二、我国工伤认定的立法现状
我国工伤保险法律制度在经历了多年的改革发展后,己经相对独立和成熟。从法律层面上来说,我国现在已经颁布了《社会保险法》来统领整个社会保险法律制度。在工伤保险法律这一块,有国务院颁布的《工伤保险条例》作为行政法规为社会保险行政部门的工伤认定的工作提供了规范。同时,我国大部分省、市人大常委会据此修改、制定了本省、市的工伤保险条例,使我国的工伤保险在立法层面建立了一个强制的、统一的保险制度。
2. 1我国工伤认定法律制度的变革与发展
我国的工伤认定制度具有历史的沿革性,认识和理解我国工伤认定制度的发展历史对评价现行制度和构建新的制度具有重要意义。在此,我们对我国工伤认定制度的发展历程作如下梳理:
第一阶段,从新中国成立到改革开放初期,这一时期是工伤认定法律制度在我国开始建立的阶段。我国的工伤保险制度于20世纪50年代幵始进入初步的探索阶段。新中国成立后,国家开始掀起大建设的高潮,在经济发展中,职工在工作中遭受意外伤害的情况也日益增多,为了解决对当时的工伤职工提供医疗救助、收入补偿和抚恤保障等问题,我国开始着手摸索建立全国统一的社会保障体系。
第二阶段,则是改革幵放初期到20世纪90年代,这个时期是我国工伤认定法律制度的改革与过渡阶段。改革开放以后,随着社会改革的不断深化,社会主义市场经济体制的逐步建立,社会发展状况越加复杂,原先的社会保障体系已经不足以支撑日益庞大的社会经济的发展规模,在此背景下,工伤保险制度的改革很快被提上了日程。在经历相关的试点工作后,在1994年国家颁布了《中华人民共和国劳动法》,把工伤保险制度作为我国的一项基本社会保险制度确立了下来。随后,在总结全国各地经验的基础上,1996年劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》,使我国的工伤认定法律制度开始走上法制化的轨道。
第三阶段,从2000年起至今,这是我国工伤认定法律制度的快速发展阶段。《企业职工工伤保险试行办法》的制定,使我国社会保险行政部门在进行工伤认定时有了更切实的参考和依据,其施行对保护的劳动者权益起到了很大作用。在这部法规试行期间正是我国经济飞速发展的时期,各种形式的用工形式也越来越活跃,工伤事故中越来越呈现多样性和复杂性的特点。为了适应不断变化的新形势,社会各界对制定新的工伤保险法律法规的呼声越来越高。
收集《企业职工工伤保险试行办法》试行期间各个地方的实际反馈情况后,国务院在总结相关经验的基础上,于2003年公布了《中华人民共和国工伤保险条例》,这是我国第一次工伤保险的立法,提高了工伤保险的立法层次。2010年国务院又对其做出了相应的修改,修改后的《工伤保险条例》于2011年1月1曰幵始正式实施。
2010年10月28日,我国颁布了《中华人民共和国社会保险法》,这是我国第一部社会保障制度的综合性法律,其中第四章专门规定了工伤保险,并对工伤排除的情形做了列举规定。自此,我国已经构架起社会保障法律制度的顶层框架,其为工伤认定法律制度的改革与完善提供了法治保障。
2. 2.新旧《工伤保险条例》中工伤认定的变化
我国现行的最重要的关于工伤保险制度和工伤认定的法律法规就是国务院在2003年公布的《工伤保险条例》(2010修订),虽然现在执行的是新的《工伤保险条例》,但是新《条例》是基于旧《条例》的基础上发展过来的,通过对比新旧《条例》中关于工伤认定这一块的变化,可以更加明晰的剖析出我国工伤认定的立法现状,以便更好的为未来《工伤保险条例》进一步的完善提供一些借鉴。
(1)扩大了工伤保险的认定范围
旧的条例中规定参加工伤保险的主体是境内的各类企业、有雇工的个体工商户。而新条例的规定扩大了可以参加工伤保险的主体,除了包括旧条例中所含主体外,还增加了事业单位、社会团体、基金会,以及民办非企业单位、律师和会计师事务所等组织。
(2)对上下班途中涉及的工伤范围进行了扩充
旧条例第十四条第(6)规定在上下班途中,受到机动车事故伤害的应当认定为工伤。在新条例中扩充并细化了该项规定,将交通事故具体到非本人主要责任的交通事故,并新增了多种交通工具的事故伤害。
(3)对“不能认定为工伤”的范围进行了调整
旧条例第十六条第(1)项规定了因犯罪或者违反治安管理伤亡的不能认定为工伤。新条例删除了违反治安管理伤亡的规定,限定了犯罪的类型为故意犯罪的形态,并在第十六条第(2)项中增加了吸毒引起的伤亡不予认定为工伤的情形。
(4)简化了工伤争议的处理,取消行政复议前置程序
在旧条例中,相关法条只规定了社会保险行政部门60日内要作出工伤认定决定的情况,并且规定了行政复议前置程序,即有关单位和个人如果对工伤认定机构作出的工伤认定结论有异议时,必须先对其作出的行政行为提起行政复议,在仍不服后才能向人民法院提起行政诉讼。而新条例取消了行政复议前置程序,变更为如果工伤申请者对工伤认定机构的工伤认定结论有争议时,既可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。并且增加了简易程序的处理规则,对事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请,社会保险行政部门应当在15日之内做出决定。
2. 3现行工伤认定制度在实践中的程序以及其特点
我国现行关于工伤认定的相关法律规定主要来自于国务院颁布的《工伤保险条例》和人力资源和社会保障部颁布的《工伤认定办法》,笔者通过对各项工伤保险法律法规条文的整理,对我国现行的工伤认定制度可能进行的程序流程进行了一个梳理:
1、通过劳动仲裁程序确定劳动关系。当一起工伤事故发生后,如果当事人对是否存在劳动关系发生争议,则工伤认定机构不予受理。劳动者和用人单位须先进行劳动仲裁以确定双方之间是否存在劳动关系,即劳动关系(事实劳动关系)的存在是进行工伤认定的前提。
2、进行劳动争议行政诉讼获得终局判决。劳动仲裁裁决并非终局裁决,如果当事人对劳动仲裁的结果有异议,均可向人民法院提起诉讼。劳动争议诉讼按照普通民事诉讼程序审理,两审终审。如果受伤劳动者与用人单位因为是否存在劳动关系而发生争议,在向相关职能机构申请工伤认定前,必须进行对劳动关系是否存在的确认,这个过程要经过一裁两审。
3、进行工伤认定。如果经过一裁两审的程序最终确认了劳动者与用工单位存在着劳动关系或者事实劳动关系,则工伤认定机构根据当事人的申请启动工伤认定程序。
4、申请行政复议或提起行政诉讼。如果当事人对工伤认定的结果有争议,可以选择行政复议,也可以直接向所在地人民法院提起行政诉讼。
5、行政诉讼。如当事人对工伤认定结论不服提起行政诉讼,人民法院仅能对行政机关作出的具体行政行为进行合法性审查,并不能做出工伤认定的判决结果。法院如认为行政机关所做的工伤认定因违法相关法律法规不合法,该行政行为将被判决撤销或无效,工伤认定的结论仍由原行政机关重新作出认定,而对重新做出的工伤认定结论不服,当事人仍然可以提起行政复议或行政诉讼。
以上几个步骤涵盖了我国现行的工伤认定法律制度需要走的最复杂的认定程序。总体来说,现行的法律制度给了工伤劳动者相对公正的法律渠道去保障他们的合法权益,但是在实际的运行过程中,工伤认定的程序相当拖沓,导致工伤劳动者不能及时的得到相应的赔偿,使劳动者的维权成本大大增加。
我国《工伤保险条例》规定,统筹地区的社会保险行政部门行使工伤认定的职能,其做出的工伤认定的行为是一种行政确认行为,其作为具体行政行为具有以下的一些法律特点:
1、工伤认定程序的启动是以工伤认定的申请为前提的,即我国目前的工伤认定制度遵循不告不理原则。社会保险行政部门只能依据当事人提出的工伤认定申请才能进行调查核实,从而作出工伤认定的结论,而不能依职权主动启动工伤认定程序。
2、在工伤认定中申请中实行用人单位先申请的制度并且具有时效性。
3、工伤认定过程中举证责任由用人单位承担。证据是做出是否工伤判断的关键。在工伤保险法律制度中为了更好的保障劳动者的利益,在证据的责任划分上采取了举证倒置的举证责任规则。
4、实行行政复议与行政诉讼双重救济制度。当提起工伤认定申请的当事人对工伤认定的结论存在争议的时候,任何一方均可以依法提起行政复议或者是行政诉讼。
5、社会保险行政部门享有工伤认定的最终确认权。我国的《工伤保险条例》并未将工伤认定的权利赋予人民法院,目前我国工伤认定的最终决定权属于社会保险行政部门。基于司法权与行政权的职能分工,在工伤认定争议的行政诉讼中,人民法院有权对具体行政行为做出合法性审查,但并不能代替行政机关作出工伤认定的判决。法院审理后,一般只能维持认定或者判决撤销工伤认定并责令行政机关重新作出工伤认定。
