第三章 我国检察机关提起环境公益诉讼的困境分析
环顾世界各国,环境公益诉讼尚处于逐渐形成阶段。尽管许多国家和地区出现了环境公益诉讼的立法或者判例,但法律并不成熟,实际实践也不稳定,不同利益群体的具体主张各有不同。而我国的环境公益诉讼起步较晚,处于摸着石头过河的探索状态。总体而言,“目前我国环境维权艰难,存在着没人诉、不愿诉、不敢诉和不会诉的情况,即使有人提请诉讼,个体的环境维权也往往难以成功”。综合近几年来环境公益诉讼成功的案例,其原告主体多数为各地检察院,虽然各地检察机关在层出不穷的环境公益诉讼中付出辛苦努力并取得不凡成绩,但在具体司法实践中,检察机关提起公益诉讼仍然存在种种障碍,导致部分检察机关很难甚至不愿意提起环境公益诉讼,本文将从主客观方面加以阐述。
主观原因上,环境公益诉讼案件具有专业性、技术性的特点,检察机关提起环境公益诉讼要调查取证、提起诉讼、应对诉讼,这势必花费大量的人力、物力成本。在司法实践中,多数环境公益诉讼案件由基层检察机关提起,而许多基层检察机关办理的公诉案件繁多,人手不足,在案多人少的情况下,多数检察机关不愿意主动提起环境公益诉讼给自己增加压力。除了自身的原因外,存在的客观原因也给检察机关提起环境公益诉讼造成羁绊,下文将加以阐述。
第一节 原告主体资格模糊
目前,在提起环境公益诉讼的原告主体资格上,人民检察院仍然面临法律定位不明确的馗她境地。我国的民事、行政诉讼法均未对公益诉讼作出明确规定。
相关法律条文均将提起诉讼的主体限定为与具体行政行为有关的公民、法人或者其他组织。修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。虽然该法条为我国的环境公益发展奠定了更好的法律基础,但对检察机关是否具有环境公益诉讼原告主体资格并未明确到位,法条中的“法律规定的机关”是否包含国家法律监督机关——检察机关这给司法实践带来一定困扰。学术界对检察机关是否具有向人民法院提起公益诉讼的原告资格也展开热烈讨论,不少学者对此问题观点鲜明地肯定,也有不少学者对此持否定态度。
一、肯定说
肯定说认为,检察机关作为法律监督机关,应该作为公共利益的代表,对涉及国家、社会重大利益的案件提起诉讼或参与诉讼。有学者提出“检察机关与生俱来的公共性特征决定了其是公共利益的代表。在公共利益受到损害的时候,检察机关为了维护公共秩序,必须有所作为。” 也有学者认为检察机关提起环境公益诉讼是公诉权的应有之义。“检察机关既然能够通过行使公诉权代表国家,对破坏刑事法律秩序的犯罪嫌疑人提起公诉,同样也可以代表国家对破坏环境法律秩序,导致环境公共利益受到损害的当事人提起诉讼。” 然也有观点认为提起环境公益诉讼是检察机关履行职能的必然要求,检察机关具有能动司法的形式正当性和以公权力保障人权和程序公正的实质正当性。还有学者认为国外有检察机关提起环境民事公益诉讼的成功经验,世界上绝大多数国家和地区,诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都规定了检察机关提起环境公益诉讼的形式,在实践中也取得了成效,因而赞成检察机关作为环境公益诉讼的原告。
二、否定说
否定说认为检察机关作为环境公益诉讼的原告欠缺明确的法律依据。其理由是环境公益诉讼的性质与检察机关的性质和职责不相符合。我国的检察机关作为司法机关,主要负刑事公诉之责;作为法律监督机关,主要是对其他司法机关适用法律的行为和行政机关的执法行为进行监督,而且往往是一种事后的司法监督。检察机关的确承担了一定的保护国家利益的角色,但是毕竟这种职能是有限的。反对检察机关提起环境公益诉讼的观点认为:(一)现行法律体系中,对检察机关的职能界定为针对刑事案件提起公诉、对有关法律法规的实施工作进行监督,其中并没有具体规定授权其提起环境公益诉讼。由检察机关代表国家提起环境公益诉讼有越权之嫌。(二)检察机关提起环境公益诉讼不符合传统诉讼理论中的“直接利害关系说”,该理论的存在直接限制了检察机关环境公益诉讼的公诉权的行使。(三)环境民事公益诉讼本质上属于私法领域,检察机关作为国家公权力机关,不宜过多干预私权。(四)我国检察机关是法律监督机关,检察机关如果作为原告参与诉讼,就会导致监督者自己监督自己,与监督者的身份不相称。中国政法大学王蓉教授指出:“检察机关作为环境公益诉讼原告打破了民事诉讼角色分配格局,制约了民事诉讼当事人处分原则,弱化了民事诉讼权利义务对等原则,违背了民事诉讼原被告地位平等原则”。
第二节 受案范围定位不清
环境公益诉讼的受案范围是什么究竟哪些类型的环境公益受侵害的案件可以进入环境公益诉讼程序一、学术界的定位阐述。。
在环境公益诉讼的受案范围上,我国有学者认为:环境公益诉讼应该将处于继续或者连续状态的环境污染或者生态破坏行为为对象。还有学者认为,我国环境公益诉讼的可诉范围主要包括两类案件即环境污染环境破坏案件和违法开采自然资源案件。还有学者采取了较为宽泛的界定,认为无论是环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼,都必须具有保护环境公益的目的,被诉行为人的行为危害或可能危害环境公益。④根据上述观点可以看出,我国学术界在环境公益诉讼的受案范围上没有达成统一认识,这也表明社会上对哪些利益属于环境公共利益并不明确,因而在环境公益诉讼的受案范围的确定上也不甚明确。二、我国司法实践中认可的受案范围受案范围是行政诉讼中特有的现象,是指人民法院受理行政案件的界限。在环境公益诉讼中引入受案范围这个概念,是因为对公共利益造成损害的主体,既有一般民事主体,也有行政机关。笔者认为对检察机关提起环境公益诉讼的受案范围也要采取适当界定,其最重要的作用在于节约司法资源。现实生活中,许多本来并不需要由检察机关提起的环境公益诉讼案件,由于受案范围不明确,部门之间容易推矮责任,把不属于、不需要由检察机关提起公益诉讼的案件转移到检察机关,最终引起民众对检察机关的误解,引发不必要的上访。
综合近几年来的司法实践,被认可的受案范围有:一是破坏自然资源,威胁到人类生存发展的案件。如2009年,无锡市锡山区人民检察院诉李某等盗伐林木案。环境公益诉讼人诉称“2008年12月15日凌晨,被告李某、刘某等人至沪宁高速公路无锡锡山段的道路旁,采用据树方式,盗伐高速公路防护林内意杨树19棵,给高速公路行驶的车辆带来安全隐患。由于盗伐行为侵犯的对象为不特定公众,已对公益造成侵害,故环境公益诉讼人提起公益诉讼,请求法院判令被告李华荣、刘世密补种树木。” 二是污染生态环境,危害广大人民群众生命财产安全的案件。如湖南省望城县人民检察院诉某水泥厂振动、噪音和大气污染案。“县检察院以原告身份向县法院起诉以后,长沙某水泥有限公司董事会立即召幵相关会议,制定《振动、噪声整改方案》,并积极与原告达成和解协议。由望城县人民检察院主办的这起环境污染公益诉讼案中,望城县坪塘镇花扎街村的49户村民,获得了坪塘水泥厂灰尘、振动、噪声污染补偿款共计62538元/年。” 三是违法出让、转让国有自然资源、能源的案件。此类案件常见诸报端,其发案原因主要是在能源出让、转让中有贪污腐败的行为,这也是近年来纪检、反贪部门经常查处的案件,在司法实践中检察机关对此类案件提起公诉多是追究当事者的刑事责任,而非民事诉讼。如海南检察机关立足检察职能,深入查办危害环境资源渎职犯罪案件。“2010年1月至今年3月,全省检察机关共查办危害能源资源和生态环境续职犯罪案件32件50人,占查办续职犯罪案件总数的36. 8%, 一批危害土资源、森林资源、城市公共建设资源等环境资源的续职犯罪案件得到了査办。”
第三节 诉讼公成本的困扰
诉讼费用制度,是实现当事人诉权保障和防止当事人滥用诉权的重要平衡器。其实质是确定国家与当事人之间以及当事人彼此之间诉讼成本的均衡分担。
合理的诉讼费用制度既要保障国民获得司法裁判的权利,同时又要对国民滥用诉讼权利予以必要的限制。③
一、环境公益诉讼费用较高
环顾世界各国发生的环境公益诉讼经典案例,可以发现环境公益诉讼案件涉及的标的额普遍较大,诉讼费用往往较髙。在我国,依据现行《诉讼费用交纳办法》的规定,诉讼费用包括:案件受理费、申请费、证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定的日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费、误工补贴。
我国现行法律规定诉讼费用一般由败诉方承担,但为了避免滥诉的情况,一般要求原告预交诉讼费用,除个别类型的案件按件收费外,其他案件都是以诉讼标的额为依据来确定诉讼费用。
新《民事诉讼法》第118条明确规定:“当事人进行民事诉讼,应当按照规定交纳案件受理费。财产案件除交纳案件受理费外,并按照规定交纳其他诉讼费用”。新《民事诉讼法》第55条对起诉主体作出了原则性的规定,而对环境公益诉讼的成本问题却未提及。随着时代的变迁和经济的迅猛发展,诉讼成本也随之上扬。众所周知,作为维护环境公共利益的一种社会活动,环境公益诉讼案件在调查取证、污染鉴定等方面往往耗资较大,需要投入一定的人力、物力、财力。
参考国外环境公益诉讼案例,可见环境公益诉讼案件费用极高,由此导致的诉讼费用也较高,同时也增加了公益诉讼当事人的讼累。
二、无明确主体承担诉讼费用
检察机关的经费是由国家财政保障的,对环境公益案件提起公诉也是为了维护社会公共利益的。由于环境公益诉讼往往涉及技术鉴定问题,所需要费用较大,案件标的额较高,如果以标的额收费不合理也不可行。因为检察机关属于国家机关,除了正常的财政拨款外,没有其他经济收入渠道,在诉讼成本的分担上存在困难。而在公益诉讼中,原告通常并无自身利益,被告多为资本雄厚的大型企业,双方实力对比悬殊,诉讼风险显而易见。如果原告为检察机关,一旦败诉,将有可能引发国家赔偿诉讼的启动。一言以蔽之,原告败诉,若不能从国家、社会获得必要资助,将独自承担由此带来的全部不利后果。由此,也使得不少基层检察机关不愿意提起环境公益诉讼。
