三、 我国存款保险制度的投保对象与保险体系的内容
(一) 投保对象
1. 投保对象的确立
实施存款保险制度的国家往往都以“属地原则”来确定本国的投保对象的范围。也就是说,凡在一国境内从事吸收存款业务的金融机构都可以成为存款保险机构的投保机构,无论其属于本国银行还是外国银行。比如美国联邦存款保险法规定,凡是在美国境内从事吸收存款与信贷业务的金融机构都可以在联邦存款保险公司(FDIC)投保;法国的存款保险计划中也有此规定,由于不符合属地原则,法国银行的境外分行也被排除在保险范围之外;英国也实行属地原则确定保险范围,其特点在于假如在英国设立的外国银行分行已经在其母国参加了存款保险,并且这种保险得到英国存款保险委员会的认可,那么其可以不参加英国的存款保险计划。
但也存在个别国家采用“属人主义”来确定存款保险的投保机构范围,典型代表是日本,日本的存款保险法规定,在日本境内注册成立的银行以及日本银行在海外设立的分支机构都受日本存款保险制度的保护,而本国的外国银行则不在被保护范围之内。尽管如此,“属地原则”在世界各国存款保险制度中比较流行。
笔者认为我国应当采用“属地原则”,并辅以较灵活的政策。首先,对于在我国境内所有存款类的金融机构,比如商业银行、合作银行、城市信用社、农村信用社以及邮政储蓄银行等,2另外还包括外资银行在我国境内的分支机构,都应当纳入我国存款保险机构投保机构的范围。其次,对于我国银行在境外的分支机构,如果东道国将其排除在其存款保险范围内,我国应当出于保护本国金融机构的考虑将其纳入本国存款保险体系;反之如果东道国将其纳入其存款保险体系,我国则将其排除在我国存款保险范围以外,避免出现保险重复的现象。之所以采用“属地原则”确立投保机构范围,从存款保险制度的功能角度出发,主要是考虑到金融市场的公平竞争环境的建立,因为如果只对商业银行赋予进行投保的资格,将不利于其他中小金融机构的发展;另外这样有利于吸引外资,扩大我国金融领域的开放度,参与到全球金融一体化的进程中。相比之下,“属人主义”国别保护主义色彩较浓,不利于我国金融市场的稳定,也不利于吸引外资进入我国金融市场。
2.投保对象的加入方式
加入方式主要分为自愿加入、强制加入两种方式。强制模式下,凡属于一国投保机构范围的金融机构都必须加入存款保险制度,这样更有利于保护存款人的利益;自愿模式下,是否加入存款保险制度由银行以及金融机构自主选择,这样容易产生逆向选择与道德风险的问题,大型金融机构资金雄厚,竞争力强,加入的意愿较小;而中小金融机构相对而言竞争力较弱,有很强的意愿加入,加入之后其往往容易从事高风险的投资,这样会给存款人带来很大的风险。
1999 年,IMF曾就这项内容做过一次调查,选取了 68 个国家,其中采取强制加入方式的国家达 55 个,自愿加入的仅 13 个,并且自愿加入的国家绝大多数都属于亚洲与非洲的不发达国家,1采取强制加入的国家多数为发达国家,比如美国,根据美国《存款保险法》的规定,联邦存款保险公司(FDIC)要求:
联邦储备体系中的所有商业银行以及金融机构等都必须加入到联邦存款保险体系中,虽然其规定州级别的银行以及金融机构可以采取自愿加入的方式,由FDIC进行资格审查与判定,但是实际上美国对所有具有零售性吸收存款功能的机构都是强制性的。另外加拿大、日本、法国等都是选择的强制加入方式,可以说采取强制加入的方式更有利于保护公众利益,是一种大势所趋。
强制加入往往更加符合建立存款保险制度的目的,可以避免道德风险和逆向选择的问题,避免在自愿加入模式下,资产质量良好的银行往往不加入该制度,而风险高、资产质量差的银行却更加有加入的动力。2尤其是在目前我国处于由隐性制度向显性制度转变的过程中,这点就显得尤为重要,国有商业银行加入存款保险制度的意愿不是那么强烈,因为在隐性制度下其一样可以受到政府的担保;而与此同时中小银行加入的意愿会比较强烈,有了该制度的保障,其可以放心大胆的进行高风险投资。虽然存款保险机构会对存款人的存款进行偿付,但是一旦破产的机构增多,对于新建立存款保险制度的我国而言,存款保险机构的力量显然还不够强大到对多个金融机构的存款都能进行有效的赔付。因此,从功能角度进行分析,实施强制加入,令所有法律规定范围内的金融机构都加入该制度,更有利于保护我国存款人的利益,维护金融稳定,还能促进金融市场的公平竞争。
(二) 保险费率
存款保险费率的制定主要分为统一费率和差别费率。统一费率又叫单一费率、固定费率,投保机构缴纳的保费按照存款的一定比例收取,与银行自身的经营和资产风险无关,印度便一直采用统一费率。1差别费率又叫浮动费率,与银行自身的经营和资产风险有关,根据不同银行所具有的风险的不同来调整费率,美国、加拿大实行的便是浮动费率。
实际上美国并非一开始就是实行浮动费率费率,在 1991 年以前美国的存款保险费率按照固定费率收取,21991 年美国国会要求商业银行及金融机构应该基于风险评估缴纳存款保险,并且要求从监管评级以及资本充足率方面加强对受保金融机构风险的监管。3加拿大也是从统一费率慢慢变为差别费率。因此,我们可以看出费率的厘定实际上要经历一个从固定费率向浮动费率转化的过程,大多数国家在存款保险制度建立的初期大多实行固定费率,不管银行规模的大小、所遭遇风险状况大小。这样很容易导致不公平竞争,对中小型金融机构有利,对大型金融机构显然不利;大型金融机构缴纳的保费比其他金融机构多,但由于其稳定性好,发生危机的可能性更小;小型金融机构缴纳的保费少,但极有可能会促使其从事高风险的业务投资,这样大型金融机构缴纳保费等于是在为中小型金融机构的风险买单。因此,存款保险制度发展过程中保险费率会向浮动费率发展,那样更有利于实现银行以及金融机构的公平竞争,降低逆向选择与道德风险发生的可能性。
目前世界上采用固定费率的存款保险机构偏多,但近些年国际上发展的趋势是开始由固定费率向浮动费率转变,这与近些年国际上金融创新活动的发展有关,金融创新到底银行业务越来越多样化,比如场外衍生品市场的发展,这些金融创新所产生的金融产品大多具有高风险的特征。因此,使用统一的固定保险费率会使银行之间陷入一种不公平竞争的环境中。经营高风险业务银行与低风险业务银行所缴纳的保费参照统一标准,而高风险业务的银行发生倒闭危机的可能性越大,一旦发生,就会出现低风险银行为高风险银行危机买单的情形。
我国有些学者认为应当从合理性与可操作性两个方面将固定费率与浮动费率进行对比,进而得出最优选择。从合理性角度分析,固定费率制定起来更加简单,制定一个统一的标准,按照各金融机构存款比例进行计算;相比之下浮动费率还需要对各类存款的风险进行评估,并分别计算出保险费率,虽然这能加强金融机构的风险防范意识,减少危机的发生,但这将是一项非常浩大的工程,尤其是对于我国这种新建立存款保险制度的国家而言;其次从可操作性的角度分析,固定费率由于计算方式本来就简单,因此操作起来也非常容易。反而是从逻辑上看来更具合理性的差别费率,实际操作起来却不那么容易。1笔者认为,鉴于我国处于存款保险制度的转型期,之前我国施行的一直是隐性的政府担保,存款人对于政府仍具有巨大的依赖性,如果一下子通过风险评级的方法采用浮动保险费率,公众对于这种银行“风险”级别的划分有可能会产生不信任或者持怀疑态度,反而容易引发新的风险。2另外就是,我国新建立存款保险制度初期,缺乏足够的实践经验,浮动费率的计算方式太过复杂,并且前文讲述赋予我国存款保险机构风险监测与评估功能等都需要有个过渡期,因此我国也缺乏专业的信用评级机构对银行的风险进行详细的评估。鉴于此,从我国所处的现实情况考虑,我国目前应当采用单一的固定保险费率,既合理又便于操作。
(三) 保险标的
1.保险标的的确立
保险标的是指存款保险机构承包的范围,一般都包括活期储蓄与定期存款。另外还包括币种的选择,大多数国家都只对本国的货币承保,比如日本;但有些国家对外国货币也承保,比如美国。对于是否将外币纳入存款保险范围,理论界存在一定的争议,支持者认为如果不将外币纳入存款保险,外币存款的持有者发生挤兑的情况下,会对银行或者金融机构造成损失;而且外币存款一般分布在大型商业银行或金融机构,将这部分剔除出存款保险,会使大型金融机构少缴纳保费,中小金融机构的保费成本就变相增加了。反对者则认为,外币存款具有投资性,本身就属于风险投资的一种,因此也就不必另外运用存款保险提供保护。1笔者认为,最好是结合本国存款结构以及与外币的利率差综合考虑是否将外币纳入存款保险。各国对于某些特殊类型的存款通常不予保护,比如大额转让存单、金融机构在央行的存款以及共同信托基金等;银行同业存款除美国、加拿大少数国家承保以外,其余国家都不对其进行保护,主要是为了避免重复保险,创造存款保险的公平的制度环境。2世界上多数国家的存款保险机构都对活期储蓄与定期存款进行保险,并且基本只保护本币,至今只有美国等少数国家对外币也加以保护;除此以外的特殊类型存款也大多被排除在存款保险之外。就我国在银行存款这方面的实际情况而言,中国人普遍具有储蓄的意识,因此我国银行存款中占比最大的一块就是居民的储蓄存款,根据统计,97%以上的存款类型都属于储蓄存款。基于存款保险的目标之一就是保护存款人的存款,因此我国新建立的存款保险制度必然要对储蓄存款加以保护。对于新建立存款保险制度的我国而言,在受保存款上主要存在三个方面的问题:是否将企业存款纳入保险范围?是否将外币纳入存款保险范围?是否将某类特殊存款纳入保险范围?
首先,关于是否将企业存款纳入受保存款范围,在学界存在一定的争议,支持者认为企业是“法人”,也是存款人的一种类型,企业存款在总存款中占比也很高,如果将其排除在存款保险之外,企业的利益得不到很好地保护,也会威胁到整个金融系统的稳定,因此应该将企业存款也纳入存款保险的范围;反对者则认为,存款保险制度一般都只为自然人存款提供保险,比如俄罗斯的存款保险制度对于存款人的定义就仅限于与银行有存储合同关系的自然人,3这是因为自然人相对于企业是弱者,自然人在抵抗金融风险的能力上更弱,法律应该体现对于弱者的关怀,另外就是发生金融风险时挤兑银行的行为是自然人所为,而法人作为一个机构没法实施挤兑行为,也自然不会引发金融风险。就我国而言,笔者认为应当将企业存款纳入我国存款保险体系范围内,如前所述,企业的利益关系到我国经济运行的好坏,尤其是对于我国中小企业而言,相对与大型企业也属于弱者,为了使我国中小企业保持良好的发展势头,做大做强,我国存款保险制度应当将其纳入受保存款范畴;另外就是企业作为法人虽然无法发生挤兑行为,但企业都有法定代表人,因此,企业的挤兑行为也不是没有发生的可能性。
其次就是关于是否将外币纳入我国存款保险范围的问题,目前外币存款占我国总存款的比重为2%,1是否纳入主要是考虑到各银行间缴纳保费的平衡问题,如果将外币排除在外,那些外币占比高的银行缴纳的保费会降低;但是考虑到国际上很少有国家将外币纳入本国受保存款范畴,并且外币的汇率变化也非常快,如果我国计划实行单一的固定保险费率,计算起来就比较复杂,因此,考虑到现实情况,外币占我国总存款比重也不多的情况下,我国存款保险可以考虑暂时只对本币承保,将外币暂时排除在保险范围之外。
最后就是关于特殊类存款的问题,大多数国家存款保险机构都将其排除在存款保险之外,个别如美国将银行同业存款纳入存款保险之内,对于这个问题,笔者认为我国应当将特殊类存款排除在存款保险之外。我国的特殊类存款主要有:银行同业存款、政府机关的存款、大额可转让存单等,这些类别的存款要么自身实力强大,要么深知市场规律的运作,要么完全就是为了投资而经营这类业务;存款保险本质是要保护作为弱者的存款人的利益,而这类存款的拥有者要么并非弱者,要么就是为了获取利益而追求高风险投资,将其纳入我国存款保险的范畴,有违我国建立存款保险制度的初衷。
综上,我国存款保险制度的受保存款范围基本可以界定为我国境内自然人以及企业用户的储蓄存款,具体细分下来又应当包括活期存款、定期存款、支票业务、储蓄存款等。
2.对保险标的的保护程度
就保护程度而言,主要包括完全保护与部分保护。各国的保护水平差异很大,但发展中国家的水平普遍超过发达国家。2目前仅有为数不多的国家仍实行完全保护,即对于危机发生时存款人的存款进行 100%的赔付,比如韩国、泰国、土耳其、墨西哥等。3日本曾经也是实行完全保护,但 2005 年进行了修改,危机发生时,日本政府不再对存款人的存款承担完全保护的责任。
部分保护是指在危机发生或者银行倒闭时,在对存款人存款进行赔付时设定一个最高限额。前面我们已经讲到在这方面,发展中国家的保险机构往往比发达国家慷慨。西方发达国家往往对每个存款保险账户都设定一个最高限额,这一限额往往等于或者低于其人均GDP1%的水平;比如美国设定的最高限额是10 万美元,之后随着《2005 年存款保险改革法》的出台,美国联邦存款保险公司将某些退休金账户的保险限额提高到了 25 万美元,并且规定 10 万美元的限额仅维持到 2012 年,届时每隔五年要根据物价指数,由FDIC和信用合作社管理局决定是否提高限额。1与此不同,贫穷国家提供的限额则往往超出了穷人所拥有的存款,占人均GDP比例超过了 8%,比如秘鲁、喀麦隆等国家。
保险限额是指一旦银行或者金融机构倒闭,存款保险机构支付给存款人的存款数额。笔者认为,保险限额的设定与一国的经济水平、政治环境、存款保险的发展状况有关,因此要根据这些制度环境设定与本国发展水平相适应的保险限额。在以前,我国实行的是隐性存款保险制度,在政府的隐性担保下,国家对存款人遭受的损失提供 100%的偿付。但这种隐性制度与当今我国的金融市场改革与发展越来越不相适应,同时给政府财政带来了巨大的压力,也扰乱了央行货币政策的制定。鉴于此,笔者认为,过去那种为存款人提供完全保护的存款保险应当被摒弃,设定保险限额已经成为国际上的主流做法,我国也应当予以采纳。根据统计,中国 70%多的财富集中在 20%人的手中,也就是说我国的储蓄存款大部分属于小额存款人,设定保险限额能实现对我国广大小额存款人利益的保护,同时也能督促大额存款人出于对自身存款安全的考虑对银行的经营活动进行监督。
在制定我国的保险限额时,应当主要综合考虑两个方面的因素:一是我国银行体系在受到破产压力时应当能够最大限度的维持金融稳定,二是要尽量降低存款保险的融资成本以及其所引发的道德风险。参照国际惯例,保险限额的设定应当能使 90%的存款人,以及 20%以上的存款受到存保计划的保障。2香港2004 年存款保险的限额为 10 万港元,2010 年香港政府将限额提高至 50 万港元,与国际惯例提供的保护水平相当。可以说,保险限额的设定是存在一定标准的,设计不当会产生很多问题,比如设计过高会降低存款人防范风险的意识,引发投保机构的道德风险;设计过低又达不到国际惯例要求的对存款人的足够保护。
实际上,除了国际惯例的那套标准,国际上还流行一种相对简单的设定存款保险限额的标准,那就是按照一国人均GDP的倍数进行设定。在前面讲到,在这方面发展中国家的保护水平往往高于发达国家,比如,香港目前提供的保险限额在 50 万元港币,在 2011 年大概是其人均GDP的 1.8 倍,而在非洲地区达到了人均GDP的 6.2 倍。1香港地区的保护水平与世界发达国家的保护水平大体是相当的,我国如今仍然是发展中国家,按照国际趋势,应当高于发达国家的保护水平,但也不能像非洲那么高。根据我国国家统计局的数据显示,2012年我国人均GDP为 37195 元人民币,我国存款保险机构可以将保险限额定为我国人均GDP的 2-4 倍,大概是 11-18 万的水平。笔者认为按照人均GDP的倍数设定保险限额比较方便计算,也很合理,能很好的保护我国小额存款人的利益。
3.赔付方式
设定完保险限额,还需要考虑采用何种方式对保险标的进行赔付的问题。目前主要存在两种赔付方式,一是现金赔付,二是转移存款赔付。前者是指在发生银行倒闭的情势下,由存款保险机构直接以现金支付的方式在保险限额内赔付给存款人;后者则是指将本应赔付给存款人的存款转移到另外一个保险机构指定的银行。笔者认为,这两种方式在我国存款保险机构进行赔付时,都可以得到利用。
对于那些急于支取现金的存款人,则采用现金赔付的方式,对于那些并不恐慌,认为仅是单个银行出现问题的存款人,如果愿意将存款放置到金融机构,则可以采取第二种转移存款赔付的方式。其中第二种方式对存款保险机构本身而言更加理想,因为能减少其大额现金的支出,使其作为存款保险基金得到合理的利用。
另外如今国内有些学者认为在设定保险限额的同时,要规定保险机构和存款人共担风险,即在存款保险限额内实行低于 100%的偿付比例,主要目的是为了加强存款人对银行风险的监督,并且减少投保机构的道德风险。笔者认为设立该制度的出发点固然好,但是考虑到我国属于从隐性制度转型到显性制度,该制度的设立会令大部分存款人产生不安心理,有可能引发银行挤兑行为,因此,笔者建议还是应当在保险限额内实行全额偿付,不再另设比例。
以上这些内容应当属于我国存款保险制度必设的内容,对于新建立存款保险制度的我国而言,在制度建立初期应当尽可能简化制度的设计,等待我国存款保险制度进一步发展之时,再考虑在制度设计上锦上添花。
