一、行政首长出庭应诉制度的实践运作
（一）行政首长出庭应诉制度的运作概况
行政诉讼法自 1989 年颁布，人民的权利意识逐步提高，“民告官”的行政诉讼案件每年逐步增加。然而，与行政诉讼案件数量增长相反，被诉行政主体的行政首长却鲜有出庭的，甚至连一般工作人员都不出庭，只委托专业律师出庭应诉，老百姓戏称之为“告官不见官”.为了扭转“官民不同审”的局面，全国各地积极探索行政首长出庭应诉的具体办法，纷纷以规范性文件，甚至有的地方人大出台地方性法规，有的地方人民政府制定政府规章，尝试推行行政首长出庭应诉制度。
我国最早推行行政首长出庭应诉的是陕西省合阳县。1998 年 6 月，合阳县人民法院为扭转行政诉讼中“民告官不见官”的局面，提出有关行政首长出庭应诉方面的司法建议。合阳县县委、县人大和县政府收到司法建议后非常重视，合阳县人民政府不但将行政首长出庭应诉制度列入了该县“依法治县三年规划”,还联合县人民法院一起制定了《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，将关于行政首长出庭应诉的司法建议制度化。
辽宁省沈阳市于 2002 年 7 月制定的《关于建立行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉制度的通知》，要求沈阳市各级行政机关出台相应的法定代表人出庭应诉工作办法。浙江省温州市鹿城区人民政府于 2003 年 9 月制定的《行政诉讼法定代表人出庭应诉规定》，要求被诉行政机关法定代表人在人民法院开庭审理，本单位作为被告的行政诉讼案件中应当出庭，而且规定每年行政首长出庭率不能低于 50%.随后，广东省深圳市也出台了相关文件要求行政首长出庭应诉。在 2004 年之前，出台行政首长出庭应诉相关文件的地区仅限于上述城市，这足见行政首长出庭应诉工作的自发推行步履维艰，困难重重。
2004 年 3 月，中华人民共和国国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》①,“民告官难见官”的现象才开始有所好转。虽说《全面推进依法行政实施纲要》已经规定，人民法院审理的各类行政案件，行政机关应该按照规定出庭，应诉并答辩，但是何人才能代表本行政单位出庭并没有明确。既然颁布了行政机关出庭应诉的相关规定，各级政府应当把推行行政机关领导人出庭应诉当作各级政府的一项重要改革措施。 2005 年，南通市人民政府办公室率先出台了《关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉的通知》①,在江苏省最早实施行政首长出庭应诉制度。
河南省政人民政府政办公厅于 2007 年 5 月提出《关于加强和支持行政审判工作的意见》，指出：各级行政机关要自觉履行法律规定的义务，积极参加行政诉讼活动，倡导、鼓励行政机关法定代表人亲自出庭应诉，支持、配合人民法院的行政审判工作。
四川省人政民政府于政 2008 年 4 月，出台《政全面推进依法政行政工作政的 2008 年度安政排》，将努力推动行政首政长出庭应政诉工作，作为有效化解社政会矛盾的重要举措。政国务院《关于加强法治政府建设的意见》第 25 规定：“完善行政应诉制度政积极政配合人民法院的政行政审判活动，支持人民法政院依法独立行政使审判政权。对重大行政诉讼案件，行政机政关负责人要主动政出庭应诉”②.这进一步推动了行政首长出庭应诉在全国司法系政统中的政实施。2012 年，苏州大学法政学院教授已通过政北大法宝、百度等搜索，收集了 153 个行政首政长出庭应诉方面的规范文本。全国估计政有超过 153 个市、区、县，落实行政首长出庭应诉制政度，但这只是一些初步的发展，离行政首长出庭应诉制度在政法律层面上的确立政还很遥远。
（二）行政首长出庭应诉制度的“海安样本”
海安的行政首长高出庭应诉率是 2004 年国务院《全面推进依法行政实施纲要》和江苏省委《法治江苏建设纲要》先后出台，海安法院向海安县委、县政府发出《将行政机关负责人出庭应诉纳入业绩考核》的司法建议后，海安县委、县政府开始重视此项工作。“海安样本”也由此应运而生，连续五年行政首长出庭应诉率达 100%③.
在全国推进依法行政工作，自上而下将法治建设作为重要考核指标的大背景下，社会各界尤其是法律界人士对行政首长出庭应诉充满期待，江苏海安非常认真地将行政机关负责人出庭应诉纳入业绩考核，不仅成为法治海安建设的一项特色亮点工作，在上级考核中不断得到加分，也积极回应了社会各界对于行政首长出庭应诉的法治期待，可谓一举两得。最高人民法院副院长江必新将其誉为“海安样本，南通现象，江苏经验”.苏大法学院章志远、黄学贤等教授也反复推介。然而，事实果如看到般美好吗？就观察到的一些细节方面归纳如下：
一是行政机关主要负责人出庭应诉寥寥无几。尽管海安的行政机关负责人出庭应诉率大幅攀升，但在出庭应诉的行政机关负责人中几乎以分管负责人为主，主要负责人出庭应诉只占少数，2004 年以来出庭应诉的 213 位行政机关负责人中，主要负责人仅 27 位，占比仅为 12.68%.
二是行政首长高出庭应诉率的背后是许多有争议行政诉讼的不予受理。涉及征地拆迁、环境保护以及其它所谓政府“中心工作”的大量行政纠纷，百姓往往诉之无门，不予立案。就笔者观察到的情形，相当部分的行政机关负责人，特别是县政府主要负责人在出庭应诉前，往往与法院相关人员私下通气，在确保没有负面影响，诉讼结果满足预期的情况下，行政负责人才“敢”出庭应诉①.
三是利用传媒包装、炒作已成为基层官员彰显“政绩”的手段。“海安样本”的出炉很大程度上得益于地方官媒的精心包装策划。譬如，2007 年，九旬老太谢步英诉政府案，时任海安县委书记的单晓鸣出庭应诉，在开庭前一晚，诉讼结果未知的情况下，新闻通稿已经写就，并经县委办把关，统一口径，经由海安日报记者向全国各大纸媒、网站宣传造势②.
四是每年激增的信访潮打破了“海安样本”的美好泡沫。原本应当在行政诉讼渠道解决的行政纠纷，因为得不到有效解决，满足不了诉求，老百姓不得已只能选择通过信访渠道去寻求解决。在海安的行政首长出庭应诉成为“海安样本”的同时，海安每年的信访件（次）也在持续递增，越级上访事件不断发生，且信访主要集中在拆迁安置、城乡规划、优抚救济等本因通过行政诉讼途径解决的纠纷上，这些都充分说明“海安样本”只是看起来很美。
（三）行政首长出庭应诉制度法律地位之变迁
当行政机关作为“被告”时应由谁去应诉，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）都没有就此作出专门规定。《行政诉讼法》仅在第29 条规定“当事人、法定代理人，可以委托 1 至 2 人代为诉讼”.如果从字面含义进行解释，该条规定可以理解成法律赋予了作为当事人一方的被告享有出庭应诉的选择权：既可以由作为行政机关法定代表人的行政首长亲自出庭应诉，也可以委托其他人员代为诉讼。当然，对于这一问题也可以结合相关法律规范的规定作出另外一种完全不同的解释。根据《解释》第 97 条，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和解释本身外，可以参照民事诉讼的有关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第 49条规定“公民、法人和其它组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其它组织由其主要负责人进行诉讼。”鉴于出庭应诉司法技术属性，据此似乎也能够得出在行政诉讼过程中行政机关应当由其法定代表人出庭应诉的结论①.
《行政诉讼法》规定的疏漏在很大程度上造成了行政机关首长不亲自出庭应诉“一边倒”的局面。一些地方开始探索通过规范性文件形式要求行政首长出庭应诉。
例如，陕西省合阳县人民政府和县人民法院早在 1999 年 8 月就联合下发了《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，规定“机关部门一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉”.该制度的实施已有 14 年历史，取得了良好的社会效果和法律效果，受到最高人民法院、陕西省委、省人大主要领导的充分肯定。2003 年前后，南京下关、南通海安、苏州吴江等地党委或政府率先在江苏建立行政机关负责人出庭应诉制度，并得到了江苏省高级人民法院的充分肯定并大力推广，一种“法院倡导、党委领导、政府主导”的制度模式逐渐生成，并成为推进行政审判司法环境良性循环“江苏模式”重要元素。
