第二节 完善社区矫正管理体制，从流程上予以规范
现有的社区矫正管理体制是在社区矫正工作领导小组领导下，由司法行政机关牵头、多部门机构协同参与的管理模式。因此，首先必须要完善司法行政机关与各部门的联动机制，避免出现工作过程中的权责不清、推诿扯皮现象；同时，要思考如何从根源上完善矫正管理体制，理顺工作流程，从根本上有效推动社区矫正的发展和推广。
一、加强司法行政机关与相关机构联动机制
司法行政机关是社区矫正的主要执行机关，但要做好社区矫正工作离不开相关部门的联动配合，只有理顺关系，形成合力，才能真正发挥社区矫正的作用。
（一）落实公安机关执法权的过渡衔接
高铭暄教授认为，"公安机关作为国家公共安全的管理和保卫机关，任务繁重，不堪重负，再把社区矫正交其执行，实在困难很大".
《实施办法》颁布后明确规定，司法行政机关替代公安机关成为社区矫正执行的工作主体。自2012 年全面实行社区矫正属地化管理后，街镇入矫人员大幅增加，工作量的大幅增加以及主体转变后出现的问题亟需相应的工作机制予以保障。在这种情况下，司法行政机关还需与公安机关进一步加强合作，有效确保社区矫正工作的顺利开展。
1、建立信息沟通、衔接机制。根据规定，公安机关配合司法行政机关共同开展社区矫正工作，公安机关应充分利用其在社区的资源诸如人口管理信息平台及执法强制性等优势，协助司法行政机关做好社区矫正对象的管理工作。自2012 年起，上海市社区矫正工作管理系统开始由司法所负责录入维护，矫正对象人数的大幅增加也影响到了信息录入、查询的及时性和准确性，因此社区矫正工作必须紧紧依托公安人口、户籍信息等平台。为克服信息不畅带来的障碍，须在现有社区矫正规定的基础上进一步实现信息共享，以确保社区矫正基础工作的完善。
2、建立社区矫正联席会议制度。作为社区矫正执法主体，基层司法行政机关在社区矫正执法中缺乏威慑力和必要的制约手段，"极有可能造成对社区服刑人员监管失范，造成管控力量的缺位".今年以来，上海市司法局统一为区县司法局分配了一批原劳教所分流出来的民警作为矫正民警，协助开展社区矫正工作，虽然在一定程度上缓解了司法行政机关执法权不足的尴尬，但分配到各街道司法所也仅有 1 名，力量略显不足。笔者认为，在现阶段相关制度规定缺位的情况下，有必要在这方面予以考虑完善。每个街道都设有公安机关的派出机构，目前街道各项工作开展过程中都或多或少需要派出所的参与，因此，街道与派出所的联系是比较紧密的。可以借鉴街道现有的联席会制度，如已建立的市容联席会就是一个很好的平台，将各部门力量联合起来共同解决疑难问题。因此，街道应当进一步认识到社区矫正的重要性，可考虑在街道层面建立社区矫正联席会议制度，以常态化的形式确保公安机关投入执法力量，将公安的执法权有效整合起来，以弥补司法行政机关执法权的局限性，进一步提升社区矫正的执行力。同时，可针对在矫正期间受过治安处罚或司法行政机关警告处分、重犯可能性较大的这类矫正对象，将其纳入重点管控范围，通过联席会平台，基层司法所定期与公安机关共同召开有针对性的碰头会，也可邀请区县检察机关监督，以便于随时掌控矫正对象情况，并对公安机关的协助配合工作予以监管。因此，建议在过渡阶段先通过这种形式来确保矫正执法权的正常行使，确保刑罚执行的威慑力，从而从根本上保障司法所日常管理工作的正常开展。在立法不断完善后，逐步实现司法行政机关执法权与其承担职责相匹配。
（二）加强监狱矫正与社区矫正的衔接配合
社区矫正对传统的监狱矫正起到了重要的补充作用，随着行刑理念的发展变化，社区矫正的作用在不断加强。但与监狱矫正相较来看，社区矫正的发展尚不成熟完善，在假释或暂予以监外执行适用，以及出监罪犯衔接管理等方面还存在一定的问题，进而影响到刑罚执行的强制性与严肃性，如何有效实现社区矫正与监狱矫正的有序衔接，需进一步予以完善。
1、严格把好出口关。根据《实施办法》及《实施细则》规定，暂予监外执行及裁定假释的罪犯，监狱等要与司法行政机关办理好交接手续。笔者认为 ,监狱配合开展好暂予监外执行和假释对象的社区矫正工作，应从源头上予以把关。一是严格标准。因为这两类人员与管制、缓刑犯相比，罪行相对较重，社会危害性较大，给予社区矫正主要是基于其悔罪表现或考虑其身体原因。对于拟提请假释的罪犯，除了主刑执行一半以上、确有悔罪表现等硬性指标外，须充分结合其犯罪主观恶性大小、监狱改造情况，特别是犯罪行为对所在社区的影响等综合因素，对是否有重犯危险进行整体评价。而对于拟决定暂予监外执行的，除了结合相关医院证明外，也须充分评估罪犯自身的情况是否适于社区矫正，如是否有固定生活来源及医疗保障。监狱必须有一套严格的评估体系，切实把好出口关。二是严格程序。在开展调查时，应该结合当事人实际情况，充分听取所在地司法行政机关意见，特别是对一些社区反响不好的情况要尤为慎重，以最终决定是否适合纳入社区矫正。同时，应严格遵循委托调查评估、提请假释或决定是否暂予监外执行、裁定或决定生效后通知所在区司法行政机关、法律文书交付及矫正人员交接等程序。过程中，应严格避免提前告知罪犯本人导致家属的不正当介入，进而造成对司法程序的干扰；而司法行政机关出具的调查评估意见，监狱方面也应避免与罪犯及其家属直接或间接的接触或知晓。三是建立个案分析制度。针对上文中提及的，因身体等特殊原因既不适合监狱矫正，而纳入社区矫正也存在实际生活困难的情况，建议在两部门之间建立协同共商机制，针对个案进行充分协商。总的来说，既要严格执行假释或暂予监外执行的法定标准，也要在程序上予以严格把关，进一步确保刑罚执行的严肃性，同时，更要充分考虑社区矫正的实际情况。
2、加强教育改造后续工作衔接。为了进一步加强监内教育和社会教育的衔接，对决定适用社区矫正的罪犯，笔者认为，监狱除移送指定法律文书外，应重点就矫正对象的综合评估意见做好移交和衔接。包括在监狱内的悔罪表现、遵守监规纪律情况、减刑情况，并对刑释后可能遇到的生活困难以及回归社会危险性进行综合分析评估，以利于司法行政机关有针对性地制定矫正方案，做好应对接管工作。罪犯纳入社区矫正后，司法行政机关应建立定期通报制度；监狱也要加强与司法行政机关的联系，及时掌握矫正对象在社区服刑期间的动向，帮助司法行政机关共同做好矫正对象的教育监管工作，进一步增强社区矫正的实效性，降低重犯率。实现监狱矫正与社区矫正的有效衔接，对于提高罪犯教育改造质量和刑罚执行效率有着重大意义。
（三）切实发挥检察机关的监督协调职能
实践中，刑罚执行监督的重要地位和意义并没能完全体现，检察机关的刑罚执行监督职能对于其他职能来说，地位不高，监督效果不明显。
由于综合因素所致，检察院目前的监督方式还较为单一，监督范围还有所局限，监督检查的力度还不够深入，在当前社区矫正各项工作开展尚不顺畅、亟待理顺的前提下，未能切实保障法律监督的有效性，这显然与检察机关应承担的职责不相匹配。
1、完善监督保障机制。首先要加强检察院人员配备，确保有足够的力量投入到社区矫正法律监督工作中。其次要加强事前监督、细化重点监督环节。建议在现有《实施细则》规定的基础上，进一步梳理实务中遇到的有代表性的突出问题，明确社区矫正应重点聚焦的执法环节，在程序上确保提前介入，做到事前主动监督，切实杜绝程序违法问题。再次要建立惩罚机制。目前，检察院对矫正执法活动中的违法、违规行为，只能通过《口头纠正意见》、《制发纠正违法通知书》或《检察建议书》实现，通常都没有什么强制力可言。应考虑对整改不及时的机构予以一定的惩处机制，如针对未按规定开展审前调查评估的法院，检察院予以出具《检察建议书》的，应列入对法院的工作考核，以确保法律监督的效力。
2、发挥监督协调职能。社区矫正工作关涉到很多部门，而由于立法的不完善以及相关制度的不成熟等诸多原因，各部门在司法实践过程中未能很好的磨合。检察机关作为监督机关，在监督各部门依法配合开展好社区矫正工作的同时，更应在其中发挥好协调作用。如对收监执行人员，应监督公安机关发挥好协同配合作用，确保及时送监；在监矫衔接过程中对是否适用暂予监外执行监矫双方有争议的，检察机关可提前介入监督、指导，参与协商过程，有效确保矫正各环节工作的顺利推进并朝着规范的方向发展。
（四）不断健全审前社会调查制度
审前社会调查是判定罪犯是否适合社区矫正的重要依据，也是顺利开展社区矫正的必要条件。不仅能为审判机关在刑事审判活动中正确适用非监禁刑和假释提供重要参考，还能从源头上把好社区矫正工作"第一关",有利于社区矫正机构提前制定有针对性的矫正方案，对矫正对象实行有效的监管措施，最大限度的防范和减少脱、漏管和重犯现象的发生。笔者认为应进一步理顺审前社会调查工作流程：
1、规范审前调查程序及内容。审前社会调查的目的是为了考察被调查人是否满足适用非监禁刑的各项条件，笔者认为，在现阶段《实施办法》和《实施细则》规定的基础上，应进一步规范调查程序及内容。首先在调查评估函的寄送上，对于人户分离的被调查人，建议能够严格按照"实际居住地"原则寄送，避免给户籍地和居住地司法行政机关同时寄送，造成审前调查工作的资源浪费。此外，各委托机关对审前社会调查的重点事项应进一步明确，除对包括"居住情况、家庭和社会关系"在内的基本信息进行调查外，司法所应着重了解本人在社区内的一贯表现、犯罪行为对所在社区的影响，特别是现实悔罪表现以及重犯的可能性，最终对是否适用社区矫正意见进行确认，从而有效确保调查评估意见能客观、全面地反映真实情况。
2、前移审前社会调查时间。根据《实施细则》规定，区县司法行政机关在收到委托调查评估函之日起五个工作日内须完成调查评估。基层司法所在收到区司法局转交的调查评估函后，须在三个工作日内完成，且要通过居委、派出所等相关部门核实被调查人情况，如遇突发状况或被调查人家属不配合等特殊情况，再加之相关部门转递迟延，往往难以在规定时间内完成调查。从而造成还未收到调查意见法院已做出判决，在制度设计上欠缺合理性。根据《实施办法》的规定，有权委托开展审前社会调查的部门除法院外，还有检察院、公安等各部门。"有学者提出在犯罪事实清楚、证据充分的情况下，由公安机关委托调查评估；在人民检察院提出判处被告人三年以下有期徒刑、拘役的量刑建议时，由检察院委托调查评估。"笔者以为，目前绝大多数的委托调查案件都堆积在法院审判环节，造成了法院精力不足，也在一定程度上导致法院对调查评估重视程度不够。建议可对审前社会调查的委托工作作一定的分流，进一步强化检察院的委托调查职能，对于一些检察院建议适用缓刑或判处管制的案件，在移送审查起诉的环节就开展审前社会调查。一方面便于司法行政机关更深入全面地就被调查人情况开展排摸，充分保证调查评估的时效性以及调查意见的真实可靠性；另一方面也能杜绝少部分法院因审限紧张，对本可以判处适用社区矫正的案件转而适用监禁刑的现象，切实保证让一些罪行较轻的初犯人员能够通过社区矫正尽早回归社会。
3、提高审前调查的采信率。《实施细则》第 14 条规定："司法行政机关的调查评估意见应当作为相关机关判决、裁定或决定的重要参考。"但实践中，调查意见的参考作用往往得不到应有的体现，特别是缓刑调查中该规定多是流于形式。笔者认为，一方面，应进一步提高审前调查报告的法律地位。虽然报告结果与案件本身并无直接关联，但却是审判机关判定犯罪嫌疑人人身危害性及是否适用社区矫正程序的直接、重要依据。另一方面，应把审前社会调查作为适用社区矫正的必经程序。虽然《实施办法》未作明确，但《实施细则》中已规定对检察院未委托调查评估的，法院适用缓刑前应委托调查评估。
实践中，建议能否进一步规定，若委托机关未经审前社会调查即裁决被调查人适用社区矫正的，司法行政机关有理由拒绝接收，以避免明显不适宜非监禁刑的对象纳入社区矫正。
（五）完善司法行政机关管辖权异议解决机制
司法行政机关之间的管辖问题应当说是社区矫正工作当下最迫切需要解决的问题，"社区矫正"顾名思义即是要置于社区的管控之下，如果将居住地和户籍地的管理割裂开来，社区矫正也失去了应有之义，也必定成为一种走形式的做法。因此，需在相关方面予以完善，以确保社区矫正工作的正常开展。
1、审判前人户分离矫正对象的管辖地确定。对于拟判处社区矫正的罪犯，审判机构应严格按照《实施细则》规定，在审判前就核实清楚并确定其实际居住地，尽可能确保纳入居住地司法所进行社区矫正。一味地将居住地难以确定的都推到户籍地矫正，势必会因为人户分离问题给社区矫正带来困难。对于人户分离且居住地难以确定的，笔者认为根本不宜判处非监禁刑社区矫正，因为不符合社区矫正的最基本条件，基层司法所无法及时掌握了解其情况，更难谈上监管教育。这样就可以很大程度上避免故意逃避居住地监管的情况，在判决前由法院作出判断，避免将问题遗留到基层司法所，造成相互之间的推诿以及对象的脱管。对因动迁导致人户分离的，审判机关同样应根据基层司法所反馈的审前调查情况，进一步明确适合开展社区矫正的地方，如临时过渡地时间长于矫正期间的，可以考虑纳入临时过渡地，反之则应纳入居住地矫正，尽可能避免人户分离给户籍地司法所带来的管理难题。
2、审判后户籍地、居住地变更的转移衔接。在司法实践中此类情况比较多见，由于涉及到接收地工作量和工作风险增加问题，矫正对象想要变更居住地往往会遇到各种阻力，主要是如何界定对象居住地问题。笔者认为，应着重结合居住情况和居住时间两方面进行界定，通常对于购房居住或半年以上租赁居住的可视作居住地变更，对于临时性借房居住的地点不应视作对象的经常居住地，同时对于管制、缓刑、假释、暂予监外执行矫正人员的临时借房居住行为也应当严格加以管理，居住地的司法行政机关应当在接到户籍地转出的材料并确认后及时接收对象。对于户籍地变更且居住地同时变更的没有异议，但对于户籍地变更而居住地未变更的，原则上应由居住地继续管理。根本原则即是结合实际情况，对户籍地或居住地变更造成的人户分离现象，进一步明确司法行政机关管辖权的划分，从有利于实际工作开展的角度切实完善社区矫正工作的流程，不断提高社区矫正工作的质量。
二、完善社区矫正管理机制
2012 年，上海市各区县社区矫正中心成立，作为非监禁刑罚执行的综合执法工作平台，在一定程度上为搭建司法行政机关与社会组织各方联动、与街镇实现平台整合打下了坚实基础。但就目前来看，社区矫正面临的主要问题还是集中在如何将现有的资源和力量加以整合，进一步发挥机构主体的协作优势，减少推诿扯皮，真正确保社区矫正工作的实际效果。
（一）构建条块结合、以块为主的管理机制
目前，社区矫正从管理上来说实行的是纵向垂直管理体制，其实施主体是区县司法行政机关，而实际的日常管理工作则主要落在基层司法所。司法所作为街镇的法律服务机构，并非专职的社区矫正机构，凭自身力量根本无法承担矫正工作职能。"社区矫正要利用社区资源、要促进罪犯与社区的融合、要促进罪犯重返社区，这就注定社区矫正必须与地方政府尤其是县区政府、乡镇、街道、社区打交道。"而街道作为政府派出机构，各项工作任务繁重，因此大多数街道党委领导对社区矫正工作重视不足，基层司法所在街道各部门中也处于尴尬的地位。在现有模式下，必须有效整合街镇层面工作资源，确保投入足够的人力物力，加大矫正工作监督管理力度。因此，必须在制度层面切实构建起"条块结合、以块为主"的管理机制，发挥好街镇的作用，以应对日益复杂的社区矫正工作。
（二）协调职能部门和社会力量的介入
"各国和地区司法实践中的社区矫正，既强调矫正工作专业性的需要，又主张矫正工作社会参与性的要求。"社区矫正是将罪犯放到社区，利用社区资源和社区力量开展矫正工作，因此必须加强横向资源的整合，进一步密切与社区的联系。可考虑在区矫正中心层面成立工作小组，将社区方方面面的力量吸纳进来。此外，应进一步建立社区矫正信息共享平台，在这方面，上海已作了初步探索。此前是由司法局牵头统一维护的"上海市社区矫正工作管理系统",为进一步增强各相关职能机构间的配合协作，便于矫正各项工作的快捷流转，现已新增了公检法司各相关部门的信息交互内网系统。但目前该系统运转还不顺畅，仅仅能看到一些上传的判决书或执行文书，在功能上相较之前还未显现出明显的优势。建议予以进一步完善，确保矫正各环节信息资料的准确性，保证实施效果 .如监狱负责对暂予监外执行、假释罪犯在监禁矫正期间的情况予以录入，以便于司法行政机关掌握，并可避免移交过程中的遗漏；司法行政机关接收社区矫正对象后可负责罪犯在社区矫正期间集中教育、公益劳动等信息的采集；审判机关、公安机关则可基于这些信息，就是否决定收监或治安处罚作出准确判断，检察院机关则能全程掌控并及时介入监督。笔者以为，在当前情况下，还应进一步完善区社区矫正中心的功能延伸，在街镇层面协调公检法司等职能机关和社会力量的介入，确保社区矫正工作顺利实施。
