岗位轮换进行何种有效的监控与绩效管理并如何将轮换成效进行有效反馈,当前的制度还没有很好的在这些方面进行深入的考虑。
3.论资排辈现象普遍存在
“论资排辈”的潜规则是当前公共部门工作人员晋升的主流现象,在某个部门工作时间是否常、与领导之间关系是否“熟”、是否具有上级部门的照顾等成为晋升中具有影响的因素,这就使得公共部门中形成没有资历就难以上升,或者没有资历就难以竞争到更高的职务成为影响晋升的主要障碍。这对于公共部门年轻有见识的人员具有的消极影响更大,这在一定程度上也影响着当前公共部门人力资源整体素质的提升。
(三)人力资源管理中薪酬制度僵化
新公共管理理论强调弹性化的激励机制,尤其在薪酬分配中强调较为灵活的机制,而创新社会管理机制也强调管理中进行较为灵活可行的弹性管理激励机制,然而,在公共部门人力资源管理实践中,薪酬激励制度僵化是普遍存在的问题。公共部门人力资源管理薪酬僵化体现在存在薪酬乱象、酬调薪整有失规范、薪酬分配中不公平现象存在三个方面。
1.公共部门人力资源管理中薪酬乱象问题
我国公共管理部门为了稳定和优化公共部门人员队伍,在薪酬制度方面进行了改革,然而在薪酬管理中,津贴随意发放、补贴不均以及隐形福利普遍存在等问题,这直接影响到当前我国公共部门人力资源理合理、健康发展。
当前,公共部门任职的人员其薪酬主要为工资,而在工资之外其其他收入仍存在不透明,这主要与工资之外的津贴的随意方法有关。公共管理部门由于其特殊的性质,使得某些具有权力和特权的部门具有除正常业务之外的特殊收入渠道,这就使得这些部门中存在一定的除财政拨款之外的额外收入来源,在此部门认任职的员工无疑会获得特别的津贴。虽然国家对此现象己经一定的控制,然而在现实中,这种津贴方法随意现象仍然存在,这将会造成在此部门工作的人员会固守原位或是去由薪酬激励而产生的工作积极性。相反,在一些所谓“清水衙门”任职的员工则会由于没有额外津贴而工作效率与工作积极性受挫,有的部门以及有的员工不得不再外另寻增加收入的“体制外”途径。
此外,公共部门薪酬乱象还表现在补贴不均上,由于不同的职务级别往往会形成同一部门工作的不同人员在补贴上存在及其明显的差别,如出现“公务员薪酬水平总体偏低与部分领导干部实际收入过高现象并存” I8。不均的补贴直接导致公共管理部门中领导与普通职员在除正常工资差异之外的更大差异,这也导致了当前公共人力资源中收入分配严重的失衡。
最后,公共部门中隐形福利的存在也是当前公共部门薪酬制度僵化的一个表现。除工资之外,包括实物、住房等优惠与照顾等构成当前公共部门薪酬中最为隐蔽的部分。
2.薪酬调整有失规范
公共管理部门薪酬调整也是薪酬僵化的一个表现,虽然在刚刚管理部门出台一系列调整公共管理人员酬薪的文件,以公共管理中公务员管理为例,我们国家曾出台《公务员法》对公务员工资进行调整与规定,如该法中有规定公务员的工资水平与我国国民经济的发展要相符合,同时还要与我国社会进步相适应,并规定要将对公务员工资与同期企业相关人员工资水平进行比对,通过以上方式来调整公共部门工作人员薪酬。然而在实际中,公共部门工作人员工资的调整仍缺乏实质的调整依据,同时对于如何调整、调整的具体程序如何没有更近与更为细致的规范,这就使得整个公共管理部门人员薪酬调整机制缺乏可以有效、规范的操作程序。
薪酬调整不规范还表现在公共部门人员薪酬增长机制与薪酬调整机制存在不规范的问题。薪酬增长机制方面没有形成动态机制,公共部门工作的人员其工资往往保持一个较为固定的水平,往往与整个社会经济水平存在不同步现象,不同随着社会上经济现状和财政的增减而灵活调整,没有形成随着通货膨胀或其他经济因素的改变而灵活调整的机制。而且,在调薪机制中也缺乏严格的机制与规范化的程序。当前公共部门人员的调薪一般是通过高度集权的管理模式甚至和国家中央文件相联系,而与市场供求等之间存在一定的差距,这将不利于公共部门人力资源的长久发展与持续积极性的保持。
3.薪酬分配不公现象存在
公共部门薪酬分配不公大致包括三方面,一是与私营部门相同或相类似职级人员相比存在体制内外差别较大现象,二是与国外公共部门中相同或相近职位相比存在薪酬差距较大现象,三是与公共部门自身内部存在薪酬差距巨大的现象。以上三方面是当前公共部门薪酬不公的主要三类现象。
与私营企业职工和其他行业职工工资进行比较,可以发现公共部门工作人员的薪酬水平普遍较低,如与银行保险行业或与交通运输行业等相关同级别工作人员工资相比,公共部门工作人员工资水平整体较低。
同时与国外公共部门相同职级的工作人员薪酬相比,也可以发现在西方经济发达国家内,其公共部门任职的工作人员工资水平一般都要比本国社会平均水平要高,而在国内,公共管理部门任职人员的整体薪酬水平要低于国内社会平均水平,这一现象在国内基层公共管理部门中表现更为严重。
另外,同一公共部门内部由于不同地域而形成的地域性薪酬差别现象也较为严重,这就无形中形成国内相同的公共部门由于地域不同而形成等量的工作投入却存在收入水平严重不等的薪酬差别,这进一步拉大了公共部门内部薪酬之间的差别。
当前公共部门薪酬之间差异的扩大将对公共部门人力资源形成明显的影响,而在当前提倡创新社会治理的时代背景之下,如和破解因薪酬僵化而导致的一系列问题将是进一步深入思考的问题。
(四)公共部门人力资源管理培训体系不完善
目前,我国公共部门人力资源培训教育工作有了很大的进步,取得了一定的成就,但还存在许多亟待解决的问题,主要表现如下:
1.对个人需求的忽视
期望理论认,当员工有培训的需求,期望能通过培训提高自己的技能水平来获得工作绩效的提高,从而得到管理者的赞赏,寻求最大限度的自我满足。因此,管理人员在实现组织目标的同时,要帮助员工满足个人需要。但是,我国公共部门人力资源管理在注重培训规划的同时,忽视了个人对培训需求的考虑,没有将组织战略与组织成员个人需要相结合。全国各地公职人员培训大多都流于形式,培训内容偏重于理论政治理论学习,联系实际不够公职人员积极性不高。并且,几乎没有对培训需求进行预测分析,直接导致培训针对性差,无法满足各个公职人员的多样化需求。缺乏针对性的培训使培训效果不明显。
2.缺乏系统性的培训评估
公共部门人力资源培训是一个系统的过程,包括培训需求分析、培训计划、培训过程和培训考核。对公共部门人力资源管理的评估应该包括对培训需求分析、培训计划、培训过程和培训效果的整体评估。而目前我国公共部门人力资源管理评估只局限于在培训结束后对培训人员学习成果的考核,缺乏对培训需求分析科学性的评估、对培训计划整体性的评估、对培训过程监督性的评估和对培训效果长期性的评估。培训评估体系缺乏系统性,使得培训体系不完善,从而使很多培训形式化,致使培训效果不佳。
3.培训的法律制度不健全
首先,公职人员培训的制度不健全。公共部门人力资源培训需要法律法规来提供制度保障。目前,我国已经建立了一些培训制度,但还不健全,缺乏约束力。
其次,关于培训的专门法律保障还很少,而且这些法律关于培训的说明只是概括性的。
目前,比较成体系的是有关公务员的培训规定,分别是《国家公职人员培训暂行规定》和《国家公职人员出国培训暂行规定》。虽然《国家公职人员培训暂行规定》指出培训是国家公职人员的权力和义务,并且对培训分类、培训科目、施教机构和培训管理作出了规定。但也只是对这几个方面进行概括性的说明,缺少详细的、具体的配套法规和细则,难以实现公务员培训工作的法制化和制度化。《国家公职人员出国培训暂行规定》只是针对国家公职人员出国培训的专门的法律规范。除以上两部规定外,我国关于其他部门人员培训的法律规范却很缺少。
因此,应当尽快完善公共部门人力资源管理方面的法律规范,使公共部门人力资源管理有法可依,以满足公共部门发展的需要。
(五)人力资源管理中考核机制非规范化
在当前社会治理创新体制下,如何进一步改进对公共部门人力资源的考核也是提升人力资源管理中需要进行思考的问题。尽管目前我国政府已经建立了公务员绩效考核制度,引入了绩效考核机制。但由于我国公务员绩效考核制度还有不规范之处,导致绩效考核产生的影响和效果还远未达到预想的目标。这一制度的不规范之处,主要表现在以下几个方面前公共部门人力资源管理中有关人力资源考核不规范的问题主要包括考核形式流于形式、考核方法缺少科学性以及考核结果弱化三方面。
首先,当前公共部门人力资源的考核形式主要是通过民主评议或是通过民意测评等方式进行,而无论是民主评议还是民意测评往往只有一个形式,往往根据公共部门内相关领导的意愿或按照工龄长短等资历进行,这就使得考核成为一个形式而失去其真正的作用。
其次,当前公共部门人力资源的考核方法的科学性也是值得探讨的问题,当前的考核方法存在重视年度考核而轻视日常考核,而在年度考核中又往往忽略或轻视日常考核的问题,同时在具体考核中定性的考核多而没有更加科学的量化考核,这样的考核方法将会影响到考核的结果。
最后,当前公共部门人力资源考核还存在考核结果弱化的倾向。虽然有的公共部门对所在单位员工进行了考核,但考核结果往往存在避重就轻的现象,公共部门工作人员无论其平时工作如何在最后考核时,一般都不会轻易被考核为“不称职”,而只有因违法犯纪等受到重处分的极个别人员才被考核为不称职。
本章重点分析了当前社会治理体制下我国公共部门人力资源管理中存在的主要问题。当然,公共部门人力资源管理方面还存在其他很多问题,如激励机制有待进一步完善,公共部门工作人员退出机制的建立等,然而本文认为,影响当前公共部门人力资源管理最为重要的问题仍然是公共部门工作人员晋升制度不完善、薪酬制度僵化、培训体系不完善以及考核制度有待进一步规范所引发的问题。同时,本文认为正是这些问题的存在,严重影响了公共部门人力资源效率的提高。
