第三章我国农村集体经营性建设用地“入市”的难点分析
从实践经验看来,各地农村集体经营性建设用地流转实践使得土地得以高效利用,土地价值得以实现;土地金融服务发展迅速,经济不断发展;各地相继出台行政法规与规章,有效保护了耕地。但是其突显的弊端不容小觑,存在诸多法律问题:现行立法限制农村集体经营性建设用地流转;农村集体所有土地产权不清晰;政府的市场监管缺乏法律依据;土地收益分配及纠纷解决机制不足;配套制度改革不足等等。
第一节农村集体经营性建设用地流转在立法上的限制问题
农村集体建设用地使用权的流转只有在个别情况下才被法律允许,大多数时候被严格限制。—方面,从我国的根本大法《宪法》来看,《宪法》规定了我国上地制度为城乡二元土地所有制度,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。无论是国家所有还是集体所有,都是公有制。
土地的使用权可以依法转让,但是《土地管理法》却规定了使用权处分禁止条款,这本身就存在着矛盾。另一方面,现在各地为了规范农村集体建设用地的流转,抑制隐形市场的恶性发展,相继出台了适应各省不同状况的行政法规,例如广东省政府出台的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,这些规章办法也都与基木法之间存在着矛盾。
实践中己有十八届三中全会的在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价的政策,法律的修改滞后,法律限制过多,导致农村集体经营性建设用地“入市”无法可依,农村集体经营性建设用地财产权利实现渠道受阻,制约了农村集体经营性建设用地市场建设,农民土地权益受到损害,农村集体经营性建设用地“入市”的步伐缓慢。由此看来,现行的立法已不能适应社会经济发展的需要,需要尽快修改法律的规定,确保农村集体经营性建设用地“入市”有法可依。
第二节农村集体经营性建设用地“入市”缺乏法律依据
立法上,随着社会主义市场经济的发展,农村集体建设用地和宅基地有了较大增值空间,自发隐形无序流转十分普遍,城乡结合部尤为突出。由于这种流转不符合法律规定,缺少有效监管措施和办法,存在巨大法律风险,一旦发生纠纷,集体建设用地和宅基地所有者、使用者的权益都难以得到有效保护。虽然广东、浙江、安徽等省先后出台了全省性的规范集体建设用地流转的规定,为完善农村集体建设用地权能奠定了实践基础。美国、日本的农地的不同土地所有制下的土地流转同样有许多我们能借鉴的地方。
现行的土地管理制度中,国有建设用地市场已形成较为完备的市场体系,而农村集体经营性建设用地“入市”缺乏法律规定以及政府管理混乱,很多地方的土地都未得到较高利用,不能实现其应有价值。①要在立法上跟进市场的发展,抑制农村集体经营性建设用地的自发流转,抑制甚II尘上的非法流转农村集体经营性建设用地,例如在农村集体建设用地上建成的“小产权房”非法的作为商品房交易就是法律的漏洞造成的。
执法上,土地作为一种特殊资源,在中国五千年的历史长河中,一直处在政治改革的中心。新中国成立以来,土地制度不断深化改革,政府在其中的重要作用不言而喻。我国走社会主义市场经济道路以来,国有建设用地便被当做一种特殊资源,由市场其资源配置的基础作用,但是在二元化土地制度下,政府仍处于土地管理与发展的主导地位,国土行政主管部门发挥着土地监管的重要作用,政府的意识形态、政策决策都影响着我国土地的发展。
国有建设用地允许入市交易以来,在市场经济下由市场对其配置起基础性决定作用,但政府过度干预,存在中央与地方、上级部门与下级部门等多个行政部门多头管理的现状。地方住主义严重、行政管理色彩浓厚,不合理现象非常多。
行政部门应将对土地的管理职能划分清楚,很显然这牵扯到土地管理权问题,很显然这牵扯到土地管理权问题,国家既是土地的所有者,也是土地的管理者。在土地市场中,政府到底应该承担什么样的责任,履行什么样的职责,需要有完备的法律制度进行规定以最大阪度的平衡国家利益、公共利’益与个人利益。加快农村集体经营性建设用地“入市”立法非常有必要。在农村集体经营性建设用地市场建立初始,需要法律明确划分各行政部门职能,将土地所有权、土地使用权、土地管理权三权分离,为政府的市场管理及市场调控设定法律依据至关重要。
第三节现有农村集体所有制与“入市”产生产权上的界定困境
关于农村集体土地产权的争论一直存在,基木上有三种观点,第一种,主张实行农村集体土地国有化,比如学者刘俊从分析潜在的社会基础和制度环境条件入手,认为土地所有权的主体一集体组织,在法律所设计的主体虚位无法真正履行所有人职责的情况下,必然转而借助于国家权力的支持,集体土地所有权并为落到实处,主张取消集体土地所有权,实行农村集体土地国有化。①第二种,主张实行土地私有化,比如学者文贯中认为,土地私有化是其他国家在城市化过程中的必由之路,中国也不例外,从这个意义上说,中国还需要一场土改。第三种,主张实行土地所有权的多元化,就是对农用土地,在所有制上实行国家所有、集体所有、农民私人所有三种所有制并存;推广家庭联产承包、租赁经营、股份合作等多种土地使用方式。③农村集体所有土地产权不清晰会引发土地纠纷和侵权事件的发生,无法保护农民的土地财产权利,更不利于土地的节约集约利用。实现农业现代化发展。农村集体所有土地产权不清晰,是造成土地滥用的根本原因。
农村集体经营性建设用地‘“入市”必须明晰土地产权,我国《土地管理法》明确规定农村集体土地分为三级所有:乡集体、村集体、村民小组。表面上看农民集体所有土地的经营和管理主体明确,但在法律上界定乡集体、村集体及村民小组十分困难,往往造成集体所有权被虚置,难以确定实施土地权利和义务的主体。政府过度干预,表现为村委会等村干部操纵农民集体所有的土地,以少数人的意志代表大多数村民的意志,损害了村民的利益。在我国农业现代化发展坚持以家庭经营为基础与多种经营形式共同发展的形势下,农村集体经济组织未发挥其应有的作用。
农村集体所有土地产权不清晰会引发土地纠纷和侵权事件的发生,无法保护农民的土地财产权利,更不利于土地的节约集约利用。实现农业现代化发展。农村集体所有土地产权不清晰,是造成土地滥用的根木原因,将导致农村集体经营性建设用地“入市”无法顺利展开,农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度无法落实。
第四节土地收益分配及纠纷解决机制缺乏的问题
我国城市国有土地实行有偿使用制度以来,土地收益不仅稳定了地方财政收入,也促进了地方经济的发展,土地的资源价值、经济价值得到突显。至于农村土地,在征地制度下,国家实施严格的农地转化建设用地的管制,土地收益主体被少数人占有。集体土地在被征收和流转之后产生增值收益,而我国集体土地增值收益的分配缺少健全的机制,使得分配主体之间的矛盾突出,尤其在集体土地通过资木化进入市场之后,失地农民难以共享集体土地的长效增值收益。?推动农村集体经营性建设用地“入市”,归根结底就是为了盘活农村集体经营性建设用地,加快构建新型农业经营体系,予农民更多的财产权利。
随着征地矛盾的突显,征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序不完善,被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权得不到保障。同样,农村集体经营性建设用地“入市”也会引发一系列土地收益分配问题及纠纷解决机制问题。所以,农村集体经济组织关于土地收益分配纠纷问题成为当前农村经济社会发展当中A显出来的新问题。
农村土地和城市土地是不一样的,它是由农民集体所有,这个集体是需要界定的,这个权利也是需要界定的。节约集约土地,仅仅依靠宏观的土地管理,土地总体规划是不够的。当前农村土地的利用比较粗放,利用率低,闲置土地多,土地资源浪费严重。要优化产业结构,发展现代农业,统筹工业与农业的发展,以工促农、用工业反哺农业,发展循环经济,促使工农业一体发展,高效利用农村集体土地资源;要加强农村基础设施建设,提供便利的交通、能源,修建水利设施,合理规划农付土地的利用,不浪费每一寸土地。完善土地法律制度,建立完善的土地法律体系,各项配套制度也要加快改革。
加快农村集体经营性建设用地“入市”立法,在严格划分农村集体建设用地,区分农村集体经营性建设用地与农村集体非经营性建设用地的前提下,在政府、农村集体经济组织、农民之间合理分配土地收益,缓解收入差距,促进城乡一体化。
