引 言
（一）研究缘起
1990 年 10 月 1 日《中华人民共和国行政诉讼法》的实施①,使得“民告官”成为了可能，但是行政诉讼难依然是行政诉讼案例中最难解决的问题。其中，作为被告的政府各级行政机关无行政首长出庭应诉的应诉现象最为普遍②.为此，1998 年 6 月，陕西省合阳县人民法院以司法建议的形式要求行政首长出庭应诉，这个建议得到了合阳县县委、合阳县人大和合阳县县政府的普遍认同。1999年 8 月，合阳县人民政府和人民法院联合下发了《关于“贯彻行政首长出庭应诉制度”的实施意见》的文件，文件规定“各级行政部门一旦成为被告，各部门负责任的首长必须出庭应诉。”这个措施在全国各地引起了极大的反响。随后很多省、市，如四川省、吉林省等纷纷试着建立各级政府行政首长出庭应诉制度。
但是，对于新制定的制度，我们需要思考它的意义、合理性和合法性。这种制度是否能从根本上解决行政诉讼难的问题？它的实行是否有其科学性？是否在法律的规范内？我们可以想象：政府行政首长作为百姓的父母官和法官的上级领导，出现在法庭上，可以切身感受到法律的威严，同时也意识到在这个法治的社会里“法”确实比“官”大。但是问题在于当官的和平民百姓在法庭上能真正实现人人平等吗？处于下级的法官面对自己的上级，能将其与平民百姓一样对待吗？政府行政首长出庭应诉，就可以表示司法不受行政干预了吗？只要司法受到行政首长干扰，无论行政首长是否出现在法庭上，都很难解决行政诉讼难的问题。即使行政首长出庭，仍然大量存在行政干预司法的现象。随着我国政府加大推进法治建设的力度，行政首长出庭应诉制度已逐步在全国许多地方建立。然而，为了使该制度具有坚实的法律基础和完善的运行机制，使该制度变成更加规范和稳定的诉讼制度，还需要在对行政长官诉讼制度的实行情况有更加清楚的认识上，来挖掘其所具有的现实意义和可能性③.
（二）研究现状
近年来行政首长出庭应诉制度的研究比较多①②③④,在各类期刊网上检索，约有30 多篇文章不同角度对行政首长出庭应诉制度进行了系统研究。比较代表性的有黄学贤教授的《行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建》，章志远教授的《行政首长出庭应诉制度的理论基础探析》、《我国行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究》⑤,吕尚敏教授的《行政首长应当出庭应诉吗？--在司法的技术、权能与功能之间》。
黄教授对行政首长出庭应诉的现状进行了系统分析，总结出行政首长出庭应诉制度具有应诉率总体偏低的特点，对行政首长不出庭的弊端和主要原因进行了归纳，肯定了行政首长出庭应诉制度在妥善解决行政争议、增强依法行政能力等方面的重要意义，证明了行政首长出庭应诉制度具备的可行性，最后从行政首长出庭应诉的主体、情形、程序制约、庭后总结、监督以及建立行政机关与法院的联动机制等问题上提出构想。
章志远教授在《行政首长出庭应诉制度的理论基础探析》一文中，将宪法规定的行政首长负责制作为行政首长出庭应诉制度的直接理论依据，有力的论证了行政首长是被诉行政行为的“知情者”、行政争议实质性解决的“决断者”和行政争议源头性预防的“责任者”,实现了行政诉讼法制发展与宪法原理和行政首长出庭应诉制度对接。
章志远教授的《我国行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究》一文，从实践运作角度提出了行政首长出庭应诉制进入了运动化、形式化和庸俗化的误区，给出了构建立法三步走的渐进式制度运行模式以及行政首长出庭应诉制度的裁量机制、评价机制和公开机制。吕教授从司法的技术角度质疑行政首长出庭应诉制度，认为存在“去专业化”之嫌，从司法权能的角度肯定了首长出庭应诉制度在提升司法的形式性权威、建立行政首长直接说理途径方面具有的重大意义，吕教授还从司法功能角度，认为行政首长出庭应诉制度对于全面、彻底地解决纠纷起着类似于“润滑剂”的作用，在一定程度上可以满足民众对于司法积极性功能的期待。
（三）研究思路、方法与创新
研究思路：适逢《行政诉讼法》修改，传统的司法权与行政权的对峙模式受到很大挑战。在解决司法不独立的宪政困局之前，开放合作型审判模式成为行政审判的新亮点。继异地交叉管辖制度、司法建议制度之后，行政首长出庭应诉制成为行政审判的又一重要制度，该制度能够满足行政纠纷解决之需要，可以对行政审判之尴尬处境作出回应，该制度是司法能动主义的重要体现。同时，该制度对行政机关依法行政、构建服务型政府、实现法治主义具有不言而喻的意义。检视行政首长出庭应诉制度的文本规范，从发布主体、出庭首长、出庭案件范围、出庭具体要求、不出庭责任等维度分析现有文本的混乱状况。考察行政首长出庭应诉制度的实践运作状况，发现该项制度面临行政机关疲于应付、司法机关一味迁就等普遍错位的现象。解读该项制度的理论争议，评析现有规范进路的不足，提出未来规范进路的发展构想。从程序与实体的角度为行政首长出庭应诉制度构建相应的配套机制，以期对行政首长出庭应诉制度有所裨益，为实现开放合作型审判模式提供新路径。
研究方法：
1.采用文本分析的方法。搜集一些最高人民法院以及国务院近年来有关于行政首长出庭应诉制度的政策和规定，总结最高院、国务院对行政首长出庭应诉制度的态度和指向，深入对行政首长出庭应诉制度的法律地位和具体内容进行研究。依据最高院和国务院对首长出庭应诉制度的政策导向，提出行政首长出庭应诉制度未来之构建展望。
2.采用个案观察的方法，分别从各大报纸、网络收集相关报道几百篇。
通过对报道内容和典型案例的整理，对行政首长出庭应诉制度在社会认同度、应诉率、应诉心态、出庭效果角度等方面进行分析研究，基于个案分析，客观地反映行政首长出庭应诉对行政审判的影响。
研究创新：1. 研究方法的创新。本文采用文本分析、个案观察等方法对行政首长出庭应诉制度进行全面的剖析和论证。2. 观点之创新。在文本分析中，提出了发布主体的不规范性、出庭首长的随意性、出庭案件范围规定的不科学性等观点。在实践考察中，阐述了行政首长疲于应对诉讼、社会过度解读制度的影响。在理论探讨过程中，基于行政首长负责制、内部行政程序、行政行为过程论、诉权平等等角度肯定了行政首长出庭应诉制度的合法性及可行性。
