第一章我国农村集体经营性建设用地“入市"的时代价值
第一节农村集体经营性建设用地“入市”的现实必要
十八届三中全会的决定提出,在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁和入股,实行与国有土地同等入市、同权、同价。农村集体经营性建设用地“入市”自此正式被政策确认。农村集体经营性建设用地是由劳动群众集体所有的以营利目的的用于生产经营可进入市场流通的商服用地及工矿仓储用地。根据《土地管理法》,从土地所有制形式看,土地归属全民所有和劳动群众集体所有,从土地用途管制制度看,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。可以将集体所有的土地用作建设用地的情形是:乡镇企业、乡镇公共建设用地(乡(镇)村公共设施、公益事业)以及宅基地(农村村民住宅)。根据国土资源部2002年制定的《上地分类》。新的土地利用分类采用三级分类体系:一级类设3个,即农用地、建设用地、未利用地;二级类设15个;三极地类设71个。这种土地分类方式是城乡统一的,具体到农村,农村集体上地同样可以划分为农用地、建设用地及未利用地。对于农村集体建设用地,按照其用途,可划分为农树集体经营性建设用地与农村集体非经营性建设用地。农村集体经营性建设用地包括商服用地与工矿仓储用地,农村集体非经营性建设用地包括公共设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地。由此可知,农村集体经营性建设用地占农村集体土地的比例是极小的。
然而,什么是“入市” “入市”是指进入市场,进行自由化交易,“入市”是流转的根木落脚点。农民承包土地,可以通过股份合作方式承包或转让,意味着国家把土地资源的配置真正交给了市场。农村集体经营性建设用地“入市”中的“入市”的概念,并不等同于以前众多学者所提出的农村集体土地流转,有学者认为农村集体建设用地的流转是市场经济的要求,现如今的城乡二元体制、经济社会发展的不协调都要求集体建设用地进行流转,以实现城乡一体化建设。①也有学者认为城乡二元化体制很好的促进了经济的发展,但是所出现的弊端应当引起我们的重视,农民的土地财产权利不断被侵犯,各类矛盾凸显,解决问题的关键就是允许农村集体建设用地进入国有建设用地市场进行出让、租赁、入股交易,丰富国有建设用地市场,实现土地这一特殊资源的特有价值。而“流转”仅仅是土地在农户与集体流转,更多的涉及土地承包经营。因此,笔者认为,农村集体经营性建设用地“入市”就是指允许农村集体经营性建设用地进入国有建设用地交易市场,作为一种新的交易对象在企业、单位、个人之间进行自由交易。农村集体经营性建设用地“入市”不仅有国有建设用地市场多年交易经验与规则的借鉴,同样有政策的引领与指导,农村集体经营性建设用地“入市”具有可行性。
从国有建设用地市场来看,流转的商业经营用地以招标、拍卖、挂牌为主要形式,“制度保证、政府调控、价格机制”构成了城市土地市场交易的基木框架。③国有建设用地市场体系一直在不断完善,所取得的成功经验值得农村集体经营性建设用地“入市”借鉴。农村集体经营性建设用地为什么要“入市”,原因在于任何产业发展都离不开土地资源的支撑。区域土地利用变化与产业结构之间存在内在的联系。④城市工业化进程对经济的发展有了更高层次的要求,想要经济的发展上升到一个新阶段就必须进行产业升级,增加原有城市建设用地的增值空间,产业结构的合理调整,产业转移的出现进了农村集体经营性建设用地“入市”的脚步。土地是经济发展的基本要素与重要资源,产业转移不仅能实现城市建设用地的最大利用价值,也能为农村的工业起步提供巨大的帮助。农村集体经营性建设用地“入市”也有了其实践基础。然而,目前显性的土地市场交易的对象仅是国有土地使用权,农用地想要进入市场的前提是经批准转为国家建设用地,靠政府去征收,征收过后再招拍挂出让。这种农地流转现状在沿海经济发达地区突显其弊端,为了缓解城市用地紧张以及满足乡镇企业发展模式变化的需要,早在上世纪八十年代,广东就存在以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的隐形市场,隐形市场的实践并没有相应的法律制度支撑,就现在来说,已出现“小产权房”等问题,长期来看,将损害农民的基木权益,不利于我国社会经济的整体发展。所以,必须加快农村集体经营性建设用地“入市”研究。农村集体经营性建设用地“入市”对农村集体经济的发展,对统筹城乡发展都有很大的作用,农村集体经营性建设用地“入市”具有必要性。
首先,农村集体经营性建设用地“入市”可以缩小城乡差距,推动城乡发展一体化。我国步入社会主义市场经济道路以来,经济飞速发展,随着以实行家庭联产承包责任制、土地拍卖制度等土地改革的深入,国有建设用地市场的逐步形成,市场体系不断完善。为了激活农村集体经营性建设用地,发挥土地资源的经济效益,允许农村集体经营性建设用地“入市”,这都是为了达到完善我国土地交易市场,真正形成城乡统一的建设用地市场这一总体目标。我国实行的是城乡二元土地所有制,在逐步开放完善的国有建设用地市场中,城市各种用途的土地顺利进入市场,通过市场竞争达到了合理的配置,国有土地具有完整的土地财产权利,轻重工业迅速发展,城市化进程加快。然而,农村集体经营性建设用地的流转被严格限制,农村土地市场缺失,农民无法分享改革的成果,从上地获得应得的收益。土地这一经济发展要素的不平等严重制约了城乡统一发展。加快推进农村集体经营性建设用地“入市”,实现与国有土地相同的权利,通过市场配置获得合理的收益,将进一步缩小城乡差距,推动城乡发展一体化。
其次,农村集体经营性建设用地“入市”可以保障农民收益,实现土地财产权利。征地制度下,地方政府和开发商获得巨大利益,作为土地所有者的集体组织及农民得不到合理的补偿,更享受不到土地增值收益,农村集体经营性建设用地“入市”,城乡统一建设用地同权同价,将打破这一利益分配局面,村集体及村民可以直接获得土地收益。根据国务院发展中心有关的调研,目前我国农村集体经营性建设用地,仅乡镇企业这一块的土地存量,大概相当于目前每年新增建设用地指标的10倍,农村集体经营性建设用地“入市”不仅能缓解城市用地紧张,更能激活土地的真正价值,提高土地利用价值。
再次,农村集体经营性建设用地“入市”可以保障粮食安全,实现农业可持续发展。改革土地制度,克服二元化土地管理结构的弊端,将农村集体经营性建设用地逐步与国有建设用地市场衔接起来,进行市场配置,发挥市场交易所带来的经济价值,对我们的粮食安全和农业可持续发展都非常重要。过去,国家严格收制农用地的流转,实行占用耕地补偿制度,遵循“占多少,垦多少”的原则,这是为了保护耕地。但是政府从农转非的征地中不正当干预,获得巨大收益,造成土地收益流失,不利于国家对土地的保护和合理开发利用。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出“入市”,建立城乡统一的建设用地市场,可以解决农地流转隐形市场所出现的各种问题,使农地流转市场公开化、透明化,严格阪定农用地“入市”的主体,更有利于保护耕地,保障粮食安全,最终实现农业可持续发展。
第二节农村集体经营性建设用地流转的制度基础
我国的土地制度经过多年的发展及深化改革已基本形成富有中国社会主义特色的土地制度。十七届三中全会提出逐步建立城乡统一的建设用地市场,在理论界引发广泛探讨。十八届三中全会明确提出建立城乡统一的建设用地市场,自此,我国从政策层面上正式承认农村集体经营性建设用地“入市”并推进农村集体经营性建设用地“入市”的进程,农村集体经营性建设用地“入市”进入普通群众的视野。当然,这一系列政策都是建立在不可撼动的土地公有制及土地用途管制的制度背景下。
第一,土地公有制。人类自存在以来,先后历经了原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会及社会主义社会,无论何种社会的发展离不开对土地资源的利用与改造。土地所有制有土地公有制与上地私有制两种类型。原始社会氏族公社和社会主义社会实行土地公有制,奴隶社会、封建社会和资本主义社会实行上地私有制。我国是社会主义国家,在1956年中国共产党领导的对农业、手工业和资木主义工商业三大改造基木完成后,土地公有制基木确立。《土地管理法》第二条规定 我国实行社会主义土地公有制,其思想主旨为均权与均富。均权即平等地使用上地的思想,以图地尽其利;均富核心则是按劳分配,意思是强调不能让生产资料或资木成为剥削的工具。而土地国家和集体所有,有利于统筹城乡发展,促进城乡一体化。国有建设用地市场就是在土地公有制的基础上建立,实践中从中外合资经营企业的土地有偿使用开始。土地公有制是我国土地制度改革的基础,土地市场的存在必须以土地公有制为基石建立。土地的所有权、承包权、经营权各有不同归属,所有权归村集体,承包权归农户,经营权可以放开,三权分立为发展改革提供一个好的条件。在土地公有制这一制度背景下,必须要稳定所有权,就是农村土地所有权归村集体,实行土地的公有制,这是不能变的。落实了所有权就可以避免土地的兼并,避免出现由于土地高度兼并,大量的失地农民流入城市,变成城市的贫民窟。
第二,土地用途管制。土地用途管制制度是指由土地行政主管部门经过周密的土地调查,科学合理的规划土地用途,将土地在不同区域进行区分,对土地进行基本分类确定其不同用途,是所有土地问题的应用、解决、立法所必须遵守的一种制度。《土地管理法》第四条 规定了我国的土地制度。土地用途管制关系我国的粮食安全,是对经济可持续发展的一项重要保障,土地用途管制制度可以有效的解决经济发展与资源保护之间的矛盾,参考世界上土地制度比较完备的国家,他们都严格遵守土地用途管制这一基木制度,在土地用途管制制度上完善各种土地立法,形成系统的土地法律体系。我们关于土地的立法也必须严格遵循土地用途管制制度这一基本制度。土地用途管制是通过土地利用总体规划、农用地专用审批、征地审批、土地登记这几个环节实现。土地用途管制是对土地用途的初始区分,这一区分是经济可持续发展的需要,也是节约集约合理利用土地资源、实现上地效益最大化的需要。在这一制度背景下的农村集体经营性建设用地“入市”,必须严格区分土地类型,加强政府支持保护与发挥市场配置资源决定性作用功能互补,将入市范围限定在农村集体经营性建设用地,至于农用地,必须严守耕地保护红线,划定永久基本农田。然而,当前中国土地的用途管制制度也存在在一定的弊端,细致说来,由于集体所有的土地只能够用于农业用途,而不能够成为建设用地。只有经过征收,转变集体土地的集体所有性质,才能进入市场交易,这样的身份限制不利于土地资源的保护,也不利于农民权益的保护,并不能完全发挥土地用途管制制度的优越性。
新中国成立以来,我国一共进行了三次大规模土地制度改革,无论是国有土地还是农村集体所有土地都经历了一定的变化,其中,农村集体建设用地的流转及立法也经历了三个不同的阶段。
第一阶段:农民土地所有制阶段(20世纪50年代初)。1950年6月,《中华人民共和国土地改革法》颁布,标志着我国的第一次土地改革的开始,该法确定了新中国土地所有制的基本方针,主要内容是废除封建剥削的地主阶级土地所有制,实行农民的土地所有制。 参见该法第三十条规定 可以看出,该法赋予农民完全的土地支配权,可以充分享受其固有的土地权利包括对土地自由流转。为了国民经济发展的需要,国家对土地利用进行了新的探索,1953年春,全国各地开始试办初级农业合作社。根据全国人大常委会1956年3月颁布的《农业生产合作社示范章程》的相关规定,③社员加入合作社时所提供的土地数量多少及质量好坏是社员取得报酬的基础,同寸社员每户可留有一定比例的自留地。④在保持土地私有性质的背景下,广大农民以自愿方式将土地这一生产资料连同其它生产资料一起加入生产合作社,但是,土地私有性质仍然保持不变。
第二阶段:合作和集体经营阶段(20世纪50年代中一70年代末)。1956年,我国社会主义改造基本完成,计划经济体制建立。集体组织的出现与发展,使农民不再享有土地所有权,所有农村土地均由集体所有、集体支配。在人民公社运动期间,曾出现农村土地公有化管理。农民的一切生产资料包括私有土地都归公,农户生产经营主体地位完全被取消。 1962年,中共中央出台了《农村人民公社工作条例(修正草案)》,从此正式从法律上承认农村土地归属集体所有。农村土地归属集体所有,由集体统一经营后,农民不再直接作为所有者参与土地的流转,而是由集体组织享有土地所有权及使用权,将土地划拨给农民经营,农民更加无法直接参与集体土地的流转。②在这个时期,自由经营、买卖和出租的流转方式已经不可能实施。
第三阶段:家庭承包经营阶段(改革开放至今)。十一届三中全会后,根据经济形势发展的需要,土地使用制度进一步深化改革。农村土地制度不断的发生变化,最具代表性的便是安徽省凤阳县小岗村18户农民偷偷搞"大包干”,中国农村土地制度从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变,农村土地的流转已经开始松动萌芽。④自1982至1986年,我国农村改革史上第一轮“五个一号文件”出台并实施,⑤1982年1月,中共中央《全国农村工作会议纪要》第一次明确了 “包产到户”的社会主义性质,打破了延续二十多年的“三级所有、队为基础”的传统体制;19S2年12月,根据修正后的《宪法》规定 ,城乡二元土地所有制得以确定。1983年,中共中央颁发《关于印发农村经济政策的基本问题的通知》,“包干到户”这一被实践证明的优越模式开始在全国各地农村普遍推行,以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制确立。集体所有的农村土地,农民的经营主体地位得以确定农村土地的经营收益分配关系得到调整,“交足国家的,留够集体的,剩下的都是自己的”。 1987年,随着农村集体建设用地自发流转的出现,国务院采取相应措施批准几个地区的试点,土地使用权的流转不再局1 于家庭承包经营,土地的流转进入薪新的阶段。1988年4月,全国人大常委会修改了《宪法》的有关条款,规定土地使用权可以依法转让。这一宪法修正,为土地包从理论走进实践奠定了法律依据,进一步发展了这一阶段土地政策的内涵。②根据《中华人民共和国物权法》第一百三十五条的规定国有建设用地的土地使用权可以占有、使用、收益,属于用益物权,区别于土地所有权,促进了土地使用权的流转,④但是,农村集体经营性建设用地的流转一直未得到《土地管理法》、《物权法》等基本法律的肯定,各地出台的地方性法规及行政规章与基木法存在不少的冲突与矛盾,农村集体经营性建设用地“入市”立法处于紧迫状态。
