二、 我国存款保险机构的设立
(一) 存款保险机构的创建方式与资金来源
存款保险制度的创建方式包括三种:官方创建、官方和私人创建、非官方(私人)创建。根据IMF在 2000 年在保加利亚所发布的《对标准法则监管报告——存款保险体系》的报告中所显示,全球正式实行存款保险制度的国家为 67个,其中 38 个属于官方创建,13 个属于私人创建,另外 16 个为官方与私人一起创建。1官方创建主要以政府为后盾,美国、英国是官方创建模式的代表,美国于1934 年根据《1933 年银行法》,由国库拨款设立了联邦存款保险公司(FDIC),负责对银行和金融机构款进行保险。2英国存款保险计划由金融服务管理局内部设立的金融服务补偿有限公司实施管理。官方和私人创建由政府和私人(主要是指私人银行协会或金融机构)共同出资创建。日本是这种模式的代表,日本存款保险公司(DICJ)是由日本政府、央行以及金融机构共同出资设立的。私人创建由银行业协会或者金融机构所创建,法国实行的就是这种非官方创建模式,存款保险基金由投保银行和金融机构缴纳的会费和保费组成。
区分官方创建与私人创建的关键在于存款保险能否让公众对存款的安全性有足够的信心,即能否保证存款保险的可信性。3很明显,官方即由政府出资建立的存款保险机构在可信度上更具优势,存款人认为政府依靠税收等途径总不会出现破产情况,但私人设立的机构却极有可能因财政资金周转不开出现破产;这也就解释了为什么在全球各国存款保险制度的创建模式中,绝大多数采取了官方模式。但完全官方模式的存款保险制度也摆脱不了官僚、政治的约束,从一定程度上降低了制度的效率;因此政府和私人创建的混合模式也具有提升效率的作用。
结合我国国情,笔者认为我国存款保险机构采用官办模式更加合适,由中央财政部以及中央银行共同出资设立我国的存款保险机构。这主要是基于以下考虑:首先因为我国之前施行的是由政府提供隐性担保的存款保险制度,我国存款人对于政府的信用有很大的依赖性,因此由政府以官办的模式创建存款保险机构更能稳固我国存款人对银行的信心,更容易接受存款保险制度。其次,从对我国存款保险制度的功能定位出发,我国选择官办模式是一种更为恰当地选择。根据前文的描述,我国存款保险制度应当采用“成本最小化”模式,笔者认为一个具有如此多职能的存款保险机构选择官办模式更为合理,就存款偿付来说,存款人对于官办机构会更有信心,因为官办机构会更加维护公众利益;关于后两项功能更应当是公权力机关才具有的职能,对一个私人机构赋予其监管国家众多金融机构的权力,这与我国的政治体制也是非常不吻合的。最后,这直接关系到商业银行加入存款保险机构的积极性。近些年我国中小银行得到了快速的发展,但国有四大行在银行业中仍占据着一定的主导地位,在存款保险制度未建立时,我国隐性存款保险制度对四大国有行的支持只多不少,因此大银行对于加入到存款保险机构的积极性相对比较低,中小银行为了追求银行间的公平竞争,加入的意愿相对较大。如果存款保险机构采取混合模式,即要求商业银行也出资设立存款保险机构,这部分资金类似于公司的注册资本,是不能再抽回的,这给商业银行会造成巨大的财政负担。大银行本身安于现状,存款保险机构的设立与否对其影响都不大,从某些方面来说国有行的主导地位还会逐渐被取代;中小银行本身基础资产就薄弱,再出部分资金设立存款保险机构,会对其造成很大的财政压力。因此,对于商业银行而言,其加入存款保险机构的意愿性会大打折扣。另外,笔者认为投保银行作为投保人,其职责就是向保险公司缴纳保费,当发生危机时,保险公司进行理赔,投保银行并没有出资先把保险公司设立好的义务。
(二) 存款保险机构与其他主体关系
第一章讲到对我国存款保险机构应该赋予广泛的功能,要实施这些功能就要处理好与其他相关主体的关系。
1. 与存款人的关系
在存款保险法律体系中,存款人的利益保护应该摆在最重要的位置,这也是建立存款保险制度的初衷。存款保险机构在两方面与存款人发生关系:一是投保金融机构倒闭后存款保险机构要向存款人偿付存款;二是在偿付完存款后,存款保险机构代位取得存款人对投保金融机构受偿的权利。因此,存款保险机构应当在危机发生的第一时间偿付存款人的存款,这样能避免存款人挤兑银行,避免波及到其他银行,发生系统性风险。
2. 与投保金融机构的关系
存款保险机构与投保金融机构之间具有存款保险法律关系,另外还具有监管关系。我国应当在规定监管功能时,赋予存款保险机构参与银行公司治理的权利,这主要是由于在现行法律制度下,我国缺乏对银行经营管理人的特殊约束机制,这种机制主要是涉及到银行内部的代理问题,实际上银行的所有者与银行经营管理人也就是银行的高级管理人员之间存在着代理关系,大部分学者在进行研究时都把银行经营管理人与所有者的目标假定为一致的,即最大化银行所有者的股东权益。1实际上不然,银行经营管理人的薪酬水平相比所有者得到的股东权益相差甚远,因此银行经营管理人实际上有时可能会对银行造成损失,对此国外一般都对银行经营管理人建立特殊的约束机制,比如美国,在《萨班斯-奥克斯利法案》中就要求公司制定首席财务官的职业准则制度,并就此修改了刑法,增加了有关人员违反上述规定的刑事处罚。2而由于我国缺乏此类制度,因此在银行遭遇经营失败时,其银行经营管理人也不用承担个人的民事责任或刑事责任,缺少责任的约束,这往往也会成为银行经营失败的原因。因此,在与投保金融机构的关系协调上,我们要在《存款保险条例》中特别规定存款保险机构具有参与投保金融机构公司治理的权利,也是对其起到一个约束作用。
3. 与中央人民银行的关系
主要是要与央行的最后贷款人制度与存款准备金制度进行区分与协调。首先要分配好最后贷款人制度与存款保险制度适用的时间,最后贷款人制度在金融机构出现暂时性流动困难时使用,而存款保险制度是在投保金融机构濒临破产或者已经破产的情况下使用;其次,建立存款保险制度之后,需要减少商业银行缴纳存款准备金的数额,很多存款保险制度发达的国家比如美国,就很少对商业银行的存款准备金的缴纳作出过多的规定,因为存款保险制度已经为存款人提供了保护。目前,自 2011 年 6 月 14 日至 2012 年 5 月 12 日,央行已经连续四次将我国的存款准备金率下调 0.5 个百分点,1存款准备金率的下调意味着在金融机构存款总额不变的情况下,其向金融机构缴纳的存款准备金数额也下降了。因此,这也是央行在为我国存款保险制度的出台铺路。
4. 与银监会的关系
银监会是我国最主要的金融监管机构,存款保险机构在建立后也会具有一定的监管权,二者存在一个监管权限制约与协调的关系。首先银监会作为金融监管主要机构的地位不能动摇,因此存款保险公司实行的是辅助功能,比如在金融机构破产清算时,由银监会与存款保险机构共同负责清算,后者起到辅助银监会的作用;其次,要建立银监会与存款保险公司的信息共享机制,要在存款保险条例中明确规定信息共享的内容、途径以及渠道。最后,银监会同时还要对存款保险公司进行监督,以法律形式规定对存款保险公司的透明度要求、刚性的问责制度,除此以外,存款保险公司的财务报表还必须接受独立审计并且定期向政府和公众报告,存款保险公司及其负责人还应对运营失误承担责任。
(三) 存款保险机构的代位优先受偿权
从国际立法来看,世界上绝大多数国家都赋予存款保险机构赔付完存款人存款之后的代位优先受偿权,我国是否应当赋予存款保险机构代位优先受偿权,在学界存在一定的争议。有学者认为赋予其代位优先受偿权会使其优先于那些未受存款保险保护的个人储蓄和利息受偿,与《企业破产法》的优先保护个人储蓄与利息的宗旨相违背;而有部分学者则认为,如果不赋予我国存款保险机构代位优先受偿权会使其与普通债券处于同一清偿顺序中,对于新建立存款保险制度的我国而言,不利于存款保险机构的长远发展。在此,笔者认为应当赋予我国存款保险机构偿付存款后的优先受偿权。
根据《中华人民共和国保险法》的第六十条的规定,在由于第三者对保险标的损害造成保险事故的情况下,保险人可以在赔付完被保险人保险金之日起取得被保险人对第三人的请求赔偿的权利。存款保险显然也属于财产保险,但存款保险的法律主体与《保险法》第 60 条下的法律关系主体存在很大区别。保险法第 60 条下有第三人的介入因素存在,这个第三人既不属于投保人,也不属于被保险人,他是造成保险事故发生的人,此时存在两对法律关系,即保险人与被保险人之间的保险关系,以及被保险人对第三人所享有的侵权损害赔偿关系,只是被保险人在获得赔偿之后将请求赔偿的权利自动转让给了保险人。而存款保险下只存在一对法律关系,投保金融机构与存款保险公司之间的存款保险法律关系,存款人的存款作为该法律关系的保险客体而存在;按照一般保险法律关系,存款保险机构将保险费支付给投保机构,但在存款保险中,存款保险机构直接越过投保金融机构,将存款返还给存款人,这也是该制度设立的初衷。在此,没有第三人的存在,存款保险机构对金融机构的权利性质也不属于“追偿”,存款保险机构的职责限于在投保金融机构发生支付危机之时,为了避免存款人挤兑银行,导致银行面临更大的危机,代替金融机构将存款人的存款返还给存款人。这有点类似于央行的最后贷款人制度,央行对出现暂时性流动困难的银行给予贷款支持,最终银行要将央行的贷款归还给央行。因此,这种权利区别于“追偿”,属于“受偿”。要知道投保金融机构向存款保险机构缴纳的保费,相比银行破产时存款保险机构支付给存款人的存款,是远远不够的。因此,存款保险机构当然应该获得优先受偿的权利,不然他的资金实力在面临好几个投保银行破产时也就将近崩溃了,该制度也没有继续存在的资金基础。
但现在面临的困境在于,如果要赋予存款保险机构此权利,会导致与《商业银行法》以及《企业破产法》之间的某些冲突。根据《商业银行法》第 71 条的规定:商业银行破产时,在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费后,优先支付个人储蓄存款的本金和合法利息。《企业破产法》第 113 条规定:破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后,依照下列顺序清偿:(1)破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用,所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用,以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金;(2)破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款;(3)普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的,按照比例分配。按照这两项法规的规定,存款保险机构在偿付完存款后对投保金融机构享有的债权属于普通债权,不仅位于未受存款保险的个人存款与利息之后清偿,并且就普通债权而言,它属于一种无担保的债权,应当位于担保债权之后才获得清偿。这种情况显然不是存款保险机构所希望看到的,如果其无法收回资金,那其相当于是在为破产银行买单,其存在也无法长远。因此,我国应该在建立存款保险制度之后规定我国存款保险机构享有代位优先受偿权,如果是偿还个人存款之后,应将其与未受存款保险的个人存款放在同一清偿顺序;如果偿还的是企业存款,应当将其与普通债权放在同一清偿顺序,并且存款保险机构的债权应当在这一清偿顺序中优先于后者受偿。这一改变可以通过对现有的《商业银行法》进行修订完成.
