二、新公共管理理论与公共部门人力资源管理
新公共管理理论是一种更加强调服务的效率、质量和讲究更健全的责任机制的新的公共行政模式,它对国家行政体制改革有着重要的指导作用。新公共管理(NPM简称为New PublicManagement,)是上世纪80年代之后兴起于欧美国家的新型公共行政理论与管理模式,同时也是当前英、美等西方国家关注度较高的行政改革的主要观点之一,新公共管理理论吸收了现代经济学的理论基础,倡导政府等公共部门需要借鉴企业等营利部门的成功的管理机制,重视公共管理部门人力资源在使用、工资等人力资源管理上采用更为有弹性且有成效的管理模式。公共部门人力资源管理是行政改革的重要组成部分,良好的公共部门人力管理体系能够深刻地影响着国家行政改革,可以促使政府组织积极、健康地发展。本章主要对二者的基础理论进行研究,为下面几章的深入研究做理论铺垫。
(一)相关概念的界定
1.新公共管理
新公共管理最早由胡德(Christopher Hood)提出的,他在《一种普适性的公共管理》中指出新公共管理是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估,以准独立的行政单位为主的分权结构,采用私人部门管理技术和方法,引入市场机制从而改善竞争为特征的公共部门管理的新途径。
新公共管理(NPM简称为New Public Management),是当前政府管理中新型的理论,强调运用企业经营管理中成功方法去管理政府,同时强调用企业家精神来改变政府,以管理模式实现政府等公共组织管理的类企业化并达到提升管理效率的公共管理理论,该理论主要强调政府等公共部门在提供服务过程中要不断寻求革新、减少成本最终实现增强管理质量。
新公共管理的主要内涵有:
(1)强调公共管理中专业化的管理与绩效式考核。公共部门专业化管理是指在公共部门管理中要由对管理者进行明确的责任区分,正如企业管理中对管理者所制定的裁量性责任的控制。强调公共管理中要有明确的绩效标准与绩效测量方式,这意味着在对公共部门人力资源进行管理的前提是要确立明确的目标,同时对公共部门人力进行考核时要严格按照之前所定目标进行合理量化考量。
(2)强调公共管理中要重视对私营企业管理中合理科学高效管理方式的借鉴与重视。与强调采用军事化的公共服务伦理不同,新公共管理理论认为公共部门进行管理是不应过多采用军事化服务伦理,而应更多借鉴私营企业中的人员雇佣、酬薪具有弹性的新的管理方式,并将私营企业中经过证实确实有效的管理理念和管理方式运用到公共部门管理中。
(3)强调公共管理中要具有竞争性并向竞争性方向发展。新公共管理理论认为“竞争是降低成本和达到更高标准的关键所在”,关注公共管理程序中通过竞争性实现降低管理成本并同时实现达到管理效率的双重标准。
由此可见,新公共管理理论强调改革部门在管理中要借鉴私营企业管理,就公共部门人力资源管理而言,这就意味着在人力管理是要运用激励的方法实现有弹性的管理机制,也就是说在公共部门人力资源管理中,需要思考从激励的、有助于竞争的角度去思考提高公共管理的效率。
2.公共部门
公共部门是相对于私营部门而言,指依靠国家财政运转的国家政权组织,主要是管理社会公共事务的行政组织,也包括依靠国家财政运转的机构或公共事业性组织等。
3.人力资源管理
人力资源管理是指对人力资源这一特殊资源的开发、利用和管理。不仅包括对人力资源的发现、鉴别、选择、分配和合理利用,也包括人力资源的规划、组织和培训。人力资源管理的主要内容有:第一,人力资源规划,是指组织根据发展的需要,预测、估计和评价组织对人力资源的需求的过程;第二,招聘与配置,是指按照组织经营战略规划的要求把适合组织发展的优秀人才引进到组织之中,并且把这些优秀人才安排在适合他们的工作岗位上;第三,培训与开发,是指组织通过教育、训练等方式,提高员工技能水平和工作能力,尽最大可能的使员工的个人素质符合实际工作的要求,从而提高员工现在和将来的工作绩效;第四,薪酬与福利,是指组织以现金或现金等值品的任何方式付给组织成员的报酬,这些报酬包括组织成员从事劳动所得到的工资、奖金、提成、津贴以及其它形式的利益回报;第五,绩效管理,是指通过考察、评价组织成员的工作能力、工作态度、工作业绩等方面,从而来体现员工在组织中的相对贡献价值;第六,劳动关系,是指用人单位和劳动者在劳动过程中建立的社会经济关系》
(二)新公共管理的发展和主要内容
1.新公共管理理论的发展
自上世纪六十年代以后,西方社会普遍面临政府支出扩大、政府公共服务无效率从而导致社会各界对政府管理不满情绪蔓延,强调政府减负并在一定程度上政府要放权等成为当时共识。在此现实背景之下,公共部门管理需要实现“花费更少、做得更好”的管理路径,即公共管理部门要更有效地使用公共财政资源。而要想实现政府有效的使用公共财政资源就需要公共管理部门必须从其自身管理模式中发现问题,并借鉴新的管理理念来提升公共部门的管理能力,这最终使得西方公共部门管理中出现不同于以往的公共管理方式。如英国上世纪八十年代开始推行“财政管理创新”的改革以及布莱尔的“第三条道路”等,这为新公共管理理论的发展提供了现实的依据。之后加拿大、美国、新西兰"等国家也相继进行相关政府管理改革,在这一系列的改革中市场机制不断被运用与推进公共服务领域,私营管理的技术和方法被大量借鉴。与此同时,学界在不断对新公共管理理论进行研究,如“理性人”的假定被运用与公共部门管理中绩效管理的主要理论依据,交易成本理论中关于市场中顾客为导向的管理成为公共部门管理中提高管理有效性的依据,此外,私营管理中灵活的用人机制、激励机制和富有弹性的聘任机制成为公共部门管理中的主要理论部分。在此基础上出现弗里德曼和哈耶克的“小政府理论”、哈默和钱皮的“流程再造”以及霍哲做设计的政府的新的绩效评估流程。
由于新公共管理理论不同于以往传统公共管理理论,其主要内涵为强调公共管理中专业化的管理与绩效式考核、强调公共管理中要具有竞争性并向竞争性方向发展同时强调公共管理中要重视对私营企业管理中合理科学高效管理方式的借鉴与重视。同时,在上世纪六十年代后由于西方社会普遍面临政府支出扩大、政府公共服务无效率、强调政府减负、政府放权等现实下成为西方社会公共管理的主要理论。
2.新公共管理理论的主要内容
(1)以人为本的“服务行政”
首先,新公共管理理论认为公共部门的行政不应该是“管治行政”,而应该是以人为本的“服务行政”,在“服务行政”中,政府不是发号施令的权威官僚机构,其角色是公共服务的提供者,政府的角色类似于负责任的企业家的角色。新公共管理理论认为政府作为企业家并不是说政府要像企业家那样去赢利,而是说政府作为公共管理部门要把经济资源从生产效率低的方向转变到能够提高效率的地方,并最大限度地提供较为多样化的以及高质量的公共服务。新公共管理理论认为公共部门服务的评价应以公民的参与为主要标准,强调通过顾客公民的积极参与以及从换位思考的角度来保证公共服务的提供。其次,公民也不是政府命令的接收者,而是享受公共服务的类似于企业中的顾客,是公共服务中尊贵的顾客,因此,公民的需求是政府提供服务的导向与出发点。由此,新公共管理理论认为顾客和顾客的满意度是公共部门行政权力和行政行为从属的方向。
(2)政府等公共部门具有“掌蛇”而非“划桨”的职责
新公共管理理论将政策的制定与政策的执行进行分离,即将公共部门的管理与具体操作分开,认为政府等公共管理部门的角色是制定政策,而不是去执行政策,这犹如在水中前行的轮船,政府的角色是“掌蛇”而并非去“划桨”,即政府等公共部门是承担治道变革的职责。
正如戴维.奥斯本在《改革政府》中所述:政府的角色应是“掌航”而不是“划桨”。戴维.奥斯本将以往政府管理低效的原因归结为以往的政府没有将政策的制定与政策执行进行分离,政府完全忙于划桨而忽略了掌蛇的职责。在这里,戴维.奥斯本指出政府低效在于政府等公共部门做了大量舍本求末的事务而没有将正式和关键的事务进行。他们认为传统政府低效的一个重要原因就是忙于划桨而忘了掌舵,做了许多做不了、做不好、舍本求末的事情。这也在一定程度上与彼得.德鲁克在其名着《不连续的时代》中所述:“任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着干蠢事。”
(3)政府等公共部门应引入竞争机制并追求效率
新公共管理理论认为传统的公共行政试图通过建立等级森严的强势政府来强化并进一步扩张政府行政干预。为此,新公共管理理论主张政府的公共管理部门应改变这一机制而要广泛引入市场竞争机制,即通过市场测试机制、竞争机制等让大量非政府或非公共部门参与公共服务的供给,以此进一步提升公共部门的服务质量与服务效率。同时,新公共管理理论认为政府通过引入竞争机制还可以实现成本的节约,而外包服务则是、规避政治风险则是可行的方式。此外,新公共管理理论认为公共管理部门应该向企业那样追求效率并将效率高低作为其公共管理的出发点,而公共管理部门追求效率可以通过制定明确的绩效目标、重视管理活动的结果和产出、借用私营管理部门的成功管理手段和经验来实现对效率的追求。
通过对新公共管理主要内容的分析,不难看出新公共管理意在强调政府作为公共管理部门的服务提供者、公共政策制定者的角色以及强调公共部门中竞争机制的作用,这其实指出政府作为公共管理部门,在当前社会治理转型中应该推进不同于以往的治理方式。
(三)新公共管理视角下公共部门人力资源管理的新思路
在新公共管理理论指导下,西方各国通过政府改革,提升了本国政府的管理能力,提高了所提供的公共服务的质量。新公共管理作为成功的改革典范,在公共部门人力资源管理问题上,有诸多地方值得借鉴。
第一,关于以人为本的管理理念。传统的人事管理模式的局限性在于以“事”为中心。根据事情的需要来配置人力,以人适事,把人看作是一种成本,是对组织资源的消耗,从而不同程度上忽视了对人的开发和利用,造成人才使用不当的现象。新公共管理倡导以“人”为中心的管理思想,将人的劳动能力看作是一种资本,把开发性和增值性统一起来,强调通过教育和培训等方式的投资来开发人的潜力。
第二,关于将市场机制引入公共部门人力资源管理。由于官僚制在公共服务中具有垄断性,使其缺乏竞争性,缺乏监督机制,造成了公务员服务效率低下,从而导致了政府的低效和规模的膨胀。将市场机制引入公共部门人力资源管理,能够促使公职人员形成竞争意识,以竞争促进激励,从而提高公共部门人力资源管理的效率和降低公共部门管理的成本。
第三,关于推行弹性人事制度。与传统人事制度不同,新公共管理主张在公共部门人力资源管理中实行弹性管理,提高在人员录用、管理及其他人事环节上的灵活性。也就是打破公务员终身制和按资历、年限逐级晋级的做法,主张采用私营部门弹性管理制度并按功绩制晋级。
第四,关于公共部门人力资源管理采用私营部门成功的管理方法。新公共管理理论认为,公共部门管理和私营部门管理具有相通性,公共部门可以采用私营部门许多成功的管理原则和方法来进行管理。因此,主张将私营部门管理中的弹性管理、绩效管理、合同外包、分权化管理等先进的企业管理方法和经验应用于公共部门,以此提高公共部门人力资源管理的质量和效率。
本章主要对新公共管理与公共部门人力资源管理进行了阐述与分析,新公共管理理论作为上世纪兴起并盛行于西方的主要公共管理理论,其具有不同于传统公共部门管理的理念内涵,本部分首先对新公共管理和公共部门、人力资源管理等概念进行了界定;其次,介绍了新公共管理理论的发展,阐述了新公共管理的基本内容;最后,指出了新公共管理视角下公共部门人力资源管理的新思路。通过对以上内容的分析,明确了新公共管理和公共部门人力资源管理的基本情况,并找到了两者的结合点。为后文在新公共管理视角下建构我国公共部门人力资源管理体系做了铺垫。
