第四章我国农村集体经营性建设用地“入市”的法律制度建设构想
农村集体经营性建设用地"入市”的立法,首先要确立农村集体经营性建设用地“入市”的立法原则,其次要从修改《土地管理法》出发,修改其关于农村集体土地使用权处分禁止的相关规定,配套修改《物权法》的相关规定;再次,出台《农村集体经营性建设用地“入市”管理办法》,规范农村集体经营性建设用地“入市”的条件、程序、监管与收益分配,做到有章可循,有法可依;①最后,完善农村集体经营性建设用地“入市”的配套制度改革,形成以《土地管理法》为中心的土地法律体系。
第一节确定农村集体经营性建设用地“入市”的立法原则
第一,符合土地利用总体规划的原则。
土地利用总体规划是土地资源利用的基础,是进行城市建设以及乡村建设、对土地进行有效管理的依据。农村集体经营性建设用地“入市”必须符合土地利用总体规划,不论是农村还是城镇土地都要有规划,要有总规和详规。遵循区域发展要求及规划;划分农耕地、宅基地以及可入市流转的农村集体经营性建设用地范围;确定农村集体经营性建设用地规模,严格限制商业、工业用地,合理利用农村土地资源。
第二,符合土地用途管制原则。
允许入市的只是农村集体经营性建设用地,农村集体非经营性建设用地不能进入市场进行交易。中国虽然地大物博,但实际上我们的土地是缺乏的,人均耕地面积比较少。保证农业用地不被任意地侵占对于我们的粮食安全和农业可持续发展都非常重要。大多数土地制度发达的国家都实行土地用途管制制度,为了解决社会经济发展与生态破坏带来的问题,农村集体经营性建设用地“入市”立法一定要遵循土地用途管制原则,不得采取粗放型土地利用方式。
第三,符合土地高效利用和保护耕地原则。
从我国土地的利用看,各地均有重复建设的现象,对农村土地进行综合整理,优化土地利用布局,可以有效地挖掘存量土地的潜力,缓解建设用地与农业用地的矛盾,不仅有效的落实保护耕地这一基木国策,还能提高土地利用效率。农村集体经营性建设用地“入市”,必须符合土地高效利用和保护耕地原则,减少或杜绝土地低效利用的现状,保证充分利用到闲置或者使用率不高的土地。严守耕地保护红线,划定永久基本农田,决不能任意占用耕地。
第四,符合市场交易和政府协调原则。
农村集体经营性建设用地“入市”立法可以参照国有建设用地市场交易的相关规则和程序,必须符合公平、公正、公开的市场交易原则,而且要求只能更加严苟,因为农村集体经营性建设用地“入市”带来的巨大经济效益直接影响到每一个集体组织成员也就是每一个农民的切身利益,这也是社会主义市场经济体制下要加快发展农村集体经济的要求。但单纯依靠市场机制是不可能实现效率与公平的有机亲合的;为了弥补市场机制与纠正市场失灵,政府适时适度的干预与引导是必要的,也是可行的。
第二节修改《土地管理法》、《物权法》相关规定
与台湾地区对比来看,台湾地区的土地所有制与大陆不同,是土地公有与土地私有并存,土地私有占绝大部分。但是,从农业的利用及发展程度看,大陆与台湾都停留在小农经济的发展,缺乏规模经济的发展。因此,大陆与台湾地区的土地制度改革具有很强的可比性。台湾一直以来的土地政策的目标为地尽其利,地利共享。农地农有、农地农用为台湾农地政策的最高指导原则。为解决近30年来城市化发展过程中的问题,台湾地区釆取了区段征收和市地重划的政策,主要原则是将土地看做农民个人财产,不减少征地前后农民所有的上地资产价值,同时,制定相关政策法规,废除土地流转方面的限制,稳定的、可自由转让的土地权利促进了土地流转,扩大了土地规模。②具体说来,台湾现行的农业发展条例经修改后最重要的一点就是幵放农地自由买卖,允许自然人及农企业法人有条件承购农地,以引进资金、技术、人才,加速农业企业化经营,带动农业升级。
但私法人受附制,不得承受耕地。农村集体经营性建设用地“入市”首先应对《土地管理法》进行系统的修改,为农村集体经营性建设用地“入市”提供法律基础。
第一,修改《土地管理法》第四条。丰富土地用途管制制度。学术界提出农村集体建设用地流转己有很多年,比如张志强等学者认为农村集体建设用地“入市”,是指依法成为农村集体建设用地的农村土地,在符合土地利用总体规划、城乡规划、村庄(集镇)规划的前提下,进入土地市场交易成功,农村集体建设用地入市是为了尽快实现城乡建设用地市场一体化。②实际上,农村集体建设用地分为农村集体经营性建设用地和农村集体非经营性建设用地,能进入市场交易的只能是农村集体经营性建设用地使用权,而为了落实耕地保护、保障粮食安全及农民的安居乐业,属于农民私人所有的农村宅基地以及公益性质的乡镇公共建设用地则不能进入市场。明确农村集体经营性建设用地“入市”的范围,防止农村集体经营性建设用地市场的混乱,保护农用地不被任意转用、出让。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外,对符合土地利用总体规划、村庄规划,试点城市允许除商品住宅外的非公益性项目使用农村集体土地,突破建设项目原来只可以使用国有土地的限制。使工矿、仓储、商服、旅游类项目用地,退出征地范围,只转不征。
第二,修改《土地管理法》第六十三条。③改其规定为“农民集体所有的土地的使用权可以出让、转让或者出租用于非农业建设,但仅限于农村集体经营性建设用地。”我国城市土地市场一般分为两种类型,即土地一级市场和土地二级市场。在土地一级市场中可以完成土地使用权的出租、出让、入股等。土地使用权的出让是国家作为土地所有者,将土地的使用权让与出去,双方签订土地出让合同,土地受让者向国家缴纳土地出让金的行为。出让土地使用权必须服从国家主权。国家保留对出让上地的司法管辖权、行政管理权和为公共利益征用出让土地的权力等主权范围内的全部权力。在土地二级市场中可以完成土地使用权的出租、转让、抵押。是发生在土地使用者之间的土地使用权交易的市场。这种市场的土地流转实现方式有招标、拍卖、挂牌或者双方协议。要改变法律的阪制性规定,促进农村集体经营性建设用地顺利“入市”。
第三,修改《物权法》第一百五十一条。我国《物权法》以不动产物权为重心,土地物权是不动产物权的重要内容,土地物权立法的重中之重,则是农村土地立法问题。《物权法》对农村集体土地的规定必须予以重视,但《物权法》第一百五十一条规定,②这条特别法的优先适用规定,排除了农村集体经营性建设用地适用《物权法》的可能,只能适用《土地管理法》。直接限制了农村集体经营性建设用地“入市”,出现问题的解决办法也不能相应的适用,与现实发展规律不符。我国《物权法》对建设用地使用权的规定承认了建设用地使用权的用益物权性质,但是由于我国城乡二元土地制度即国有土地和集体土地二元化,虽有其积极意义,但是也存在着‘一定的缺陷,改革建设用地使用权制度势在必行,充分发挥用益物权的优势属性,成为建设用地使用权制度改革的必然选择。⑧农村集体经营性建设用地使用权的流转如能参照适用《物权法》第十二章的规定,将很好的不足《土地管理法》的不足,相互促进,有利于完整土地法律体系的建立。并且,由全国人大通过的《物权法》,其效力明显高于由全国人大常委会通过的《土地管理法》,所以,完善《物权法》关于农村集体经营性建设用地“入市”的规定,使农村集体经营性建设用地实现完整的所有权及使用权全能,才能更好的促进农村集体经营性建设用地“入市”。
第三节出台《农村集体经营性建设用地“入市”管理办法》
农树集体经营性建设用地“入市”具有全国性,我国尚处于社会主义初级阶段,改革速度不宜过快,但是借鉴集体建设用地流转的试点经验与国外土地流转的经验,出台一部具有全国农付集体经营性建设用地“入市”指导意义《农村集体经营性建设用地“入市”管理办法》很有必要。
美国是典型的土地私有制国家,表现为家庭农场主私有。土地作为一种特殊商品,可以在市场中自由流转,买卖、租赁等流转形式均符合契约精神,由交易双方自己确定。但同时联邦和州政府对土地仍保留土地用权、土地管理的规划权以及征收足额的土地税三项权利。美国对于征用私人所有的土地有着严格的要求,必须是为了公共目的例如修建公路、大学、医院、公园等公众均能享受福利的公共领域。美国有专业的土地占价机构,由权威的学术机构和行业自律组织组成。①美国宪法第五条规定,土地征用必须符合三个最基木条件:一是程序正当且符合法律要求,二是岢获得公平补偿,三十公众均可使用。曰木是土地私有与国有并存的国家,私有占65%,国有占35%。为了发挥土地资源的经济特性和合理利用土地,日木最为完善的是土地交易审批制度,在严格的交易审批制度下,地价得以控制在合理的范围内,土地得到合理使用。日木经历了泡沫经济时代的土地粗放型利用,城市化发展时期的土地开发、耕地整顿和町村合并,找到了土地利用的最好模式一生态经济型利用。在土地立法方面,己经形成了较为完备的土地法律体系。在土地管理'上,合理规划土地区域空间,保证合理的规划;在上地开发上,非常重视绿色发展,发展土地经济与资源保护并存;在处理土地纠纷上,条文具体细致,可以有效处理各种土地权益纠纷,维护了社会的稳定。
我国城市土地从无常、无期限、无流转的“三无”使用制度,直到发展为有偿、有期限、有流转的使用制度,经历了几十年的探索。国有建设用地市场形成一定特有制度与体系,基木确定了招标、拍卖、挂牌这三种主要形式的国有土地出让制度。但是,城市用地紧张导致城市发展挤占农纣发展空间,征地解决城市发展使城市与农村的矛盾更加尖锐化,引发一系列不合理问题。根据《决定》提出的建立城乡统一的建设用地市场,大力发展农衬集体经济,允许农村集体经营性建设用地“入市”是解决城乡两级分化,缓解一系列社会矛盾的重要方法。允许农况集体经营性建设用地“入市”,同权同价意味着农纣集体经营性让设用地享有与国有建设用地相同的全能,在一级市场中可以出让、租赁、入股,在二级市场中可以租赁、转让、抵押。笔者建议,应参照国有建设用地市场交易模式及管理办法,加快建立农如集体经营性建设用地市场,确定其管理机制。
我国的国家所有和农民集体所有的土地制度虽不同于大多数国家及地区的上地所有制,但域外的上地改革、上地流转经验仍值得我们借鉴。总体看来,农地的流转必须做到:第一,明晰的上地产权。减少土地纠纷和侵权的事件的发生,保护了农民的上地则产权益。发展农业规模经营,发展农业经济,实现农业现代化。笫二,遵循“自愿、依法、有偿”的土地流转原则。自愿一农村集休经营性建设用地“入市”必须取得集体经济组织成员的绝大多数同意;依法一农村集体经营性建设用地“入市”必须有法律的支撑,“入市”的程序与方法都有法律的总休规定;有偿一集休经济组织成员必须获得合埤补偿。笫三,重视牛态和环境保护。农村集体经营性建设用地“入市”必须符合可持续发展的需要,从法律上限定农例集体经营性建设用地的范围,维护农朽的良好牛态环境,农纠集体经营性建设用地的使用必须从环境法角度对其进行环境影响评价。
综上所述,《农扨集体经营性建设用地“入市”管理办法》应包含以下几方面内容:昏先,明确农剥集体经营性建设用地市场上地交易的三要素:交易的主体是农纠集体经济组织与政府、单位、企业、个人,交易的客体是农纠集体经营性建设用地使用权,交易行为表现为上地的货币资木价值。交易模式:招标、拍卖、挂牌、双方协议等。其次,遵循“公平、公开、公正”的市场交易原则,确保农l、j集体经营性建设用地市场高效运转、流动有序。再次,由上地行政管理部门提供政策咨询服务,在全国各省市上地行政主管部门建立联动农杓集体经营性建设用地市场交易信息系统,加强信息系统的维护与完善,高效利用上地资源,集约节约上地利用。总之,要发挥市场看不见的手与政府调控看得见的手的共同作用,加快建成农村集体经营性建设用地市场,早日促成城乡建设用地市场的统o第四节完善农村集体经营性建设用地“入市”的配套制度建设.
在众多土地法律制度相对比较完善的国家,其与土地法相关的配套制度也比较完善,涉及到多方面关系,比如土地调查、土地分类、农地产权关系、农地租赁关系、土地收益分配等。目前,我国的土地制度及其配套制度的规定比较分散,还没有形成以《土地管理法》为中心的系统、完备怕土地法律体系。因此,我们不仅要加快修改《土地管理法》、《物权法》等法律,也要加强完善配套制度的建设,防止出现土地权利纠纷时适用不同法律制度和不同程序的混乱局面。目前来讲,以下几个方面的制度建设是重中之重:
第一,明晰土地产权,建立完善的农村集体经营性建设用地登记制度。
2014年中央一号文件在深化农树土地改革一章,明确提出要落实农村土地集体所有权。根据政策指导,我们要坚持农柯土地产权的归属。明确农村土地是农村集体经济发展的重要基础,农付土地的所有者为农民集体所有,将农村集体经济组织建设成为具有独立民事权利能力和行为能力的民事主体,代表柯民管理集体土地,由集体经济组织和其成员共同分享土地收益,而土地的实际占有者、支配者、使用者由集体经济组织内部确定,最大限度发展农村经济、保护农民权益。当前集体土地所有制出现的最重要的问题就是确权工作,虽然相关土地确权工作一直在进行,但是仍然效率低下,明显滞后。据有关调查显示,大多数农民不清楚集体土地是否登记但认为需要进行权属登记。加快农村集体经营性建设用地确权登记,由国土行政主管部门根据土地调查、土地评定、土地统计、土地检测,依法依规对集体经济组织颁发农村集体经营性建设用地权属证明,在进行集体土地确权工作中,确定集体经济组织对集体土地的所有权,保障作为集体经济组织成员的农民能获得应得的土地流转收益。
第二,改革征地制度,衔接好农村集体经营性建设用地与国有建设用地市场。
完善《土地管理法》,改革征地制度,将“缩小征地范围”改革试点和“集体建设用地流转”改革试点有机结合,同步推进。根据《上地管理法》第二条规定,?征地制度源于国家建设的需要,公共利益的需要。总的来说,我国征地制度发展的这几十年经历了严格一放松一严格的不同阶段。征地范围过宽,一直是我国土地制度改革所要面对的重要问题。公共利益的界定不明,为了城镇工业化发展的需要,政府打着国家经济建设的旗号,超出征地权的权限范围,将大量农用地转化国家建设用地征收利用,这将非常不利于农地保护。允许农村集体经营性建设用地“入市”,就完全改变了过去由国家先征用再出让的模式,打破了土地利益归政府和开发商分配的固定格局,土地需求者可以直接与农村集体经济组织交涉取得农村集体经营性建设用地使用权。首先要确定征地使用范围,严格界定公益性和经营性建设用地。明确公共利益的范畴,避免将公共利益转化为私人利益,使征地所得的地产资本流入少数人手里。国家征地的对象范围仅限于公益性建设,一方面禁止征收农用地,能严守18亿亩耕地红线,保护农地;另一方面确定国家征收土地的范围,划分国家征收的农村集体土地以及可以入市交易的农柯集体经营性建设用地,保护农村集体经营性建设用地受让者的根木权益,从源头抑制矛盾的发生。其次,完善征地程序,对农民进行合理补偿。保证农民对农村集体土地被征收所获得的补偿与农村集体经营性建设用地“入市”交易所带来的经济效益的同等水平。农民所获得的补偿不仅仅局限在一次性的补偿,还要考虑土地增值收益,从社会保障这一基本点出发,保障农民的基本权利,维持社会和谐稳定。
第三,建立农村集体经营性建设用地“入市”的科学监督机制。
首先,充分发挥市场主体埤位,一定程度上减少行政部门的下预。计划经济时代,我国着重发展重工业的经济制度导致土地资源利用效率低下,最有代表性的就是“大跃进”时期审批权限的放松和征地补偿标准的降低,导致了严重的土地浪费现象。即便到了市场经济时代,该由市场决定上地资源的配置,然而行政色彩依然浓厚。政府单方面确定土地价格;政府未支付合理土地补偿费的征地;对不同的受让主体区别对待等许多问题层出不穷,市场经济就是由市场起资源配置的基础作用,在这种体系下土地的流转应交由自由市场的自由价格机制所引导,实现其经济效益。其次,应当建立村民听证制度。农村集体经营性建设用地“入市”,归根结底还是为了农民的权益和发展农村经济。长期以来,地方政府通过卖征收地得来的收益经常没有用到实处,用于发展农村,开发商占用农村集体经营性建设用地得到的收益也进入私囊,而农民却得不到合理的土地补偿。农村集体经营性建设用地“入市”,必须提高集体经济组织成员的参与度,避免使农村集体经营性建设用地流转所得到的收益落入到少数村干部、村委员手中。将听证制度纳入到农村集体经营性建设用地“入市”的必经程序中,遵从村民集体的意愿,发挥村民群众的监督作用,促进农村集体经营性建设用地市场的发展。
第四,健全农树集体经营性建设用地“入市”的利益分配机制。
使农民获得收益是农村集体经营性建设用地“入市”的直接目的。土地归国家和集体所有,具体到农村集体经营性建设用地,明确了农村集体经营性建设用地属于农树集体所有,由集体经济组织统一管理,实施土地权利、履行土地义务,农衬集体经营性建设用地“入市”所得收益应归集体经济组织所有,再分配给集体经济组织成员。确立“初次分配基于产权”的原则。不仅要补偿集体经济组织对农付集体经营性建设用地管理、入市所产生的费用,还应提留一部分作为费用用于集体经济的发展,剩余部分再公平分配给集体经济组织成员,这样的分配方式才是科学合理,也为农民所能接受的。完善税收制度实现二次分配,在现行的征地制度下,农民不仅得不到合理的土地补偿费,译要交纳各种名目的税费,农民根木享受不到土地带来的收益。税收制度是对土地利益进行二次合理分配的有效手段,应该明确征税收费主管行政部门,规范税费征管,建立土地增值收益分配机制,平衡国家、集体、个人的利益,保障土地价值。
