序 言
存疑不起诉是我国不起诉制度的重要组成部分，是现代刑法有利于被告的思想和诉讼经济原则的具体体现。存疑不起诉又称为疑罪不诉或者是证据不足不起诉，是 1996 年修改后的《刑事诉讼法》增加的一种不起诉形式，它是指人民检察院对于经过补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件的，决定不将犯罪嫌疑人诉交人民法院审判的一种处理方式。
2012 年存疑不起诉制度迎来了自身的重大变革。《刑事诉讼法》对存疑不起诉的适用条件作出了明确规定，要求对于存疑不起诉的案件必须是经过补充侦查后检察机关仍然认为证据不足，不符合起诉条件的案件，而且在补充侦查的次数上也作了限制性的规定，即以二次为限，同时还规定对于经过二次补充侦查，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的应当作出存疑不起诉的决定。这是我国存疑不起诉制度的重大发展，存疑不起诉制度又向前迈进了一大步。预想这一制度能在实践当中大显身手，在维护犯罪嫌疑人权利和实现诉讼经济原则上发挥应有的作用。可是实践表明，存疑不起诉决定不仅适用率较低，而且在作出不诉决定之后对于再诉的相关问题也缺乏法律的明确规定，如对于新证据认定，追诉期限等等，这些问题不仅影响了其作用的发挥，同时也未达到立法者最初的预期。因此，对其进行理性分析合理构建意义重大。
本文旨在通过案例分析的方式，结合理论界的观点和现有的法律规定，再立足我国的基本国情，对存疑不起诉制度进行探讨，并提出进一步健全和完善这一制度的构想，真正使存疑不起诉制度发挥提高诉讼效率、节约司法资源的作用，实现保障人权的目的。
一、案情介绍
某沿海城市麻江是挖沙的重点区域，非法开采者众多，秩序混乱，整治困难，村与村之间因争抢挖沙区域冲突不断，伤害事件时有发生。该案是因为当事人龚某扣押对方的船，以换回自己被赵某先前扣押的挖沙船引起的，进而发生两岸村民之间的打斗，造成一人（燕某）死亡的结果。
本案由 xx 县公安局侦查终结，以龚某涉嫌聚众斗殴罪于 2009 年 6 月 16 日向xx 县人民检察院移送审查起诉。承办人对案件审查后认为，两村村民有组织的发生械斗是事实，但是根据犯罪嫌疑人龚某的供述和现有的证人证言，缺乏相关证据证明犯罪嫌疑人龚某在抢回赵某的船后有组织、指挥、参与斗殴的行为，侦查机关还需要进一步查清犯罪嫌疑人龚某在械斗中是否起到了组织、煽动作用，并提供相关的证据，遂作出退回公安机关补充侦查的决定。2009 年 8 月 15 日，案件经过补充侦查再一次移送到了 xx 县人民检察院，承办人孙某审查后认为：虽然龚某在公安机关的补充侦查过程中供述是其组织本村村民进行械斗，但是没有第三人的证人证言予以印证，而且龚村村民也供述是赵某召集同村的人来找事，龚某和他们的行为只是正当防卫。由此认定龚某构成聚众斗殴罪的证据仍然不足，建议作存疑不起诉处理。在经过科室讨论之后案件报请主管的检察长决定。主管检察长认为，此案涉及面广，影响较大，并且上级领导比较重视，建议提交检察委员会讨论。在检察委员会上，与会人员就本案的事实认定和证据问题进行了激烈的讨论，以主管检察长为代表的多数人一方认为：本案既有被告人龚某的供述和辩解，还有赵村村民的证言，而且龚某对于两村发生械斗造成林某死亡的结果供认不讳，案件事实清楚，证据确实充分，建议提起诉讼。以此案的承办人为代表的少数人一方则认为：本案当中两村村民有组织的发生械斗是事实，补充侦查后龚某也供述是其组织本村村民械斗，但是龚村村民刘某，谢某却说是赵某前来挑事，龚某并没有组织他们实施斗殴行为。而且两村村民都指认对方聚众斗殴，认为自身的行为是合法的，再加上龚某的供述前后反差又比较大，由此认为案件事实不够清楚，部分证据存在疑问，不符合提起诉讼的条件，建议作存疑不起诉处理。经过投票表决，案件于 2009 年 8 月 25 日由 xx 县检察院以龚某聚众斗殴罪向xx 县人民法院提起了诉讼。但是在案件的审理过程中，龚某翻供，供述在补充侦查阶段公安机关违法对其实施刑讯逼供，他才不得已供述是自己所为，并提供了赵村村民王某和梁某的证人证言，二人证实是赵某在获悉自己的船被龚某抢走之后叫上被害人燕某及其朋友组织人员去龚某村里拖船，直接引起双方村民的械斗，造成燕某溺水身亡的后果。于是 xx 县检察院于 2010 年 3 月 14 日将本案撤回起诉，随即作出了存疑不起诉的决定，并将在押的犯罪嫌疑人龚某释放。被害人家属不服，向人民法院提起了诉讼，法院经审查裁定不予受理，被害人家属无奈四处上访。公安机关对检察院的不起诉决定也不服，要求复议，xx 县人民检察院检察委员会经复议作出了维持的决定。龚某也不服，希望通过法院的判决宣告自己无罪。
释放后的龚某不再以采沙为生，凭借着自己的才能做起了木材生意。良好的口碑使其积累了大量的客户，生意也因此越来越红火，没过多久就已在当地小有名气，并且顺利地结婚生子。成功的事业和幸福的家庭让许多人为之羡慕。然而2013 年 9 月 6 日 xx 县公安局经侦查以掌握新证据为由，再一次将案件移送到了xx 县检察院，同时对其采取了强制措施，龚某平静的生活再一次被打破。家庭也随之陷入了慌乱当中，妻子怎么也没想到她的丈夫竟是一个罪犯，因不能接受这一事实，于是诉请法院要求离婚。孩子也吓坏了，爸爸怎么就突然不见了？龚某的生意也从此无人问津。2013 年 9 月 8 日 xx 县检察院经审查认为，龚某去赵村从魏某的手中抢走船之后，在赵某和魏某一起去龚村要船的时候，龚某组织村民与他们打斗，于是再一次向 xx 县人民法院起诉。法院经审理认为，两村村民械斗是事实，但是是否为龚某实施组织、领导行为及在械斗中是谁导致了燕某死亡的结果，缺乏足够的证据证明，于 2013 年 10 月 1 日作出了被告人龚某无罪的判决，并当庭予以释放。五年的被追诉之路早已使龚某身心俱疲，但值得欣慰的是结果对龚某而言是有利的，在几次险些入狱之后终于因为法院的无罪判决使自己获得了清白。重获自由的龚某时常回想自己一再被追诉国家能不能给个说法？于是申请了国家赔偿，检察机关以不符合法律规定为由作出了不予赔偿的决定。被害人也不服法院的判决，多次上访要求赔偿。
二、案例反映的主要问题
我国《刑事诉讼法》第一百七十一条第四款规定：“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。”
同时《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第四百零三条规定：“人民检察院对于二次退回补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，经检察长或者检察委员会决定，应当作出不起诉决定。人民检察院对于经过一次退回补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，且没有退回补充侦查必要的，可以作出不起诉决定。”从上面的规定可以看出，存疑不起诉决定的作出必须符合两个条件：第一，案件一般需经过二次补充侦查；第二，经过补充侦查证据仍然不足，不符合起诉条件。而且明确规定对于经过两次补充侦查仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出存疑不起诉的决定。本案当中，案件经过一次退回补充侦查，承办检察官认为应当作出存疑不起诉的决定，但是案件经过一系列的讨论和审批之后，检察委员会作了起诉的处理。后来在案件的审理过程中因为龚某的翻供检察机关又将案件撤回，作了存疑不起诉的决定。龚某在“虚惊一场”之后回到了往日的平静生活当中，但是案件并没有因此而终结，三年之后，公安机关以出现新的证据为由再次将案件移送到了检察机关，检察机关在对“新证据”审查后向法院提起了诉讼，法院经审理认为指控龚某犯聚众斗殴罪的证据不足，于2013 年 10 月 1 日作出了证据不足的无罪判决。
整个案件的处理除了侦查机关在不起诉后擅自侦查取证的行为是违法的以外，其他似乎没有什么不妥，是符合我国现有的法律规定的，但是仔细分析就会发现存疑不起诉制度在运行当中还是存在很多问题的。
（一）存疑不起诉的决定不合理
1.不起诉决定过于繁琐
《检委会议事规则》第九条规定：“拟提请检察委员会讨论决定的案件或者事项，承办检察官要提出明确的办理意见，且需经检察官会议集体讨论并由部门主要负责人签署意见，主管检察长经审核认为应当由检察委员会讨论、决定的，应当提出建议，由检察长决定是否提交检察委员会讨论。”实践当中存疑不起诉决定通常是由检委会讨论决定作出的，这就意味着存疑不起诉决定的作出必须经过严格的程序。这样规定的好处有：第一，可以促使检察人员严格依照法定程序办案，有助于防止检察人员在办案过程中手中的裁量权过大，如果滥用职权，将直接损害当事人的合法权益；第二，通过检察委员会的集体决策在一定程度上可以使存疑不起诉决定更加科学合理，提升决策的正确性。实践当中这一决定往往需要经过承办人，科室负责人，主管检察长以及检察长还有检察委员会等人员的层层参与方可作出。从表面上看，严格的审批程序有助于在刑事诉讼过程中得出正确的结论，可是实践中正是由于审批程序太过繁琐才导致存疑不起诉制度没能发挥应有的作用，提升刑事诉讼的效率，同时也未能与我国刑事诉讼法保障人权的宗旨相契合。
本案当中，案件的处理相继经过了承办人、科室负责人、主管检察长以及检察委员会的层层报请和审批，最终才作出了决定。单就从合法性上讲，这一决定是符合我国法律规定的。但是从程序上看，这一决定却不仅影响了不起诉的作出效率，有违刑事诉讼的效率原则，而且也导致了犯罪嫌疑人因此而受到长时间的羁押，与我国刑事诉讼法规定的保障人权的精神不符。加上实践当中很多案件往往在证据的“质”和“量”上是存在问题的，并没有达到我国刑事诉讼法所规定的起诉标准，而就决定的作出程序而言，一起案件的起诉决定要比不起诉决定的作出简单的多，因此就会产生检察机关因为存疑不诉程序过于繁琐而逃避适用的现象。导致大量没有达到起诉要求的或标准的案件被批量送入法院，在损害自身权威的同时也加重了法院的负担。长此以往，存疑不起诉制度就会淡出承办人的视野，变得形同虚设。这样一来存疑不起诉制度不仅没有对案件起到筛选分流的作用，而且还极易出现检察机关逃避适用的现象，不仅没有实现诉讼经济的要求反而浪费了司法资源，增加了诉讼负担，而且还不利于犯罪嫌疑人权利的保障。
西方经济分析法学派的代表人物波斯纳认为，法律程序在运作过程中会耗费大量的经济资源，为了提高司法活动的经济效益，应当最大限度地减少这种经济资源的耗费，作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准，应在具体的司法活动中实现这一目标。
①刑事诉讼中的效率和经济原则要求用最少的司法资源和最短的时间处理一起刑事案件，尽可能减少法律实施过程中的经济资源的消耗，节约司法成本。检察机关作为刑事诉讼过程中的重要力量，其所进行的行为必须受诉讼经济和疑罪从无这两个原则的约束，审查起诉作为检察机关的一项重要职能，在其运行过程当中也理应受到诉讼效率的制约。很显然我国的存疑不起诉没能达到诉讼经济与诉讼效率的要求。综上所述，繁琐的程序不仅不利于存疑不诉决定的作出，有违诉讼经济的原则，而且还极易导致检察机关的逃避适用，使得我国起诉质量降低，同时也不利于被追诉人权利的保障。
2.检委会的决定不合理
案件的承办人是经历了一起案件的阅卷，整理和分析证据和案件事实，讯问犯罪嫌疑人，询问被害人和证人等一系列刑事程序的“当事人”,对全案证据和事实的把握最全面、最具体，其在审查案件事实和证据之后，发现案件事实不清，证据不足，从而作出不起诉的决定可谓是“名正言顺”.而作为检察机关集体决策机构的检察委员会，无论是从人员的专业组成上，还是对案件事实和证据的认知上都没有案件的承办人对于案件把握的细致和全面，所以笔者认为作为案件在检察机关的直接承办人，理应成为作出存疑不起诉决定的有权主体，检察委员会不宜过多的作为存疑不起诉决定的作出主体。
本案当中，案件在经过一次补充侦查之后，承办人孙某仍然认为案件事实不清，证据不足，建议作存疑不起诉处理。而案件经过检察委员会讨论最终却作出了起诉的决定，后来在法院的审理过程当中，检察机关又作出了撤诉的处理，进而作出了存疑不起诉的决定。检委会就案件符合起诉的条件作出向法院起诉的决定是无可厚非的，是符合法律的规定的。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第四百零三条规定：“人民检察院对于二次退回补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，经检察长或者检察委员会决定，应当作出不起诉决定。人民检察院对于经过一次退回补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，且没有退回补充侦查必要的，可以作出不起诉决定。”但是从案件的最后结果上看，检委会的决定却是错误的。为什么符合法律规定的程序的决定最后却是失败的呢？这就涉及到检委会决定的合理性问题。本应作出存疑不起诉决定的案件，却因为检察委员会的考量进行了一轮无谓的程序循环，造成了司法资源的浪费。而承办人是对案件的事实和证据把握最为全面的人，其理应成为作出存疑不起诉决定的“有权”主体，但是在这起案件当中，承办人却只有提请讨论的权利，对于存疑不起诉决定最终的作出所起的作用甚微，在这种运行体制下就有可能导致了解案件的不是真正的决定主体，而真正的决定主体并未切实的了解案件，检委会的决定极有可能是考虑社会舆论等多种因素，平衡各种利害关系的结果，导致在一定程度上忽视了案件的事实及证据是否达到了起诉的标准。尤其近些年来，随着舆论监督的发展，媒体的作用越来越大，其中不乏有些媒体根据个人的主观判断作出不负责任，不切实际的报道，不仅违反了自身的职业道德，也误导了公众的法律判断。
