前言
在全球经济飞速发展的过程中,环境问题成为各国实现现代化面临的严重社会问题。改革开放以来,我国的经济社会建设取得了突飞猛进的发展,中国一跃成为全球第二大经济体,综合国力迅速攀升,取得了举世瞩目的成就。然而,伴随着经济的高速增长,环境污染与环境破坏的形势也日益严峻,沙尘暴、雾霾天气、水资源污染、噪音污染向我们的生存环境提出了严重挑战,也引发了许多社会矛盾冲突,因环境污染而集体上访的案例层出不穷。
近几年的“两会”上,社会各界有识之士纷纷对环境保护建言献策,奔走响喊。随着依法治国观念日渐深入人心,社会公众运用法律手段维护权益的意识逐步增强,人们不仅运用法律来维护自身合法权益,当国家利益和社会公共利益受到不法侵犯时,许多正义之士也拿出神圣的法典与污染环境者对簿公堂!诚然,保障人类享有健康而舒适的生存环境,就必须加强环境保护,防范和制止一切侵害环境权益、破坏生态环境的行为。为此,社会各界强烈呼吁必须建立和健全环境纠纷的解决机制,特别是建立和完善环境保护司法制度。
2013年1月1日,新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》在万众瞩目中幵始施行,其第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这条规定在立法上确立了环境公益诉讼制度,开启了我国环境公益诉讼的新篇章,使我国公益诉讼制度实现了法律制度的破冰,但该条文在司法实践中仍然存在一些不足。笔者拟就新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条的理解、法律适用以及检察机关提起环境公益诉讼的司法完善提出探讨,以期能更好促进法治建设,为人与自然和谐发展探寻有力的司法途径。
第一章 环境公益诉讼概述
第一节 环境公益诉讼内涵
随着经济社会的快速发展,环境公益已经逐步成为人类关注的公共利益,世界各国已经达成共识,无论是发达国家还是发展中国家都不能以破坏环境、污染环境为代价发展经济,人与自然和谐发展才是科学发展,才是人类社会的共同追求。如果社会环境不断恶化,不但环境公益本身会受到破坏,某些私人的利益,甚至社会多数人的私人利益都将被破坏殆尽。如2010年的紫金矿业污水渗漏事件,“受到污染的水沿福建汀江顺流而下,已经进入广东境内,福建、广东两省跨界河段的水质可能超过了渔业标准。” 同年,在大连,因为油管爆炸使得“大约有1500吨的原油进入海里,受污染的海洋面积达430平方公里,对当地的生态和渔业产生严重影响。”②当前,社会各界对环境污染事件高度关注,对环境公益诉讼也越来越关心。但是,何谓环境公益诉讼,是一个较为模糊的术语,不同人对其的理解存在一定差异。本文的研究,就从环境公益诉讼的内涵开始展开。
环境公益诉讼是由“环境”、“公益”、“诉讼”等词汇组成的集合体名词,研究环境公益诉讼不妨对其组织的各个子概念作一番探究。
—、环境
作为环境公益诉讼客体的“环境”究竟是什么《新华字典》解释为:“周围的情况和条件”。《新华字典》对环境这个词的解释是从其本义进行解释,涵盖的范围比较宽广。在司法实践中,这种解释太过宽泛,笔者认为应当采用《中华人民共和国环境保护法》关于“环境”的解释,《中华人民共和国环境保护法》第2条规定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、7jC、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”《中华人民共和国环境保护法》对“环境”限制了范围,笔者认为我国环境保护法对环境的界定即为自然环境。
二、公益
公益亦称公共利益,是一个多面性、多层次、多变性、弹性较大的概念,从字义而言,是一个与个体、私人利益相对应的概念,公益是着眼于社会所有主体共同的整体利益。公益之“公”,英文名称public,按照《牛津高级英汉双解词典》的解释,public意味着“公众的、与公众有关的”,或者是“为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。有学者认为“公共利益是指消费上不排他的利益。比如我们每天呼吸的空气、行走的道路,不能为一个人所单独占有,而是可以被大家所共同合理使用”。笔者赞同这个观点,认为公益是有关社会公众的利益,或属于社会的、公有公用的利益。公益的实质是某一群体的共同利益,是各种利益主体的共同利益,具体表现为社会利益、国家利益。
公益具有不确定性和整体性,这是它与私人利益明显差别的地方,它体现的是不特定的多数人的利益,而且是不能被人为割裂的,不以群体大小比例被划分。
三、公益诉讼
公益诉讼,从其字面意思分析,就是为了保护社会公共利益而进行的诉讼。
尽管由于学科领域和研究视角的不同,学者对此问题的理解存在差异,但笔者发现,绝大多数定义均采用几乎完全相同的结构,即“公益诉讼=起诉主体+ (利害关系)+诉讼目的+诉讼”。例如,“公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权,就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼,由法院依法处理违法的司法活动。”
③也有人认为“所谓公益诉讼是指:通过诉讼之方式,对公共利益与私人利益、国家利益,以及公共利益内部各具体利益形态之间的冲突、对抗、纷争,由法官在诸多社会因素的考量之下,进行价值衡量与取舍的机制。” 也有学者对公益诉讼的定义是:“由个人或组织、国家机关以维护国家的或集体的、社会的、不特定多数人的公益为目的,依据一定的法律向法院提起的一种诉讼。”@第一种观点认为原告主体是包含“任何组织”,这在司法实践中缺乏可操作性;第二种观点对原告主体缺乏明确的界定;第三种观点不仅明确了原告主体的范围,而且也明晰了原告主体的受案范围。因此,笔者倾向于认同第三种观点。
第二节 环境公益诉讼特征
有观点认为,与传统的普通环境侵权救济诉讼方式和手段相比,环境公益诉讼制度具有以下显着特征:“首先,环境公益诉讼的被诉行为侵害或危及到的是社会性的公共环境权益,一般并不直接损害原告私人的利益。其次,环境公益诉讼具有显着的预防性。再次,环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域,而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段,这种诉讼形式既可在行政诉讼中釆用,亦可适用于民事诉讼程序。” 以上观点的第三方面并非环境公益诉讼的特征,行政诉讼、民事诉讼、环境公益诉讼之间的诉讼程序都有可以相互借鉴之处,并非环境公益诉讼特有的特征。
梁千钧在《检察机关提起环境公益诉讼的理论探析和程序设计》中提及环境公益诉讼的特征是:起诉和受益主体的广泛性、救济内容的预防性、判决的扩张性。“第一,诉讼的客体是环境行政违法行为。第二,原告资格被赋予一国的任何公民、法人或其他组织。第三,原告以社会公众的名义起诉,诉的目的是为了维护环境公共利益。第四,起诉的依据是”环境公共利益“。@此观点概述的第一点是对客体的定性,而非环境公益诉讼的特征。
综合上述观点,笔者认为环境公益诉讼并非以关涉到起诉人的利害关系而提起,环境公益诉讼有以下特征:
一、诉讼目的为社会公益
环境污染和破坏可能使个人的利益受损,也可能使国家、社会受害。提起环境公益诉讼不是为了个人的权益,更多的是为了维护社会公共利益。
二、原告主体范围广泛
环境,关系到人类的生命健康,关系到社会经济发展,关系到子孙后代的繁衍生息。无论是对每个公民还是对每个国家而言,保护环境意义重大。世界各国的法律通常规定本国公民、社会团体、国家机关有权提起环境公益诉讼。
三、预防功能性
环境公益诉讼并不需要以实质性损害的发生为要件,只要存在破坏环境的可能性,诉讼主体就可以合理推断出将发生何种环境危害,就可以提起诉讼。这种预防性可以将环境污染消灭在萌芽状态。
第三节 环境公益诉讼的发展历程
作为公益诉讼的一种方式,环境公益诉讼的案例出现得较晚,它是由公益诉讼慢慢发展、延伸开来的。
一、环境公益诉讼的起源
“某些物依据自然法是人所共有的。”古罗马的《法学总论》向世界宣告了“共有物”的理念,虽然其法律并没有提出环境公益的概念,但依据古罗马的法律,这些“共有物”是指“罗马全体市民公共享有的物。其所有权一般属于国家,不得为私人所有。” 马市民法也对公益诉讼作出规定,罗马时代的法律规定诉权应当由国家公职人员行使,但由于诉讼中的种种限制,大法官颁布命令作出了具有补充救济性的措施——授予公民诉权。即,公民有权利对危害社会公益的行为提起诉讼。笔者认为,罗马法对“共有物”的解释,对公民提起公益诉讼的规定,是环境公益诉讼形成的雏形,也是环境公益诉讼所能追溯的历史源头。尽管“罗马法公益诉讼制度并没有被后来的立法所承继,后世立法中大多对诉讼主体资格作出了限制性的规定,各国奉行的一般原则是与所诉案件具有直接利害关系的主体才可以提起诉讼,这是出于便利诉讼,节约司法成本的考虑,同时也是对滥诉情形的预防。”②
二、环境公益诉讼的发展
学术界一般公认,现代意义上的环境公益诉讼发源于美国,后来经过欧洲国家的发展慢慢在世界范围内拓展。在美国,环境公益诉讼被称为公民诉讼,公民诉讼制度是美国特有的环境公益诉讼制度。1970年,美国颁布了《清洁空气法》,该法律规定任何一个美国公民均可以以自己的名义对违反环境法律的行政组织或组织、个人提起诉讼。笔者认为,这部划时代的法律使环境公益诉讼在人类发展史上有了清晰的轮廓。尽管,该法颁布后的几十年,美国公民通过该诉讼制度成功胜诉的案例寥窭无几。直到2007年4月,美国联邦最高法院对马萨诸塞州诉环境保护总署(Massachusetts V. EPA)案做出终审判决,这一具有里程碑意义的判决才使环境公益诉讼绽放光芒。
在发展中国家,环境公益诉讼最具有代表性的当属印度。印度是第一个引进公益诉讼的发展中国家,其环境公益诉讼主要标志为:1974年制定了《水污染防控法》、1980年颁布了《森林保育法》、1981年实施了《空气污染防控法》,1986年制定了《环境保护法》。尽管印度不断完善法律,然而其宪法和诉讼法中对公益诉讼的原告起诉资格的问题并没有作出具体规定。在成文法没有规定原告资格的情况下,印度法院采取了 “充分利益”标准,而成文法对“充分利益”也没有界定标准,法院也没有解释何谓“充分利益”,而是在每一个具体的案件中由审判该案件的法院予以认定,这种司法实践使得印度环境公益诉讼原告的范围得到了有力的扩张。在法律规定可以由公民提起的环境公益诉讼中,受害人理直气壮提起诉讼。若受害人是出身于社会底层的贫困人民,鉴于他们收入水平低下、知识水平欠缺、法律意识淡薄、可用资源匮乏,法院则允许具有公益意识的个人作为受害人的代表提起环境公益诉讼。在遇到公共义务不履行时,只要是具有公益精神的公民个人或者社会团体,都可以因其属于印度公民而有权向法院提起诉讼。在不少判例中,印度最高法院对非官方社会团体提起的环境公益诉讼的权利也给予承认。
上世纪90年代中后期,“公益诉讼”作为“舶来品”被引入中国。2005年,全国律协发布《公益诉讼苏州宣言》,由此掀开公益诉讼的新篇章。典型的案件有郝劲松状告铁道部拒开发票案、李刚状告全国牙防组虚假认证案。之后,由各基层检察院为原告提起的环境公益诉讼案件在全国各地层出不穷。如“2008年幵始,云南省检察机关充分发挥检察职能作用,依法办理了一大批破坏森林、矿产资源的案件,通过刑事附带民事诉讼的方式加大了环境资源保护力度,通过督促、支持起诉的方式成功办理了一起污染水源的环境公益民事诉讼案件,积极办理非法处理固体、液体污染物造成环境污染的违法犯罪案件,收到了很好的社会效果。” “2008年10月底,新余市人民检察院指定新余市渝水区人民检察院代表国家作为原告,向法院提起了江西省首例环境公益民事诉讼,请求法院判决度假山庄和梅花鹿养殖公司两名被告承担特殊侵权责任,停止向仙女湖水体排放污染物,立即拆除鹿场,以消除对新余市市民健康侵害的危险。”②在这些案件中检察机关都发挥了积极作用。我省首例由检察机关提起的环境公益诉讼发生在福建省南靖县。“2012年5月23日,福建省南靖县人民检察院以原告身份诉沈某洪、沈某喜涉嫌非法釆矿一案成为福建省检察机关首次以原告身份提起的公益诉讼,在该起诉讼案中,法院判处非法采矿者必须为恢复生态作出赔偿。”③
