第二章我国农村集体经营性建设用地“入市”的实践考察
考察我国多年来农村集体经营性建设用地流转现状,除少部分地区依法流转外,大部分地区都是自发流转。依法流转的情形较少,因为法律的不完善和很多限制性条件;自发流转不符合法律的规定,虽然也获得了一定的成功经验,但是自发流转的土地出现的土地使用权产权不明、土地收益分配等众多问题,亟待解决。
第一节农村集体经营性建设用地的依法流转
农村集体建设用地的流转从法律禁止到符合法律要求经历了一下几个时期:1978年前,农村土地实行集体土地所有制,建设用地流转有阪;1978年-1988年,土地使用制度改革开始,集体建设用地流转逐步松动;W88年4月,《宪法修正案》规定土地使用权可以依法转让;1999年11月,安徽芜湖市成为第一个集体建设用地流转试点;2005年,广东省允许集体建设用地可以上市流转,但不得用于房地产开发;2007年,国办发文,禁止擅自扩大建设用地的规模,非法将农民集体所有土地转为国有土地。
参考我国《宪法》第十条规定, 《民法通则》第七十四条规定,②基于所有权的基木原理,农民集体,具体到农民集体经济组织享有对农村集体土地经营、处分的土地权利,是否允许集体建设用地超出集体范围进行交易,也由集体经济组织全权处理。③《物权法》第十二章专章规定了建设用地使用权,在土地用途管制的土地三分类情况下当然也包含了农村集体经营性建设用地使用权,但是,参见第一百五十一条规定 以及《土地管理法》第四十三条规定、 第六十三条规定,①在特定条件下允许集体土地的转让,法律条文笼统规定,实际上无具体操作规则,往往被地方政府与开发商所利用。一般来说,有两种情形:
一是乡镇企业破产、兼并等。转移对象:被转移的土地要经过依法取得的程序,符合土地利用总体规划,并且属于集体经济组织兴办的乡镇企业所使用的土地;转移的主体:农村集体经济组织一集体建设用地所有者;转移条件:集体经济组织所办乡镇企业破产或者兼并等。只有符合以上三种要求,才能是依法流转,但是根据我国的土地分类,农村集体建设用地占农村土地比例极小,还要符合乡镇企业用地这一要求,乡镇企业破产或兼并的情形少有发生,所以实践中,农村建设用地依法流转的这一情形较少.
二是农村集体建设用地的被动流转。根据《物权法》第一百八十三条规定 的乡镇、村企业的建设用地使用权抵押,仅仅从抵押权角度对农村建设用地使用权给予规定,同时也规定了在不改变上地性质及土地用途的情况下才能实现特定抵押权。这个规定与农村集体建设用地流转的现实需要不符,也1 制农村集体建设用地流转所能发挥的经济效益及实现其应有的价值。实际上,牵扯到土地与房屋,愿意接受这一特定抵押权的人少之又少,这也导致农村集体建设用地的这一被动流转方式适用不能满足实际需要。③农村集体经营性建设用地的依法流转发生情况较少及不能满足实际需要表明:我国城乡发展不平衡不协调,城乡发展差距不断拉大趋势没有扭转,依法流转不能为农民带来实际收益。《决定》出台,建立城乡统一建设用地市场,征地制度改革、集体建设用地流转、不动产统一登记等问题进入整体突破期。加快推进农村集体经营性建设用地“入市”,将农村集体经营性建设用地交给市场配置,这样才能保障农民的土地财产权收益。
第二节农村集体经营性建设用地的自发流转
农村集体建设用地和宅基地在我国经济迅速发展的大背景下也在不断增值,显示了其隐藏多年的隐形价值。自发的进入市场交易,在经济发达的沿海地区城乡交界处存在大量的农村集体经营性建设用地的自发流转。由于没有法律的规定,导致这种自发流转存在巨大的法律风险,没有纠纷解决机制,农民的权利很容易受到侵犯。在这种情况下,浙江省、广东省都进行了积极探索,率先出台了全省性的规范农村集体建设用地流转的相关规定,具有很大的实践意义。
广州模式一经济发展驱动型。在《土地管理法》出台前,就存在珠三角等地的土地流转,农村集体土地被企业或者个人通过一定程序取得。事实上,集体经营性建设用地的流转从上世纪80年代开始,一直存在。在广东存在以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的隐性市场。这些隐性的流转为大量“三来一补”企业、各种所有形式企业提供了用地基础,为大量农民工提供安身之所。珠江三角洲地区的经济得以发展离不开其地区内农村集体建设用地的流转,据相关统计,珠江三角洲农村集体建设用流转已超过其所有农村集体建设用地的一半。2005年,广东省通过积极探索:出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,成为农村集体建设用地“入市”的先锋实验区。直接规定广东省内的农村集体建设用地可以直接入市交易,不仅保护了农民的利益,也实现了土地的价值,使政府获得更多的收益用于农村基础设施建设。
湖州模式一乡镇企业改革型。由于湖州的经济发展以乡镇企业的发展占主导地位,乡镇企业用地问题r^i显,于是湖州经过探索决定从改革乡镇企业出发。在保留集体土地所有权归集体所有的基础上允许集体土地流转,具体要求有:(1)满足法律规定的条件、经过法律规定的程序依法取得的农村集体建设用地;(2)符合土地利用总体规划、乡镇村总体规划、土地用途管制;(3)流转形式包括出资作价入股、出租、抵押土地使用权;(4)流转收益归取得农村集体建设用地使用权的乡镇企业所有,土地主管部门收取适当的手续费用。 集体建设用地有偿使用的指导价和最低保护价参照国有土地基准地价制定。
宪湖模式一乡镇政府推动型。宪湖市的农村集体建设用地使用权流转试点由国土资源部在1999年11月批准。宪湖市政府首先从根本上确定了农村集体建设用地流转的基本原则,以保证农民集体土地所有权的不变,土地的利用以节约、集约利用为主。然后出台了相关的《农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》,保证了农村集体建设用地的流转在实践过程中有章可循,有法可依,确保农村集体建设用地流转的顺利进行。
除上述三中模式之外,还有苏州的集资办社模式一集体不再完全拥有土地所有权;重庆的地票模式一反映了农村集体建设用地使用权资本化过程;成都的农村土地资木化模式一由政府提供政策咨询服务和规范、便捷的市场信息,由农业、司法、国土各部门组成的仲裁委员会处理土地问题纠纷。这些模式的探索,突破了《土地管理法》的相关规定,违背了上位法优先原则,但是由于法律自身的局限性、滞后性、僵硬性,法律的制定不能及时满足社会经济发展的需求,所以,这些模式因为符合国家有关部门的政策,并且为了鼓励农村集体经营性建设用地多样化发展尝试未被明令禁止。这些模式的探索都为农村集体经营性建设用地“入市”的立法提供了宝贵的经验,也让我们了解,我国地大物博,各地的经济发展重心与发展水平的不同导致农村集体经营性建设用地“入市”也必须因地制宜,一定要考虑各地的特殊性。
第三节农村集体经营性建设用地流转的效果归纳
各地实践表明,农村集体经营性建设用地的流转完全突破了现行法律规定的服制,不符合法律的基木要求和程序规定,出现各自为营的现象是不行的,一定会产生后续更为棘手的问题,但是,不管是依法流转还是自发流转,不管是国家试点还是隐形市场的出现,都对社会、经济产生了一定深刻的积极影响,其成功经验值得借鉴、失败经验值得参考。具体实践效果如下:
一是土地价值得以实现,土地得以高效利用。各地农村集体经营性建设用地的流转,缓解了我国经济建设对用地紧张需求,减少了各种矛盾的发生。如果我国城市化进程对土地的需求还能保持在现有的较高比例,而且农村集体经营性建设用地能够顺利进入市场,并转向更高效益的用途,农村集体经营性建设用地可以提供大约差不多十年的用地需求,闲置地以及。土地高效利用,土地资源带来的经济价值更是不可占量。
二是激活土地金融服务业,促进农村经济发展。农村集体土地流转的幵展和现代农业发展,离不开现代金融业的支持,也产生了各种金融服务的需求。各地加大政策引导和金融创新,推进土地金融服务业发展,积极支持当地农村土地流转改革试点,这是现代农业发展的一个新特点。农村集体经营性建设用地的流转不仅简化了流转的程序,降低了将农村建设用地转为国有土地再入市交易的成本,而且作为一种新的投资手段,吸引了资金的投入,形成新型融资方式。据调查,直接租用集体建设用地所需的租金仅为同等条件下征地费用的60%。 而且,在农村集体经营性建设用地流转的同时,也大大促进了农村集体经济的发展,为当地整体经济发展带来了活力。如列居全国百强县第六的广东南海,就是凭借农村集体建设用地使用权流转的相对低成本效应,吸引了大量外来投资,民营经济收入占了其财政收入的90%。
三是促进法规制定,有效保护了耕地。自发流转产生的农村集体经营性建设用地的隐形市场是一种无序的状态,而各地试点在政府的引领与指导下,不仅积极出台行政法规与政府规章,还有效地保护了耕地。各试点严格登记、审批等程序,使所有农村集体经营性建设用地流转都有章可循;各试点都直接或间接的设立了耕地保护目标责任制,由地方政府领导,多部门配合,社会监督,耕地权利人参与的耕地保护共同责任机制。不仅促进法规的制定与完善,也切实的保护了耕地,并取得积极效果。如芜湖市在试点前,仅1997年至1999年就发生集体土地被非法转让101.9平方公里。通过集约用地,2001年和2002年开发整理复垦新增耕地1107.5平方公里,实现了 “补大于占”的目标。
