一、 我国存款保险制度的功能定位
存款保险制度主要是根据法律的规定,在某个国家和地区的政府主导下建立一个存款保险机构,并规定以符合条件的各类存款性金融机构作为投保人,按照其持有的存款数额、法定的保险费率,向该存款保险机构缴纳保险费用以建立存款保险基金。当投保的金融机构发生经营危机或面临破产时,存款保险机构凭借保险基金向其提供财务救助或直接向存款人全额或限额偿付存款,以保护存款人利益,从而防止挤兑的发生,有效降低金融市场的系统性风险、达到稳定金融秩序的目标。
我国建立存款保险制度的呼声一直很高,但到今天也仍未出台相应的存款保险法规,我国现在实行的是一种隐性存款保险制度,由政府对金融机构提供一种隐性的支持,但政府毕竟不属于专业的存款保险机构,并不具备专门的存款保险机构的功能优势。存款保险制度的建立需要一部专门的存款保险法律的出台,因为如果存在专门的法律基础,那么对存款保险的保护是显性的;反之则是隐性的。2我国目前就是需要从隐性向显性转化,笔者认为我们首先需要对我国存款保险制度的功能进行准确的定位,因此我们需要借鉴已建立存款保险制度国家的成功经验,但也要从我国的具体国情出发,建立与本国能力相适应的存款保险制度。
近些年,金融创新的迅速发展、08 年金融危机的发生,也使得存款保险制度取得了很大的发展,其功能定位从最初所具备的一般功能发展到具备了很多其他的新功能,3就我国而言,构建存款保险制度有必要对其一般功能包括现在发展的新功能有一个全方位的了解,好方便我国在进行功能定位时加以借鉴与学习。
(一) 存款保险制度的一般功能
1. 对受保存款进行赔付
建立存款保险制度的初衷就是保护存款人的利益,在银行等金融机构破产时对存款人的存款进行赔付。从法律关系的角度,投保金融机构与存款保险机构之间属于投保人与保险人之间的保险法律关系,那么存款人就属于保险法律关系中的被保险人,保险标的是存款人的存款。一旦投保机构发生破产事件,存款保险机构就需要对存款人的存款进行赔付,使其免遭利益的损失。19 世纪的金融市场还未像现在这么发达,银行的功能也仅局限于普通的吸收存款、发放贷款的功能;而如今金融市场的繁荣已经远远超越了当初建立银行的初衷,金融创新的发展使得银行开始将存款人的存款进行风险性的投资,获取高额的利润,存款人也能从中赚取高额利息。但这样一种模式表面上带来了一种双赢的局面,实际上却潜藏着巨大的风险,由于竞争剧烈,银行业从业机构开始剧增,有时候银行为了暴利去投资高风险的业务,于是银行也开始面临倒闭破产的风险。银行一旦倒闭,将意味着存款人的存款能否收回将是一个大问题。鉴于此,各国建立了存款保险制度,来保护存款人的利益;其实从反面来讲,也是为了让存款人能放心继续将存款放入银行中,保证金融行业的长续发展。如此一来,即便是银行倒闭,存款保险机构也会对存款人的利益进行保护,在设定的限额内偿还存款人的存款。因此也有很多学者认为实际上存款保险制度其实主要在于于保护中小存款者的利益,这种说法也是有其道理在的。
2. 稳定金融秩序
目前,随着国际金融市场的发展,存款保险制度已在一百多个国家建立,它与金融监管、央行的最后贷款人制度已经成为各国金融安全三网必不可少的内容之一。建立该制度有利于稳定金融秩序,强化金融安全体系。首先,存款保险制度的建立能降低金融风险,防止银行挤兑事件的发生与危机的扩散。1我们都知道,银行业务属于一种信心业务。假如公众哪天对银行失去信心了,那么银行便难以生存了。2存款保险制度便是通过树立公众对银行的信心,防止在银行遭遇破产危机时引发大规模的银行挤兑事件。因为有存款保险制度的保障,存款人坚信在危机发生时,保险机构会依照法律规定对其损失进行偿付,避免了大规模银行挤兑风潮的发生,对金融秩序能起到稳定作用。其次,能强化金融安全体系。金融安全三网本来就应该各司其职,如果缺乏其中的“一网”,并非该网所具有的功能不存在,而是被转嫁到另外两个制度之上了。如此一来,会对监管机构与央行增加巨大的压力,有时候容易顾此失彼;而存款保险制度的建立使得这三个机构之间的权力得到协调,在维护金融稳定上各自扮演着自己的角色,不仅能提升效率,同时也能更好地维护金融市场的稳定。
3. 促进银行间公平竞争
存款保险制度的构建能为中小银行创建一个更公平的竞争环境。实际上,每个国家国内银行根据其实力以及发展水平,其在国民以及政府眼中的地位是存在很大差异的。比如我国的四大国有商业银行地位明显强于其他股份制银行、城市商业银行等;美国在危机发生前的五大投行地位也会明显高于国内其他银行,美国政府之前还一直奉行“大而不倒”的理念。就存款人而言,也会依赖自己的认知对银行加以区分,这直接关系到存款人会将存款存入哪个银行。存款保险制度建立之前,存款人出于保护自身利益的需要,而一国政府出于促进本国金融行业发展的需要,“大银行”都会倍受青睐,中小银行相对而言处于弱势地位;但存款保险制度建立之后,存款人不用再担心存入银行的存款会损失,政府也不用再对国内的“大银行”施加特别保护,如此一来存款人也会为了追求高回报将存款存入中小银行,中小银行在金融市场中的地位能得以提升,在未来也能与“大银行”更公平地竞争。
4. 对问题机构进行援助
存款保险机构有存款保险基金,在投保金融机构发生经营危机时,比如其陷入支付困境,出现资金流动性困难时,存款保险机构可以为其提供流动性支持,缓解这种暂时的困境。相比不对其进行援助最终导致银行出现破产危机,这种做法对各方而言都是最好的选择,首先存款保险机构不必向存款人支付大量的存款,其次金融机构通过这种流动性支持使其遭受破产的可能性降低;最后存款人的存款也没有损失。
5. 对破产倒闭机构进行清算
与援助功能相比,存款保险机构的清算的对象属于破产的投保金融机构。存款保险机构在投保金融机构破产后,对存款人进行存款赔付,赔付之后存款保险机构将取得对投保金融机构的代位求偿权。因为投保金融机构原本需要对存款人存款进行赔付,但金融机构破产后没有足够的存款赔付给存款人,因此存款保险机构代替金融机构履行了其义务,这也是投保机构向存款保险机构投保的目的。存款保险机构因此得以作为破产机构的债权人参与破产清算程序。
在破产清算中,存款保险机构担任的角色有两种,在有的国家其被赋予主持破产清算程序的进行,而在有的国家其只是作为倒闭机构破产清算中的一员,协助主管机关完成破产清算工作。存款保险机构参与到破产清算中,能使机构的损失降到最低,同时也能保证倒闭机构有序地退出金融市场,又有利于维护金融稳定。
6. 对投保机构进行金融监管
存款保险制度的这一功能与前文所述的援助与清算功能是紧密联系的,假如存款保险机构不享有部分监管功能,那么对金融机构的财务信息就会知之甚少,进行援助与清算的时候无法找准切入点,不利于尽快解决问题。因此,监管功能也是建立机构的援助功能与清算功能的一个前提。另外,随着世界金融市场的发展,金融创新越来越发达,金融产品也越来越复杂,金融市场有可能引发系统性风险。因此,存款保险制度作为金融安全三网之一,也要跟随着金融创新的脚步前进。存款保险制度也开始关注金融风险的问题,这意味着存款保险制度不再局限于建立一种事后的监管措施,通过建立事前的风险预测机制,对风险进行评估,来减少风险发生的可能性。这就需要用到存款保险制度的监管功能,赋予其对投保金融机构进行部分监管的职能,对投保机构平时投资运营的信息进行监测,并进行评估,建立与主要金融监管部门之间的信息共享与合作机制。
以上属于当下存款保险制度所具有的一般功能,前三个功能属于一般国家存款保险制度都具有的功能,后三个功能是存款保险制度在之后发展过程中新出现的功能。并非所有国家的存款保险制度都具备以上六个功能,由于各国金融市场的构成以及发展程度不一样,因此又存在存款保险制度功能选择的国别差异。
7. 国外存款保险制度功能实践
早在 20 世纪 30 年代的初期的时候,西方的发达国家就在建立存款保险制度上做过一些初期的尝试,至今国外存款保险制度的发展已经经历了很长一段发展期。我们可以看到国外建立存款保险制度的国家一直在大量增加,截止至2013 年,根据权威数据统计,目前世界上总共有 111 个国家已经建立了存款保险制度;1在这 111 个国家中金融稳定理事会(FSB)的成员国占了很大一部分,该国际组织中已有 21 个建立了显性存款保险制度,目前中国属于少数尚未建立存款保险制度的成员国之一,一些与我国一样的新兴市场型国家也建立了自己的存款保险制度。这些国家在建立存款保险制度时如何定位本国存款保险制度的功能,是我们必须要关心的一个问题,了解其中存在的差异,产生这种差异的原因,有利于我国在定位我国存款保险制度功能时有一个好的参考标准。国外习惯将存款保险制度的功能进行模式化,即根据存款保险制度具备其中的哪几种功能进行分类。国际上目前将存款制度功能归为三类,“付款箱”、“成本最小化”与“风险最小化”。
“付款箱”模式下存款保险制度具有的功能包括:对受保存款进行赔付、稳定金融秩序、促进银行间公平竞争。这也是所有存款保险制度都具有的功能,是建立存款保险制度的初衷。在这种模式下,存款保险机构只负责在银行破产之后对存款人的存款进行赔付,减少银行挤兑危机的发生,从而间接地维护了金融稳定。另外相对于没有建立存款保险制度的国家而言,其将所有具有吸收存款功能的金融机构纳入保险范围,有利于促进银行间的公平竞争。
“成本最小化”模式下存款保险制度具有“付款箱”模式下的三项功能,同时还具备倒闭机构的清算功能以及一小部分监管功能。它强调要用最小的成本获取最大的收益,应用在存款保险制度上,这种收益体现为如何尽可能减少破产银行的损失,最小的损失便是对负债银行最大的收益。在这种模式下,存款保险机构不仅具有偿付存款人存款的功能,在银行面临破产时,它会尽力降低银行破产的成本以及所带来的损失,并且其有权决定如何处理破产银行的资产和负债。2存款保险机构要尽可能设计出破产银行资产价值最大化,负债最小化的方案,如此才能实现银行破产的成本最小化。当然这要求存款保险机构必须赶在银行被关闭之前对破产银行的信息有一个全面的了解,我们都知道金融市场充斥着巨大的风险,银行破产往往都来得比较突然,这要求我们做好早期打算。总结下来,“成本最小化”下存款保险制度的功能增加了对银行的相关信息进行监测、对破产银行的资产和负债进行处置。
“风险最小化”模式下存款保险制度比“成本最小化”模式又多具备了对问题机构进行援助的功能以及更多的监管功能,此时存款保险机构具有最广泛的功能。首先,他需要定时定期对投保的银行的风险进行监管与预测,防止银行破产或者系统性风险的发生,这属于金融监管功能;其次就是银行濒临破产时,可以决定对其是否采取救援措施,如果援助也无法挽救破产银行,可以关闭破产银行,这属于援助功能与清算功能;最后就是如果存款保险机构根据其风险测评得出某个银行必将倒闭时,可以宣布对其进行接管,这属于监管功能。
如此一来,存款保险制度的功能从投保机构加入存款保险机构到其可能关闭时,都在存款保险制度的约束之下,它具有的功能更加复合化。
以上三种模式是各国在存款保险制度实践中所惯用的三种模式,其中“付款箱”模式下存款保险制度的功能最少,采用这种简易模式的国家也最多,比如印度、英国;后两种模式则是存款保险制度相对更为发达的国家所采用的,欧美国家采用后两种模式的偏多,笔者在此选取几个有代表性的国家进行具体阐述。
①美国模式
美国从建立存款保险制度以来,该制度所发挥的功能一直处于变化与发展中。它是从“付款箱”到“成本最小化”到“风险最小化”的一个逐渐过渡的过程。美国是我们今天存款保险制度的发明者,之所以建立存款保险制度,源于美国 1929-1933 年的金融危机,美国经济当时处于萧条时期,其中在银行业,在这短短几年时间里,美国有超过 9000 家银行都相继倒闭。1之后为了恢复公众对银行系统的信心,美国建立了联邦存款保险公司,存款保险制度便产生了。美国的存款保险制度经历了四个阶段,因此美国存款保险制度的功能选择是在逐渐发生变化的,最初在萌芽与建立阶段,还仅限于“付款箱”的功能。
过渡到完善阶段时,1991 年美国国会通过了《1991 年联邦存款保险公司改善法(简称FDICIA),存款保险制度开始引入且强化了对于那些资本不充足的存款类金融机构实行监管和干预的措施,FDIC获得了更大的监管权力,包括援助能力以及对破产银行进行处置的权力(例如限制实行大银行不能倒闭政策),1这一阶段,美国存款保险机构的功能属于“成本最小化”。
到快速发展阶段,美国又通过了《2005 年存款保险改革法》,又提高了FDIC的灵活性,加强了存款保险制度的风险防范能力;另外在 2010 年,又通过了自大萧条以来改革力度最大、影响力最广泛的金融法案《多德—弗兰克法案》,该法案再次突出强调了美国存款保险制度的立法目标,并且更进一步强化了FDIC对银行等机构的监管权,确立了FDIC对于退出金融市场银行机构的接管权限。2因此,这一阶段美国存款保险功能正式过渡到了“风险最小化”模式。
综上,可以看出美国存款保险制度只能选择经历了一个很长的发展阶段,最终定位于“风险最小化模式”,这与美国金融市场的发达、存款保险制度的发达都分不开,而且很大程度上与 08 年金融危机相关。08 年危机导致美国很多大银行都最终倒闭,赋予 FDIC 更多的以上权力,有利于对未来金融市场的系统性风险进行防范,并且尽可能降低大银行倒闭对美国金融市场所带来的冲击。而且 08 年危机的发生也从侧面印证了美国存款保险制度作为金融安全网的坚实性。因为在这次危机中,每一家银行或者是存贷机构的受保存款最终都得到了赔付,存款保险制度在危机中向存款人证明了其存在的价值与意义。
②英国模式
英国是“付款箱”模式的代表,英国存款保险制度的功能定位仅限于“付款箱”功能。英国的存款保险计划的执行机构叫英国金融服务补偿有限责任公司(FSCS),它的权力概括起来就是存款保险理赔,即在投保银行被法院裁定进入清算或者重整程序,或者金融服务局认定此银行不再具有偿付债务能力时,运用其管理的存款保险补偿计划基金按照既定的范围对存款人进行偿付。3但此次全球金融危机中,英国北石银行发生了银行挤兑事件,英国当局也对此进行了反思,但这并没有促使英国政府对FSCS赋予更多的权限,FSCS的付款箱功能仍未得到改变,英国政府反而是将问题银行处置的权力交给了英格兰银行。笔者认为,也许保守的英国人对于美国将诸多权限移交联邦存款保险机构的作法还未能完全接受,这也许也与FSCS还不够成熟相关,说到底英国存款保险仍被称为“计划”,而非“制度”的层面,还有待更进一步的发展。
③印度模式
美国、英国都属于发达国家,存款保险制度也相对发达,尤其是美国,建立存款保险制度的历史悠久。但存款保险制度其实并非发达国家的专利,印度便属于发展中国家很早建立存款保险制度的国家之一。《1961 年存款保险和信用保证公司法案》(简称《DICGC法》)。DIGC到目前为止的权力就是提供存款保险,因此印度存款保险制度的功能定位也是“付款箱”模式。1这与印度金融市场相对不那么发达有关,金融创新不如欧美国家激烈,金融市场的风险相对没那么高,因此存款保险机构也不需要具备诸如风险处置的能力。
④日本模式
日本是“成本最小化”模式的代表,根据日本 1988 年颁布的两个法案,《金融技能紧急再生措施法》以及《金融机能早期健全化法》的规定,日本存款保险机构除了具备一般的“付款箱”功能外,还具备对日本问题银行的处置能力。
在问题银行倒闭后,日本存款保险机构不仅要担负起对存款人偿还存款的职责,而且还要充当问题银行管理人与清算人的职责,其并不具备金融监管的功能。2本次国际金融危机的发生表明,采取单纯的“付款箱”模式导致存款保险机构在金融危机发生系统性风险时,只能采取被动买单的方式对存款人进行偿付,由于不具备事前监督以及事后处置救济功能,无法及时获取风险信息,缺乏有效的风险约束功能和灵活的处置手段,因此不足以应对大的金融风险。3英国北岩银行挤兑事件便是有力的证明,“付款箱”型的单一功能设计已无法满足如今金融市场发展的需要,主要国家都开始放弃这一模式,向兼顾事前与事后风险的方向发展,但仍有部分国家扔坚持运用“付款箱”模式,比如英国,因此也需要结果本国自身情况加以分析。
(二) 我国对存款保险制度的功能需求
1. 从存款准备金制度过渡到存款保险制度的必要性
① 我国存款准备金制度的现状与缺陷
显性的存款保险制度,是由国家通过正式立法将存款保险作为制度确立下来,存款保险机构、投保机构、存款人等都是这一法律制度中的法律关系主体。
而我国存款保险制度的现状是实行隐性存款保险制度,在这种制度模式下,没有相应的制度安排,但银行或者金融机构出现危机时,我国政府同样会进行干预,来保护存款人的利益,从而形成公众对存款保护的预期。1在隐性存款保险制度下,一国政府对于存款人的保护完全是自主确定的。政府之所以这样做,并非因为受到法律的约束,而是为了实现对公众利益的保护,以此来达到统治者稳定社会经济的目标。我国便是通过存款准备金制度来实现这种隐性担保。
存款准备金制度最初源于英国,它主要是为了保证存款人提取存款以及商业银行进行资金清算的需要,由商业银行向中央银行缴纳一定数额的资金。这种确定数额的准备金又叫法定存款准备金,如果商业银行在央行缴纳的资金超过了法定的数额,就是超额存款准备金。
1983 年,我国便建立了该制度,其存在已有将近 30 年的历史。实际上,由于我国一直未建立存款保险制度,因此存款准备金制度实际上从一定程度上承担了我国存款保险的功能。商业银行向央行缴纳的法定数额存款准备金就相当于向央行缴纳了存款保险,当银行遭遇支付困境时,可以将这部分法定存款准备金用作抵押以获取央行的再贷款支持;当银行发生支付危机,则可以将这部分存款准备金提取出来。这样看来,存款准备金制度与存款保险制度在某些功能上是相重叠的,但存款准备金毕竟不能代替存款保险制度。存款准备金制度在对存款进行保险上还是存在一些弊端:首先,信息披露不够,缺乏透明性。我国存款准备金率的适用标准至今都未对外公布;并且银行遭遇支付困境与支付危机时,如何抵押、提取存款准备金的条件、程序等都没专门的法律依据。
这容易造成银行业经营的混乱,不利于金融秩序的稳定。其次就是存款准备金制度不足以担任“金融安全三网”的职责,实施的初衷并非为了保护金融安全,而是一种宏观的货币政策。最后,虽然央行规定所有吸收存款的金融机构都必须向其缴纳存款准备金,但实践中很多处于金融监管体系之外的非银行金融机构,往往通过金融创新的手段来规避准备金的缴纳,由此存款准备金实效性降低了。鉴于存款准备金制度的弊端,其并无法取代存款保险制度的地位,因此我国有必要构建我国自己的存款保险制度。
②利率市场化的改革对存款保险制度的需求
2013 年 7 月 20 日,我国开始全面放开对银行等金融机构的贷款利率管制,取消了之前贷款利率 0.7 倍的下限,规定金融机构可自由设定贷款利率水平,另外对农村信用社的贷款利率取消上限的设立。1至此,我国利率市场化改革又前进了一大步。利率市场化的这一重大改革,要求我国要加快建立存款保险制度的步伐。
因为存款保险制度的建立是利率市场化的一个重要前提条件。存款保险制度,使金融机构在遭遇倒闭危机时能对存款人进行偿付,并且确立一种损失分担机制。而利率市场化的改革将使银行业面临更加激烈的竞争,银行业的经营风险会加大,这对于存款基础薄弱的中小银行机构尤为不利,未来金融市场中金融机构将真正面临优胜劣汰的局面。过去,我国金融业是国有银行一统天下的局面,而随着我国金融市场的发展,如今,我国金融市场的局面已经发生了巨大的变化,已经发展为国有商业银行、股份制银行、城市商业银行、信用社以及其他金融机构并存的金融体系,与此同时,金融机构市场化程度也日渐增强。2金融机构市场化程度加强,使金融业竞争加剧,优胜劣汰的机制使得某些金融机构有可能濒临倒闭或者最终被淘汰,这时候我们就需要关注存款人利益的保护;以前金融业市场化程度不强时,很少会有金融机构发生倒闭,即便有也是少数,而如今激烈的市场竞争下,出现倒闭风险的金融机构数量也会增加。存款保险制度因为其特有的功能,使这种淘汰机制所引发的损失尽可能减小,避免波及其他银行,产生系统性风险。因此,利率市场化的改革,也要求我们建立与之相配套的存款保险制度。
2. 我国存款保险制度的功能定位
前面讲到单一功能的“付款箱模式”已经不再符合当今金融市场发展的需要,兼顾事前与事后风险防范的复合功能才是目前合适的选择。考虑到我国存款准备金制度无法充分满足对存款保险的保护,且我国利率市场化的改革要求我们加快建立存款保险制度的步伐,我国有必要首先将存款保险制度的功能定位好,这直接关系到机构权限的协调与分配,至关重要。对于这个问题,国内学者都普遍认同我国存款保险制度应当具有复合功能。
吕洁(2011)认为,目前我国银行业发展规模较大,金融业从业人员充足,考虑到我国金融结构治理的实际情况,我们应当赋予存款保险机构承保人的功能、监管人的功能以及破产清算人的功能。李志强,尹锋林(2011)认为我国存款保险机构应当具有与银监会、央行一起执行清算的能力,以及银监会以行政委托形式赋予它的监管权。笔者认为,根据我国目前对存款保险制度的需求,我国对存款保险制度的功能应当定位于“成本最小化”模式。前文讲到单纯的“付款箱”模式已经无法满足金融市场发展的需要,因此很多国家开始摒弃这一模式,向后两种模式转化。虽然我国属于新建立存款保险制度的国家,但是目前我国金融市场格局已经发生了巨大的变化,主要是以四大国有商业银行为主,其他中小金融机构并存的局面,近些年小额贷款公司、信托公司等中小金融机构都发展迅速;另外加上我国利率市场化改革的深入,未来金融市场的竞争会愈加激烈,优胜劣汰机制会体现得更加明显,因此为了使金融机构有序的退出市场,我们需要赋予我国的存款保险制度协助银监会对破产银行进行清算的功能,而“付款箱”模式下存款保险制度不具备此功能。
另外,我国现在也不宜过快采用“风险最小化模式”,一方面我国存款保险制度还不够成熟,另外一方面赋予存款保险机构诸多功能需要对我国现有的金融体系做出一定的调整,尚需时间完成,例如目前监管金融机构的权力主要在银监会,如果赋予存款保险机构相应的很大范围的监管功能,两个机构之间监管权责的划分尚需要磨合,短时间内不可能完成此项任务;1另外,就是关于对问题金融机构援助的功能,目前我国有央行的最后贷款人制度向可能或者已经遭受信用危机的人金融机构提供援助,主要是由央行向其提供流动性支持。存款保险机构如果再具有援助功能,二者似乎会有权力重叠之嫌。
因此,基于我国目前的现实情况,我国应定位在“成本最小化”模式上,之后再慢慢向“风险最小化”过渡。我国存款保险制度的过渡需要在存款保险机构相对成熟,配备相关专业人才之后进行。《存款保险条例》可以以法律的形式将过渡期规定下来,给商业银行以及我国金融监管机构等一定的缓冲期,至于缓冲期的长短需要视存款保险制度在我国的发展情况而定。在“在成本最小化”模式下,我国的存款保险制度应当具有如下功能。
①对受保存款进行赔付
这是存款保险制度应当具备的基本功能,在金融机构发生危机时负责对存款人的受保存款进行偿付。笔者认为我国存款保险制度应当具备这个基本功能。
因为我国是一个储蓄大国,国民储蓄意识非常强,这也说明我国公众对银行体系具有充足的信心,但当前对我国存款人的存款保护主要是通过让商业银行缴纳存款准备金以及中央银行的最后贷款人角色进行,这显然远远不够。我们需要建一个专门的存款保险机构对存款人的存款进行偿付,构建存款保险制度的初衷就是为了保护存款人的利益不受损害,而存款准备金制度的初衷并不在保护存款人利益,而是为了援救商业银行。在我国尚未建立该制度之前,存款准备金制度一直代替行使着存款保险制度这方面的功能,这也会给国家财政带来巨大的压力。因此,建立存款保险制度后,这一功能理应由存款保险机构承担,一方面是其职责所在,另一方面给央行减少财政压力;同样,存款人的利益一样得以保护,有了制度的担保,存款人也会更乐意将存款存入银行,这也有利于推动我国金融市场的繁荣。
②稳定我国金融秩序
我国目前有央行的最后贷款人制度、银监会的金融监管制度,金融安全三网我国只具备其中之二,还缺少存款保险制度这个安全网。我国金融市场经过近 20 年的改革,金融格局由以前的四大国有商业银行占据绝对主导地位,到今天已经发生了巨大的变化。目前,我国金融体系格局是以以中国人民银行为主导,国有商业银行、股份制银行、政策性银行、城市商业银行以及城市信用社等多种金融机构并存的局面。虽然我国金融市场更加繁荣了,但银行业面临的风险也加大了,主要表现为银行资本金不足,资本充足率低,银行不良资产的比重较大,这样一来银行资本的流动性也会变差,在应对危机时会更加脆弱,发生金融风险的可能性会变大。单靠央行的最后贷款人制度对破产银行进行救援,会给国家财政带来巨大的压力,因此建立存款保险制度可以减小央行的压力,并且能防范金融风险,维护我国的金融安全,稳定金融秩序。
③促进我国银行间公平竞争
我国长期以来四大国有商业银行在金融市场上一直占据垄断地位,虽然近来随着我国金融市场改革的进行,这一局面有所改变,其余中小金融机构得到了较大发展。但是国有商业银行在金融体系中仍然占据着主导地位,因此中小金融机构不仅要受到来自于大银行的压力,还要面临外资银行的竞争压力,因此中小金融机构在金融市场中相对处于不利的竞争地位。存款保险制度建立之后,国有商业银行所享受的来自于政府提供的隐性支持将被弱化,有利于营造一个更加公平的金融竞争环境。我国是一个储蓄大国,尤其是居民储蓄占很大比例,居民对存款的安全性要求会很高,因此存款保险制度建立之前,存款人都倾向于将存款存入大银行。但存款保险制度建立之后,存款保险制度可以保证对存款人的存款进行偿付,存款人对于国有商业银行以及其他股份制银行将不再区别对待,可以根据自己的需求与喜好选择银行。这样,中小金融机构的不平等地位也能相对得到平衡,金融市场的竞争环境对中小金融机构来说更加公平了。
④清算功能
如今我国金融机构的破产仍旧参照公司的破产程序进行,《中华人民共和国商业银行法》第七十一条规定:商业银行不能支付到期债务,经国务院银行业监督管理机构同意,由人民法院依法宣告其破产。商业银行被宣告破产的,由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组,进行清算。因此,当前金融机构破产清算功能属于银监会,我国建立存款保险制度之后,应当赋予存款保险机构与银监会一起对投保金融机构进行破产清算的功能。笔者认为主要有两个方面的原因,首先存款保险机构接受投保金融机构的投保时需要对金融机构的相关资产信息进行审查,因此对投保金融机构也相对了解,可以与银监会一起合作,提高清算的效率;其次就是在投保金融机构倒闭后,存款保险机构对存款人存款进行偿付,之后便取得了对投保金融机构的代位求偿权,成为了破产金融机构的债权人,此时赋予其清算功能能更好维护存款保险机构的利益,有利于其长期稳定地发展下去。
⑤一部分监管功能
实际上监管权与破产权是紧密联系在一起的,银监会是我国的金融监管权力机构,其同时具备对破产银行清算的功能。因此,如果要赋予我国存款保险机构处置破产机构的功能,那么其也应当具备一定的监管功能。笔者认为我国存款保险机构应当具有对投保金融机构的监管职能,原因在于我国现有的监管制度不足以对系统性风险进行防范,我国还缺少金融安全三网的最后一网,也是必不可少的一网。首先,人民银行实行的主要是货币政策,赋予其监管权与它的主要任务存在一些矛盾的地方,央行的最后贷款人制度就会成为监管者对被监管者的一种援助,有时候为了对被监管者进行救助有可能导致与其实施的货币政策相违背的地方。其次,银监会虽然属于我国主要的金融监管机构,但这种监管大多时候是一种事后监管,这对于风险的发生无事于补,因此我们需要建立一种事前监管与银监会的事后监管相结合的制度,更好地防范系统性风险,而存款保险制度就具有这种事前监管的功能。
实际上,存款保险机构在最初接受金融机构投保时就要对其资产信息进行严格审查,因此会对投保金融机构的资产信息有所了解;但存款保险机构的监管权限应该通过法律进行严格限制,它仅能作为银监会监管功能上辅助机构,为银监会提供必要的信息,建立二者的信息共享制度,因此其仅能享有一部分监管权。
