三、我国司法确认程序存在的不足
（一）司法确认程序立法规定不完整
1.法条衔接不够通畅
最高人民法院2009年发布的《若干意见》、2010年全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《人民调解法》、最高人民法院2011年发布的《若干规定》和2012年8月新颁布的《民事诉讼法》对司法确认程序皆有所涉及。《若干意见》第四项提出了 “规范和完善司法确认程序”的几点具体意见：（1）规定了司法确认管辖法院的范围；（2）指出了当事人申请人民法院确认调解协议效力的前提；（3）当事人向人民法院提出协议确认申请时，应当向法院提交承诺书、调解协议书。这使调解协议申请确认的具体形式得以明确；（4）指出人民法院应当参照适用《民事诉讼法》有关简易程序的规定来办理申请确认调解协议案件；（5）提出了人民法院不能予以确认调解协议效力的七项具体内容；（6）调解协议达成后的强制效力得到了确认。当事人申请司法确认调解协议的期限、确认调解协议的效力以及人民法院确认调解协议无效后的救济方式在《人民调解法》第三十三条中得到了规定。《若干规定》
是最高人民法院为了人民调解协议司法确认程序而专门制定的，共有十三条，除了囊括《若千意见》对司法确认人民调解协议的规定外还增加了以下相关条款：第四条规定了当事人申请确认调解协议的期限以及人民法院不予受理调解协议的情形；第五条明确了人民法院确认调解协议的期限；第八条指出人民法院对通过审查的调解协议制作确认决定书；第十条规定了案外第三人权益受损害时可以实施的救济方式和救济时限；第十一条明确规定办理司法确认案件不得收取费用；第十二条规定了不予确认调解协议的情况，人民法院可以定期或者不定期地向相关人民调解委员会和同级司法行政机关通报。由以上可知《若干规定》对申请司法确认的具体形式等规定更为细致，也更为全面。这为当事人向人民法院提出司法确认申请提供程序依据，也为法院对调解协议进行确认提供执行依据。《民事诉讼法》第一百九十四条规定，当事人对调解协议申请司法确认的，共同向人民法院提出申请，调解组织所在地基层人民法院为管辖法院，申请期间为自调解协议生效之日起三十日内，法律依据为人民调解法等法律法规；第一百九十五条规定当事人提出调解协议确认申请，人民法院受理并给予审查，认为其不符合法律规定的，裁定驳回申请；经审查，认为其符合法律规定的，则裁定调解协议有效。确认申请被裁定不予确认时，当事人可以运用调解方式达成新的调解协议或者变更其原调解协议以解决纠纷，也可以向人民法院提起诉讼；在裁定调解协议有效情形下，一方当事人不履行或者拒绝全部履行其协议义务的，对方当事人可以向人民法院申请对其进行强制执行。新《民事诉讼法》规定了提请调解协议确认申请的主体要求、管辖法院范围、期限范围和裁定调解协议有效的依据以及驳回调解协议申请的救济途径。
由以上可以看出，法律法规对司法确认调解协议的规定较分散，系统性规定不完整，若想了解司法确认调解协议的全部法律规定则需要查阅这几个法律、法规和相关法律解释。因此，《民事诉讼法》若能对司法确认调解协议进行全面系统的规定，不但可以为学法者和执法者带来便利，也能避免前后法条规定的矛盾和不确定性。
2.法条内容不够明确
《若干意见》提出当事人可以以书面形式或者口头形式共同向有管辖权的人民法院提出司法确认调解协议的申请，却没有在此项规定中指明以口头形式提出确认申请的具体形式及操作程序，有疏漏的嫌疑；《若干意见》中明确提出人民法院参照适用《民事诉讼法》有关简易程序的条文规定来审理调解协议申请确认的案件，而最新的《民事诉讼法》是把申请确认调解协议案件的规定放在了特别程序中，简易程序是诉讼程序，有被告，而特别程序没有被告，一般只是针对认定性案件，因此，新《民事诉讼法》在确定把申请确认调解协议案件放在特别程序中时，应强调《若干意见》此项内容的变动；最高人民法院发布的《若干意见》中人民法院不予确认调解协议效力的第（四）点内容为涉及是否追究当事人刑事责任的、第（六）点内容为有严重违反职业道德准则的行为出现在调解活动中，或者调解组织、调解员强迫调解以达成调解协议。最高人民法院发布的《若干规定》第七条不予确认调解协议效力的第（四）点内容为达成损害社会公序良俗的，删除了《若干意见》第（六）点的内容。两者同为最高人民法院颁布的法规，却出现前后不一致的情况，让用法者陷入疑团。《若干规定》第八条规定：经审查，人民法院认为调解协议符合确认条件的，应当作出确认决定书；作出不予确认调解协议效力的决定时，则应当制作不予确认决定书；我国新修订的《民事诉讼法》第一百九十五条规定当事人对调解协议进行确认申请，人民法院受理审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，…；不符合法律规定的，裁定驳回申请，…即我国《民事诉讼法》中确认调解协议是否有效力的文书是裁定书，而非决定书。司法确认调解协议作为《民事诉讼法》的一项新设制度，仅用两个条文对司法确认程序进行了规定，这就导致人民法院在具体适用该项程序时缺乏必要的实施细贝IJ:程序的启动方式、申请主体和条件、审判组织形式、审理方式、对双方当事人的救济机制等因素均未涉及，新修订的《民事诉讼法》与以上法规及司法解释之间的关系也不明确。
（二）司法确认申请主体过于局限
我国新修订的《民事诉讼法》第一百九十四条规定提出司法确认申请的主体为双方当事人，管辖法院为调解组织所在地的基层人民法院，申请期限为自调解协议生效之日起三十日内，法律依据为人民调解法等法律法规。此条规定我们可以理解为，只能由双方当事人共同向人民法院提出确认调解协议的申请。在实践中，如果双方当事人均对签署的调解协议内容表示同意的，那么，当事人一般无需对方的催促或外界的施压而主动积极地履行其签署的协议，自然也就没有对其进行强制执行调解协议的必要，更无须进入司法确认程序。为了防止签订调解协议的双方当事人随意反悔，更为了保障调解协议的顺利履行，这是对调解协议进行司法确认的目的，但《民事诉讼法》
规定对司法确认调解协议进行申请只能由双方当事人共同提出，而未给予一方当事人申请确认的肯定，这不仅不能限制当事人不愿履行其已经签署调解协议的行为，反而对当事人不讲诚信的行为给予了法律上的支持，这使对方当事人的合法权益难以得到救济，更使得调解协议书变成一纸空文。可知，对调解协议的确认前提是双方当事人共同提出确认申请，这对当事人申请法院确认协议的积极性给予了限制，不但抬高了当事人申请司法确认的门槛，也给一方当事人增加了反悔的机会。笔者认为，若一方当事人提出申请，另一方默认，即不明显反对时（法律条文中给出一个较短的反对期限，反对则需要提出合理的反对理由或证据），申请调解协议的司法确认由调解组织向法院提交，法院也可以受理。
我国调解协议司法确认程序的设立是以克服调解协议效力的局限性为目旳，用以保障调解制度的应有功能，提高调解效率，节约司法资源。从立法者对我国司法确认程序的设计初衷来说，司法确认程序的核心价值在于对正义和效率的双重追求，最高人民法院副院长万鄂湘就曾评价：“这是一项机制创新，是践行‘公正司法，一心为民’的具体体现”.②双方当事人共同提出申请体现了人民调解的自愿原则，若一方当事人提出申请，另一方默认及委托别人对调解协议进行司法确认亦没有违背调解的自愿原则，同时也实现了提高调解效率、节约司法资源的目的。
为了使矛盾双方达成调解协议，调解组织将两个原本不愿讲和的、甚至两个存在对立矛盾纠纷的双方调解劝和并且让其自愿和解达成协议，调解组织显然在解决纷争的过程中做了大量细致的工作。为了有效解决双方当事人之间的矛盾纠纷、达到案结是调解组织如此尽心尽职工作的目的，这有助于实现社会和谐。调解组织对矛盾纷争的调解是我国司法确认程序设立的前提，其功用和所处位置举足轻重，但目前的法律法规和司法解释却没有赋予调解组织对调解协议的申请确认权，这不利于固定他尽职细致工作的劳动成果，因为当事人的反悔随时可能让其努力工作的成果消失殆尽，以上如此，调解人员的工作积极性容易被压制，更导致人力资源、物力资源和财产资源的浪费，浪费司法资源、降低司法效率。
（三）司法确认的审查标准不统一
从以上“我国司法确认程序的立法内容”我们可以得出，我国司法确认调解协议的审查范围既包括实质审查也包括形式审查。最高人民法院《若干规定》确定了当事人申请司法确认时应保证其提交的证明材料真实、合法，并把申请确认调解协议的有关情况如实陈述告知法院，人民法院认为当事人提供的材料或者陈述不完整充分或者有疑义的，其在审查过程中，可以要求当事人补充证明材料或者补充陈述。但《若干规定》没有明确审查调解协议的审查标准以及审查哪些具体内容。在实||中，为了避免审查失误而导致错案，人民法院法官不仅会对该调解协议是否违反法律法规的强制性规定进行审查、还会对其是否损害国家和集体利益而进行审查以及审查其是否有损害妨碍社会公共利益和案外第三人的合法权益的行为，而且还对该调解协议的法律关系是否明确、具体的事实内容是否清楚进行审查，在实践中，调解协议涉及的事实和法律关系均被法院给予严格而全面的审查，这种全面的审查方式给当事人带来一定的“诉累”.①有学者认为，对确认申请进行形式审查的表现可以从要求双方当事人向法院提交共同签署的承诺书之《若干意见》第22条规定来看出。已经达成合意的调解协议是法院进行司法确认的根基，“确认”,顾名思义，只是对某一事实进行认可、确定，程序简单，耗时较短，对调解协议的确认并不需要对当事人达成调解协议原因进行这样或者那样的细致审查。因为是在对民间组织主持下达成的调解协议进行审查，其有明显的社会性，法院的职责只对双方结成协议的真实意图以及协议是否违反法律等强制性规定、是否侵犯国家和第三人权利有审查义务，确认审查范围并不包括当事人之间的权利义务分配、调解协议是否严格适用法律。②也有学者认为，调解是由独立的第三方调解组织依据法律法规、规章和政策组织进行的，是在双方当事人平等自愿的基础上达成调解协议的，是在双方当事人均无争议的前提下调解协议书才得以制作的。调解协议的最终达成说明双方当事人的纷争已基本解决，如没有特殊情形，程序审查是法院司法确认调解协议的主要审查范围，甚至对于调解协议仅限于在程序上审查即可。
有学者认为，为了与司法确认程序灵活、简洁、便民、快捷的特征相互呼应，对调解协议的司法确认不应该釆取实体审查或者以实体审查为主的审查模式，否则这不但违背了司法确认程序的立法目的，而且与诉讼程序无异。因此，确认程序的审查模式应当以程序审查为主，辅以适度的实体审查。②为避免当事人对恶意串通的虚假调解案件申请司法确认，法官往往不会仅根据书面材料来审查，在对调解协议进行司法确认的过程中，法官的工作内容还包括对调解协议进行实质审查。有学者认为，虽然调解协议是双方当事人依据社会风俗和道德标准等常识判断来处理其实体权利，是在其互谅互让的基础上自愿达成的契约。但当事人在熟人和乡土社会，其难免会因为碍于情面而违心达成协议或被动接受调解；另夕卜，调解协议赖以形成的村规民约、风俗习惯以及道德标准难以避免地会与现行的法律法规相背离。因此，人民法院在审查调解协议的过程中，应侧重于实体审查，兼顾程序审查。
