四、完善我国工伤认定法律制度的建议
工伤认定是工伤劳动者进入工伤救济程序进而获得工伤保险赔偿的前提,所以建立合理完备的工伤认定法律制度,不仅对工伤职工合法权利的维护意义重大,也有利于发挥工伤保险其应有的社会保障功能,因此,完善现行工伤认定法律制度对有着重大的实践意义。
4.1工伤认定程序应遵循的原则
工伤认定制度作为工伤保险法律制度的核心环节,其目的不仅是为了及时、有效地保护劳动者的利益,也同时分散了用人单位的用工风险,兼顾了用人单位的合法权益。工伤保险制度作为一部社会保障型的立法,其遵循着保障弱势群体即劳动者一方的价值取向,在构建工伤认定法律制度设计框架的过程中,应该适用社会保障法的一般价值原则,发挥作为社会保障立法应有的制度价值。
(1)无过错责任原则
无过错责任原则是世界上通行的对于工伤认定的一个基本原则,即在工伤事故发生后,在进行工伤认定的过程中,并不要求工伤职工在事故伤害中必须不存在过错为构成要件;用人单位即使是在其生产管理活动并无过错的情况下,也要对发生的事故伤害承担责任。我们这里说的无过错责任原则法律规定的劳动者存在重大过错(故意犯罪或酗酒、吸毒)而排除出工伤认定范围并不矛盾。无过错原则是我们在立法价值选择做出是否工伤判断的一般适用原则,其同时也适用反面排除的法律规制。
在无过错责任原则下,用人的单位的用工风险大大增加,这就迫使用人企业要主动积极的为其职工购买工伤保险,从而在发生工伤事故后,将其赔偿责任转嫁给工伤保险基金,由国家和社会共同来承担工伤事故的风险,减少工伤伤害事故的赔偿对用人单位的影响,同时也给企业职工的合法权益的维护提供了保障。
(2)优先保护劳动者,并适度倾斜
优先保护劳动者的原则,其直接渊源来自《劳动法》中保护劳动者权益的优先保护原则。在我国《劳动法》中即将保护劳动者的合法权益作为其一个基础的立法价值取写入其条文中,并将其作为劳动法的一项基本宗旨予以贯彻。从中我们可以看出,《劳动法》作为一部保障劳动者在劳动中合法权益的法律,其已经确立了优先保护劳动者的立法取向,所以在工伤认定法律制度中,坚持倾斜保护劳动者的原则也同样应当是完全适用的。
(3)兼顾用人单位利益,宽严相济
劳动者与用人单位的关系不是非此即彼,而是相互依存。在法律的层面,我们既要保护好劳动者的权益,也不能忽视用人单位的权益,在立法上要宏观把握,不能够顾此失彼。我们在法律的构建上选择倾斜保护劳动者是为了矫正司法实践中劳动者与用人单位天然上的不平等,实现利益博弃上的平衡。而如果我们没有很好的理解立法价值的目的,过度牺牲用人单位的利益去保障劳动者的利益,这将在长期的经济发展状态下又使双方利益的维护处于一种不平衡的状态,从而又会影响整个社会经济长久稳定的健康发展。对于优先保护劳动者原则的把握是必须要坚持的,但是我们也要关注到用人单位的合法利益和其承受的能力,因此,在相关认定部门进行工伤认定时,如果出现工伤劳动者对其伤害的造成有故意或重大过失等违法法律禁止性规定时,我们则不能将其认定为工伤,当然对此举证责任则应由用人单位来承担。
(4)效率优先原则
追求公正和效率是工伤保险制度的当然的价值取向。根据价值位阶原则,公正与效率在发生冲突之时,必须有取舍和先后,一般情况下,公正原则当然优先于效率原则,但在工伤保险制度中的工伤认定这个环节,笔者认为,效率原则较于公正原则更应值得珍视。
工伤认定是受伤劳动者获取工伤保险救济的前提,工伤认定程序的效率很大程度上决定了工伤职工获得救济的效率。工伤事故导致的后果都是职工的人身伤害,在我国目前的经济发展水平下,大部分劳动者的收入水平仍然处于整个社会阶层的中下层甚至底层。一旦工伤损害发生,为进行诊疗和医治,劳动者个人或家庭必然承担着较大的经济压力。特别对于重体力劳动者和某些特殊的群体来说,其承担的工伤风险很高,一旦他们因工致病致残,其生活处境将极其堪,而其工伤保险的给付款则很可能他们的救命钱,所以对这些群体来说,他们迫切的是需要工伤救济的效率性,否则迟到的正义,对生命来说已经没有任何意义了。
在工伤认定这个环节,笔者认为,工伤认定程序是一个应当坚持效率优先的程序,因为我们需要高效率的工伤认定程序来更好的实现工伤保险制度的价值和和其所担负的社会保障功能,同时我们也应在保证效率的条件下兼顾公平。
4. 2改革现行工伤认定机构
目前我国行使工伤认定职能的主体是社会保险行政部门,在现行工伤保险法律制度的构架中,社会保险行政部门集规则的制定者、执行者、监督者三者于一身,这显然是不合理的,需要我们做出改革。
对于现行工伤认定主体机构的改革,笔者认为应当从两个方面来考虑,一方面是用人单位参加了工伤保险的情形,另一方面是用人单位没有参加工伤保险的情形。当用人单位参加了工伤保险的时候,职工一旦发生了事故伤害,在工伤认定的结论作出后,其后工伤劳动者获得的工伤保险待遇将由工伤保险基金承担,减少了用人单位承担资金给付的压力,这个时候用人单位对工伤认定的争议就不会太激烈,我们在这种情况下便可以考虑工伤认定机构由独立的社会化机构来担任。建立一个独立的第三方社会机构来承担工伤认定的职责,即可以阻却社会保险经办机构担忧工伤认定与待遇支付发生冲突的可能,也有利于把工伤认定从行政程序中脱离出来,减少认定程序的反复,使现行工伤认定程序繁琐的问题得到缓解,提高了工伤认定的效率。诚然,社会化的非政府组织独立于政府,受政府的干预形式上较少,但是由于我国的法治体系还有不成熟的地方,如何发挥好其应有的积极作用,又能控制好工伤保险基金安全使用的这个阀门,仍然要做出很多工作,不仅在经济上要使其独立并且机构不能以营利为目的,而且对其进行监督和管理也是必不可少的。对社会化的工伤认定机构运行的监督,可以尝试由行政部门、行业协会以及社会相关机构来执行,要充分发挥社会的力量,完善该制度运行的监督机制。对于工伤认定的争议,法院享有最后的审查权。
当用人单位没有按照法律规定为其职工参加工伤保险时,我国立法规定在这种情况下,工伤职工的工伤待遇由用人单位比照工伤待遇的项目和标准向受伤劳动者支付,在这种情况下,工伤认定的结果便和用人单位的利益戚戚相关,必然也使在认定的过程中双方的争议会更大。用人单位往往会利用自己的所处的优势地位,对认定工作不予配合,甚至消极抵触,采取"拉锯式持久战”的方式耗费时间,直到最后进入强制执行程序,穷尽所有可以使用的司法途径。劳动者为了拿到工伤赔偿,也会不计烦苦的走完全部的繁琐的纠纷处理程序,历经诉讼之累,使工伤保险立法的本意价值的实现大打折扣。
在这种情形下,赋予法院和劳动仲裁机构对非参保用人单位的工伤认定权就显得非常有必要。对于应当参加而没有参加工伤保险的用人单位,工伤的认定程序应被纳入到劳动仲裁和行政司法程序中。1非参保职工的工伤赔偿直接由用人单位支付,这是劳动者和用人单位这两个平等主体之间的权利义务法律关系,完全可以由劳动仲裁机构或法院对受伤职工是否是工伤进行认定,这样可以减少程序的繁冗,提高工伤认定的效率。
4. 3改进现行工伤认定程序
我国的工伤认定程序一直存在着过程繁杂、耗时过长的问题,虽然修订版的条例中取消了行政复议的前置程序,并增加了简易程序的处置规则,但是工伤认定法律程序是一个综合性的程序,必须从整体构架上予以把握,仅仅从某一个方面并不能从根本上改变工伤认定过程艰难的现实,并且在工伤认定的现实程序中还有很多不合理的程序导致公正的缺失而有待改进和完善。
(1)简化对劳动关系的认定程序
在工伤认定申请时,申请者需要向工伤认定机构提供书面劳动合同等能够证明其存在劳动关系的材料。在实践中,如果受伤者与用人单位有书面劳动合同,毫无疑问可以认定存在劳动关系。但目前用工的普遍情况是,在很多工伤事故发生前,劳动者并没有与用人单位签订书面劳动合同,那么这时按照法律规定提起工伤认定需要提供工伤职工与所在用人单位存在事实劳动关系的证据。而事实劳动关系证据的收集对于职工一方来说存在一定的难度,并且对事实劳动关系的认定通常劳动者和用人单位双方会产生分歧,而工伤认定机构在工伤认定中严格的只认劳动合同,导致发生劳动关系争议的认定要经过复杂的一裁两审程序,从而增加了受伤劳动者申请工伤的难度。
笔者认为,工伤认定程序中对事实劳动关系的认定应更加简便,在认定双方是否存在事实劳动关系时,劳动者或用人单位所持有的工资支付凭证或记录、社会保险费证明、工作证、服务证、招工登记表、报名表、考勤记录等都可以作为认定事实劳动关系的证据;如果没有上述证据,仅有工友证明,工伤认定部门可以先行受理工伤认定申请,后根据需要对其提供的证据和证言进行调查核实。1同时,我们还可以为事实劳动关系的争议设置绿色通道,更加灵活、弹性、合理的确认事实劳动关系,从而更好的实现工伤保险制度保护工伤职工的合法利益的的初衷。例如,对出现受工伤的劳动者在没有劳动合同的情况下,受工伤的劳动者为了申报工伤首先要进行确定劳动关系的劳动争议仲裁,如果劳动争议仲裁委确认双方存在劳动关系,用人单位不得在以此为理由就确定劳动关系的仲裁结果再提起诉讼,从而避免用人单位利用仲裁和诉讼来恶意拖延时间。对于确认劳动关系的仲裁针对用人单位为一裁终局,而对于劳动者来说,如果其对确认劳动关系仲裁的结果不服,受工伤的劳动者则可以提起诉讼,进入正常的一裁两审程序,这样的程序设计可以更加有利于保护劳动者并且提高工伤认定的效率2。
(2)设立告知和听证程序
我国近年来关于工伤认定行政争议案件数量逐年上升,造成这类行政诉讼产生的主要原因是在工伤认定程序运行中透明度不高。俗话说“阳光是最好的防腐剂”,所以笔者建议在工伤认定程序中须设立告知和听证程序。
首先在程序中,社会保险行政机构在受理工伤认定后,有义务告知行政相对人工伤认定程序具体的运行步骤以及在其中所能够享有的权利;并且行政机关在作出工伤认定的结论后,应当将其法律依据以书面的形式告知申请的双方当事人。工伤认定作为工伤保险的核心环节,需要遵循法定的程序步骤,而工伤职工有时难免因为自身文化水平的限制而并不知道自己该如何进行工伤认定的申请和相应的证据提供,若行政机关不加以主动告知,则有可能使工伤职工在维权道路上走的更艰难。因此,在工伤认定程序中设立告知程序对于完善工伤认定制度建设是十分必要的。
在工伤认定环节引入听证制度,可以使用人单位和劳动者双方在听证环节中,通过公平、公正、公开的法律程序,更好的保障双方的利益。同时,在证据进行相互质证的过程中,有利于社会保险行政部门弄清事实,减少双方可能存在的争议,对于认定机构正确适用法律,防止因主观因素而导致工伤认定错误大有裨益。因此,笔者建议,如果遇到复杂疑难的工伤认定案件,社会保险行政部门应当告知用人单位和劳动者有听证的权利,并积极做好进行听证的准备工作。在听证的过程中进一步听取用人单位和劳动者对工伤事故的陈述、申辩与反驳。在听证程序中所形成的笔录可以作为工伤认定的一项依据,在以后可能发生的行政诉讼中也可以作为法院判决的证据使用。1通过听证程序保证了用人单位与劳动者的知情权,也使整个工伤认定的程序更加透明,提高了工伤结论的公正性。
4. 4工伤认定范围的完善
我国工伤保险立法对工伤认定范围的规定一直以来釆用的都是列举的方式。而列举式条文固有的局限性,使其不可能涵盖各种类型的工伤事故状况;更何况随着社会生活的发展,各种新形式的用工形式层出不穷,列举式的工伤范围规定一定是远远滞后于现实工伤认定司法实践的。因此,对于我国工伤认定范围的完善,必须从两个方面进行考虑:一是根据社会保障法的立法精神和价值取向确定工伤认定范围的一般条款;二是针对现有的列举条款进行补充完善。在制度设计上,用一般条款为工伤认定提供原则性的方向指引,防范由于法律条文的漏洞而使本可以认定为工伤的情形由于列举的缺失而失去法律规范的调整;同时用列举条款为工伤认定提供具体指导,使工伤认定的具体边界得到更严谨细致的判断。
(1)确立工伤认定的一般条款
工伤认定列举性的规定只是把属于或不属于工伤的情形予以简单罗列,并没有告诉我们去判断到底工伤是如何界定的依据。所以,为了从根本上解决工伤范围的法律瓶颈,我们必须寻找工伤认定的实质性标准,实现从“什么是工伤”到“工伤是什么”的立法思想的转变。
工伤保险属于社会立法,从立法本意来说应当对劳动者进行倾斜保护,所以一些和工作存在模糊关系但有合理理由解释为和工作相关的伤害,在认定的时候都应当认定为工伤。2但是为了避免工伤认定一般条款的适用过于宽松而与我国现实国情相脱节,在我国目前的立法实践中运用一般条款进行工伤认定时必须保持谨慎。确定一般条款的目的是对工伤是什么做一个衡量的标准,为社会保险行政部门认定工伤做一个原则性的指引,其存在的价值是为当前列举的工伤范围作必要补充,以弥补列举式规定的不足。因此在工伤认定时,首先应当判断已有的列举规定是否能够认定该事故属于工伤,如果其不符合所有列举规定,但是其具体情形符合一般条款的规定,则由认定机构依据相关实践和立法精神作出是否工伤的结论。一般条款的规定同样也适用反面“非工伤”情形的排除。一般条款作为列举式条款的补充,与其相辅相成,即起到了的兜底法律条款的作用,又为列举式条款的确认起到了很好的指引作用。
(2)有限制的扩大工伤认定范围
法律在适应社会发展时应当尽量消弱其滞后性,同时在立法上也应当保持其相应的前瞻性。目前世界上大部门国家从立法上对工伤认定范围这一块保持着逐渐扩大的趋势,这对我们国家强化对劳动者权益的保护有着积极的借鉴作用。但是我们也不能一味的扩大工伤认定的范围,而忽视了用人单位的负荷能力。例如,将劳务关系和一些特殊的雇佣关系纳入工伤认定的扩充范围之内,就符合世界上工伤认定范围的发展趋势,但是我们在立法上也要考虑到我国目前的国情,考虑目前社会和企业的实际承受能力进行合理的规定。
4. 5细化相关法律法规,减少法律层面上的漏洞
法律条文纷繁复杂,《工伤保险条例》虽经多次修改,但其仍处于发展阶段,还不够全面仔细,还需要在实践的检验中不断完善进行修改,因此对于工伤认定方面的法律制度进行进一步的细化及增加相应的司法解释是十分必要的。
(1)合理排列工伤认定申请主体的顺序
笔者认为劳动者、劳动者的近亲属、工会在申请工伤认定上的顺序是不同的。劳动者是工伤事故的直接受害者,也是工伤保险待遇的享受者,劳动者对于是否申请工伤认定具有最大的决定权,其他人与劳动者的决定不一致时,应该以劳动者的决定为准。但是在劳动者已经死亡或者已经丧失意志或者不能正确表达自己的意志时,是否申请工伤认定的权利应交与其近亲属。因为近亲属与工会相比,近亲属与劳动者的关系更为亲密,劳动者最后获得的工伤待遇对于改善其近亲属的生活状况有直接的影响。而对于近亲属之间优先位序的选择则可以借鉴民法上关于宣告死亡申请人的顺序规定。
(2)完善工伤职工对工伤认定的申请时效
《工伤保险条例》规定了用人单位在发生工伤事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内向统筹地区的社会保险行政部门提出工伤认定申请,如遇特殊情况,经社会保险行政部门的批准,申请时限可以适当的延长。
如果用人单位没有按时提起工伤认定申请,工伤职工或者其近亲属、工会组织可以在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内向用人单位所在地区的统筹社会保险行政部门提出工伤认定申请。从上述法律条文的规定中我们可以看出,对于用人单位与工伤职工在申请时限上的法律权利并不对等。法律规定1年的时效本意是督促受伤职工尽快的履行自己获得工伤赔偿的权利,但是在实际中,情况远比立法者设想的困难要大的多。所以我们在对待权利行使的同时,更侧重于要保护好工伤者的权利,应当合理的对待用人单位和工伤职工申请认定时限延长的权利,法律上应该增加工伤职工在提出工伤认定申请时,如遇有正当事由经过批准后可以延期的规.定。此外,在对待用人单位的延期申请时,要明确好延期的时限,防止用人单位恶意拖延。同时,可以考虑在工伤认定程序中增加时效中断规定,比如在特殊情况下工伤劳动者无法提出工伤认定申请,可以在该原因消失后的一段合理期限内提出工伤认定申请。
