第二章 检察机关提起环境公益诉讼的司法实践
纵观世界各国的司法实践和法律规定,检察机关提起公益诉讼是各国通例。
无论是英美法系国家还是大陆法系国家,作为司法机关的检察机关,都具有提起公益诉讼的权利。因为检察机关通常被认为是各种利益的代表,诸如美国、英国、德国、法国、巴西、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。因此,赋予检察机关以原告资格是许多国家在环境公益诉讼制度中的正确选择。
第一节 大陆法系的司法实践
欧洲大陆法系国家中,检察机关提起环境公益诉讼取得良好成效的典型是法国与德国,而作为新兴经济体,与中国同属“金砖国家”的巴西,其司法实践也值得我们探究。
一、法国司法实践
法国是典型的大陆法系国家,法国的环境公益诉讼历史悠久,“1804年的《拿破企法典》规定:检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼。1806年的《法国民法典》也规定检察官可以提起关于国家安宁之诉、关于官府之诉等诉讼。”1806年的《法国民事诉讼法》还规定,在社会公共秩序受到不法侵害时,检察机关有权利提起民事诉讼,检察机关可以联合当事人参加民事诉讼,也可以作为重要的当事人(或充当被告应诉,或以原告人的身份)参加民事诉讼,并明确规定了检察机关参诉的程序、范围、权利和责任。在诉讼费用方面,法国的环境行政诉讼釆用无偿制,即事先不用缴纳诉讼费用,并且国家立法规定免去律师代理,这样一来,大大节约了诉讼成本。
法国的司法实践优点是明确了检察官环境公益诉讼主体资格,并明确规定了检察机关参诉的程序、范围、权利和责任,而且在诉讼费用方面节约了诉讼成本。
法国的司法缺陷在于其着重于对检察机关提起环境公益诉讼的规范,而缺乏了相应的配套制度,尤其是庭前和解之类的配套制度。
二、德国司法实践
同为大陆法系的德国则以《行政法院法》等主要法律依据,建立了 “行政诉讼的公共利益代表人制度,检察官可以公共利益代表人的身份代表国家或地方独立提起或参加行政法院的行政诉讼”。德国公益诉讼的起诉权主要归属于检察机关或某些特定社会团体。德国民事诉讼法规定,检察官可以对宣告失踪案件、婚姻无效案件、环境污染案件提起公益诉讼。而某些社会团体可以按照团体诉讼的方式参加公益诉讼,但这类诉讼仅限于某些特定法律领域并且需要实体法的明文规定,如果该类团体没有受到法律的明确授权,那么它们只能通过提起禁止令的方式进行救济。在诉讼费用方面,“德国《民事诉讼法》第637条规定,检察机关败诉时判定国库补偿胜诉的对方当事人的诉讼费用”。
德国的司法实践优点在于其明确了诉讼费用问题,为检察机关提起环境公益诉讼解除了后顾之忧,其不足在于限制了检察机关提起公益诉讼的受案范围,在德国,更为普遍的做法是由团体组织提起的公益诉讼。
三、巴西司法实践
巴西作为一个发展中国家,其为解决环境困扰,经过多年探索,也确定了检察机关提起环境公益诉讼的一系列司法模式。在法理基础上,巴西通过一系列法律为检察机关提起环境公益诉讼奠定基础。1981年的巴西《国家环境政策法》规定,检察机构不仅可以代表环境公共利益介入民事诉讼,而且还可以提起民事诉讼。“1985年的《民事公益诉讼法》授权普通市民、符合规定的环保组织、检察机构和其它政府机构可以代表受到损害的环境利益、消费者权益以及艺术、美学、历史和景观价值在法院提起民事公益诉讼。”这部法律在司法程序上表明检察机关可以为保护公共利益提起公益诉讼。在巴西的司法实践中,“检察机关不仅通过其司法职能,而且在更多的情况下主要是以法庭以外的机制,譬如民事调查、行为整改承诺等方式维护公共利益。这些方式互相衔接又互相配合,为检察机关提供了比较完整的监督措施。”①在巴西,每个区域都有派驻的检察官办公室,公民投诉很方便,检察官也能够对投诉做出较快的反应。检察官也可以根据自行收集到的信息展幵调查,根据调查结果要求污染环境者作出整改,如这些庭外活动无法达到目的,则提起环境公益诉讼。
巴西的司法实践模式优点在于它完善了环境公益诉讼的配套制度,建立了民事调查、行为整改、报告和备案制度。这些制度在庭前能够有效促成环境污染者作出整改,可以避免冗长的和不必要的法庭诉讼,节约了司法资源。其不足在于有可能导致检察机构滥用自由裁量权,破坏环境司法的统一性。
第二节 英美法系的司法实践
一、英国司法实践
在英美法系中,英国检察官可以为了公共利益提起或参与公益诉讼。“十三世纪中叶,英国皇室的代理律师更名为总检察长',并设立国王辩护人,十四世纪初期,国王辩护人更名为副总检察长,这是英国检察制度初步建立的标志。” 英国法律规定在民事公益诉讼中,享有起诉权的主体包括检察总长、特殊公职人员和普通民众。检察总长是民事公益诉讼的起诉主体,特殊公职人员即包含了检察官。根据法律规定,检察总长可以作为公共利益的维护者代表公众出席法庭审理,除此之外,如果对某些公共性问题,检察总长认为不适宜提起公益诉讼的,公民个人也可以向该检察总长提出申请,请求检察总长批准该公民自己以检察总长的名义提起民事公益诉讼,这就是英国的“告发人诉讼”或“检举人诉讼”的基本形式。
英国的司法实践只将环境公益诉讼授权予检察总长,这种制度的优点在于检察总长的起诉代表着国家行为,是以国家机关作为后盾,所以对案件的处理、维权都能比较及时、到位;但也存在缺陷:正常情况下,检察总长是在权益受侵害者的请求之下才釆取行动,而很少主动对需要提起公益诉讼的环境案件加以关注,这并不利于保护环境。
二、美国司法实践
美国的检察机关可以提起的环境公益诉讼范围较为宽泛。美国国会于1890和1914年先后通过了《谢尔曼反托拉斯法案》和《克莱顿法》,这两部法都规定了 “国家受到反托拉斯法禁止行为的损害,可由检察官代表国家提起民事诉讼”。
检察官还可就涉及联邦利益的7种民事案件,提起公益诉讼,美国的《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》、《噪音管制法》等环境法规均规定检察官有提起环境公益诉讼的权利,或者支持主管机关和私人提出的关于提起环境公益诉讼的请求。“美国法律赋予公民和相关组织极大的司法救济权利,只要是和环境污染有利害关系的组织和个体,都有权利要求消除和停止污染行为并请求被告赔偿因为污染而遭受的损失”。①值得一提的是,虽然美国早期的判例将原告的资格限定为“现实的经济利益受到直接的损害”,直到1965年这种限制被解除。“美国联邦第二巡回法院在1965年哈德森风景保护协会诉联邦能源委员会一案中指出:经济利益上的损害并不是起诉者获得原告资格的必备条件,起诉者如果能够证明其在美学利益、环保利益以及娱乐利益上的特殊利益受到侵害,则就可以享有原告资格。”②这样,通过对诉的利益进行扩张解释,在理论上就为检察机关和普通公民提起环境公益诉讼消除了 一定的障碍。
相比英国而言,美国在司法实践中放宽了原告主体资格,推行全面的公民诉讼模式,并赋予公民和相关组织极大的司法救济权利,这对于发展环境公益诉讼来说具有很强的鼓励作用。
三、印度司法实践
印度是第一个引进公益诉讼的发展中国家,其环境公益诉讼兴起于20世纪70年代末,其主要标志为:1974年制定了《水污染防控法》、1980年颁布了《森林保育法》、1981年实施了《空气污染防控法》,1986年制定了《环境保护法》。
尽管印度不断完善法律,然而其宪法和诉讼法中对公益诉讼的原告起诉资格的问题并没有做出具体规定。在成文法没有规定原告资格的情况下,印度法院采取了“充分利益”标准,而成文法对“充分利益”也没有界定标准,法院也没有解释何谓“充分利益”,而是在每一个具体的案件中由审判该案件的法院予以认定。
因此,印度司法实践中,遇到公共义务不履行时,只要是具有公益精神的公民个人或者社会团体,都可以因其属于印度公民而有权向法院提起诉讼。
印度放宽原告资格,采取了 “充分利益”标准,将公益诉讼的起诉资格赋予给了所有公民,其优点在于:凡是有公共意识的相关社会团体或个人都可以提起公益诉讼来实施弱势群体的集体权利。这种司法实践使得印度环境公益诉讼原告的范围得到了有力的扩张。其缺陷在于可能产生滥诉,这将极大地增加了法院的负担,降低了司法效率。
第三节 我国的司法实践
我国近些年的环境司法实践中,已经出现若干环境公益诉讼的案例,环境公益诉讼司法实践在法律依据缺失的情况下纷纷展开,这一现象具有深刻的社会启示与研究价值。综合分析这些实践案例中的原告主体主要分为四类型:一类是国家机关,如2011年平湖检察院诉嘉兴市绿谊环保服务有限公司等5被告环境污染责任纠纷案。“嘉兴市平湖法院公开审理了平湖检察院诉嘉兴市绿谊环保服务有限公司等5被告环境污染责任纠纷案,这是浙江省首例由检察机关提起的环境保护公益诉讼案。检察机关走进民事法庭以公益诉讼原告身份,请求法院判令5被告赔偿因环境污染造成的直接经济损失计人民币54. 1万余元,同时承担本案诉讼费环境公益诉讼。” —类是民间团体,具有代表性的如2009年中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司污染案。在该案中“中华环保联合会收到江苏省江阴市君山北路80余户居民的投诉,反映江苏江阴港集装箱有限公司在从事铁矿粉的装卸、驳运的经营过程中,产生大气污染、环境噪声污染和水污染,严重影响周边空气质量、长江饮用水水质和居民的生活环境。联合会随即派出调查组与无锡的志愿律师一起先后4次赴实地进行调查。在调查之后,朱某代表周边居民与中华环保联合会提起公益诉讼。”—类是行政机关,多数为环境保护局。“2009年11月,昆明市检察院在环境保护联动执法过程中,发现昆明三农农牧有限公司(下称三农公司)、昆明羊甫联合牧业有限公司(下称羊甫公司)的违法排污行为致使嵩明县七里湾大龙潭水质受到污染,不仅使1500多名村民出现用水危机,更可能对几大水库、数万群众的用水安全构成威胁。昆明市检察院与昆明市环保局研究制订了羊甫公司、三农公司环境公益诉讼案件办理实施方案,并深入污染发生地进行调查,现场指导并及时固定、调取了相关证据。随后,昆明市检察院多次召集昆明市环保局、昆明市公安局环保分局专门审查该环境公益诉讼的起诉状和证据体系。由昆明市环保局作为原告对羊甫公司和三农公司提起环境民事公益诉讼,昆明市检察院同时出具支持起诉意见书对原告的诉讼予以支持。”①一类是公民个人。如“北京海淀区华清嘉园小区绿地环境公益诉讼案,在这起公益诉讼案件中原告公益诉讼律师起诉北京市园林局,要求根据我国《城市绿化条例》第16条和相关强制性国家标准,在一个月内履行对华清嘉园绿化工程进行验收,并对绿化工程出具验收单,最终,该案以和解的方式成功结案”。②在此,本文重点探讨以检察机关为原告提起环境公益诉讼的司法实践。诚然,以检察机关为原告提起环境公益诉讼的案例并非只在中国大陆出现。我国《澳门地区民事诉讼法典》第59条明确赋予了检察机关有“提起以及参加维护大众利益之诉讼的权利”。虽然现阶段我国大陆并没有明确的法律条文表明检察机关可以就损害环境公共利益的行为提出诉讼,但是为维护环境公共利益,保证当地居民的生活质量,在我国当前司法实践中,已经出现了检察机关作为公诉人提起环境公益诉讼的案例,检察机关作为环境公益诉讼的主体已经取得了一定的成效。
有些基层检察院还总结探索出一些办案规定和模式,如“江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,规定人民检察院对涉及侵害环境公益的民事案件,有权向法院提起环境民事公益诉讼”。④又如,“云南省昆明市和玉溪市中级人民法院环境资源保护审判庭相继成立,在云南省环保审判庭的司法实践所适用的模式是:检察院及在我国境内经过依法登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体可以作为环境公益诉讼的原告向人民法院提起环保公益诉讼”。虽然,本文所列举的检察机关提起环境公益诉讼的案例仅是各地区的单独司法实践,尚未形成燎原之势,但既体现了检察机关在环境公益诉讼中的自我进取,也体现了司法实践中对检察机关提起环境公益诉讼的认可。
笔者认为,检察机关是国家法律监督机关,有权以国家的名义提起环境公益诉讼,代表国家行使维护环境公益的诉权,提起环境民事公益诉讼或环境行政公益诉讼,将功能拓展到对环境公益诉讼的全程监督。
第四节 国外检察机关提起环境公益诉讼的借鉴意义
当前,环境污染问题已成为世界各国普遍面临的一大热点问题,各国都在努力探索有效的法制方法来保护自身环境公益,我们应该借鉴和学习发达国家的环境公益诉讼的相关经验。在综合归纳法国、德国、巴西、英国、美国、印度等国家由检察机关提起的环境公益诉讼典型做法以及我国检察机关参与环境公益诉讼后,笔者认为,国外检察机关提起环境公益诉讼的做法值得我们借鉴的有:
一是通过立法明确检察机关的原告主体资格。例如美国通过《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》、《噪音管制法》等法律,巴西通过《国家环境政策法》明确了检察机关的原告主体资格。而我国的法律并没有明确,虽然各地检察机关在办案实践中总结出模式,但仅限于地方实践,并未在法律上明确检察机关提起环境公益诉讼的原告主体资格。
二是完善配套制度。在配套制度完善方面,为了简化诉讼程序、降低诉讼费用、鼓励检察机关提起诉讼,巴西建立民事调查制度、行为整改制度等配套制度。民事调查制度赋予检察机关利用充分的措施获得提起公益诉讼的证据,以及规定其他机关的配合义务。行为整改制度可以节约司法成本,在可以避免或补救公共利益的损害时,由检察机关和侵害方达成协议,规定补救的措施和时限,而不再进入诉讼程序。
三是明确诉讼费用分配。在诉讼费用分配方面,从前文可以看出,很多国家在诉讼费用方面都是有利于保护原告的,如法国的诉讼费用无偿制度、德国的检察机关败诉时判定国库补偿胜诉的对方当事人的诉讼费用制度。对于实力差别巨大的环境诉讼当事人双方而言,诉讼费用很容易成为原告方提起环境公益诉讼的羁拌。在我国,一些环境公益诉讼案件所诉讼的对象是大型企业、资本巨头,作为国家机关的检察机关除了财政拨款外,没有其他合法财源,提起环境公益诉讼面临巨额诉讼费用。
