我国环境污染及环境污染责任保险的现状

　　2 我国环境污染及环境污染责任保险的现状

　　2.1 我国环境污染现状

　　随着我国经济的迅猛发展，我国的工业化起步虽然较晚，但是近几年工业化水平不断提高，这就容易使企业只注重自身利益而忽视生态环境遭受的破坏，以破坏环境为代价换取经济的一时繁荣，致使我国的环境已面目全非，污染日益严重。

　　2.1.1 水污染严重

　　我国一直处于水资源缺乏且分布不均、河流等灾害频发的境况，我国大部分城市的水资源都呈现不足的局面。虽然水资源总量居世界前列，但由于我国人口众多①，水资源人均占有量不到 2600 m?,仅在世界平均水平中占比 25%.在我国面临严重缺水的情况下，河流湖泊等水体污染的面积还在不断增加。工业水平的提高虽然带动了我国经济的发展，但一些工业企业在排污方面没有环保意识，导致我国工业废水肆意排放，严重污染环境。从表 2.1 可以看出，我国工业污水排放量从 2004 年的 221.1 亿吨一直增加到 2007 年的 246.6 亿吨，增长幅度 11.5%（图 2.1），2007 年达到顶峰。虽然在 2007年至 2013 年有所下降，但排污总量仍然不可小觑。来源于工业废水的化学需氧量排放量和氨氮排放量在 2006 年达到最高峰后呈现下降的趋势，2004 年与 2006 年相比，增长幅度分别为 6.38%和 0.69%,但根据其绝对数来看，其排放量仍是让人忧心忡忡。近几年来我国每年发生的水污染事故都在 1500 起以上①，水污染事故的发生不仅对工业企业、农业的发展产生严重影响，对公民的身体健康也造成了巨大的威胁。如图 2.2 所示，为我国 2005-2013 年发生的重大水污染事件②。

　　2.1.2 土壤污染状况严峻

　　2014 年 4 月，我国环保部和国土资源部等联合发布了《全国土壤污染状况调查公报》，该公报从土壤超标率、土壤污染物、污染企业周边的土壤超标点位等方面反应出全国土壤污染总体呈现的严峻局面。全国土壤总超标率为 16.1%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为 11.2%、2.3%、1.5%和 1.1%①。土壤主要污染物分为无机污染物和有机污染物，其中无机污染物点位超标率在前三个的是为镉、镍和砷，其点位超标率分别为 7.0%、4.8%、2.7%.镉的超标情况最严重，其轻微、轻度、中度、重度污染点位比例分别为 5.2%、0.8%、0.5%、0.5%.有机污染物主要是滴滴涕、多环芳烃和六六六，其点位超标率为 1.9%、1.4%、0.5%.在全国土壤污染调查中，共抽取了 690余家重污染企业，主要是重金属、皮革、煤炭、化工等行业，通过对这些工业用地和周边的土壤进行检测，得出的超标点位为 36.3%②。

　　2.1.3 大气污染日益严重

　　随着我国经济的快速发展，大气污染状况不容乐观。我国的能源结构主要是以煤炭为主，燃煤产生的污染物主要是二氧化硫和氮氧化物，这些化合物的排放直接造成对大气的污染。工业企业在燃煤的过程中，严重损害了生态环境，对公民的身体健康造成了严重的影响。如表 2.1 所示为 2004 年至 2010 年我国工业煤炭消耗量。我国工业煤炭消耗总量由 2004 年的 175998 万吨增长到 2010 年的 337999 万吨，增长幅度为 92%.导致大气污染严重的二氧化硫排放量、氮氧化物排放量、烟（粉）尘排放量有增有减，其中来源于工业废气的污染物排放量占较高比重。如表 2.3 所示，工业二氧化硫排放量占全国二氧化硫排放量的比重一直保持在 84%以上。

　　改革开放以来，我国经济发展迅猛，GDP 增长率位居世界前列，但是长期以来我国经济发展方式转型较慢，以粗放为主，导致很多资源浪费，同时污染事件也不断增多，生态遭到破坏。我国每年都为此而付出惨痛的代价，生态环境的恶化，人民百姓的健康，我国经济的长远发展，都在潜移默化地为环境做出让步。我国在环境污染治理投资方面，从 2008 年的 4490.3 亿元增加到 2013 年的 9037.2 亿元，增长幅度为 101.3%,占国内生产总值的比重从 1.49%增加到 1.59%.如表 2.4 所示。

　　2.2 我国环境污染管理手段

　　环境保护是我国的一项基本国策。为有效治理环境污染，我国首先确立了环境影响评价制度、“三同时”制度和征收排污费制度①。近年来，我国又探索了一些新的有效的环境管理手段，例如污染物排放总量控制制度、环境监察制度、企业环境信用评价制度、环境宣传教育制度、信息公开，公众参与机制、环境经济政策体系②。在环境经济政策体系中，我国建立了绿色信贷、保险、对外贸易、税收环境经济管理手段。政府出台环境治理规定和管理办法，并对环境治理进行立法已经不能满足环境得到保护的需求。与市场经济不同，市场手段的机制在环保领域往往很难发挥调节的作用，这主要是因为环保存在经济外部性的缺点所导致的③。所以，排污企业污染环境，政府与社会不得不进行治理，这违背了环境污染的“谁污染，谁付费”的原则。当前我国环境问题愈加复杂，与人民群众对环境质量的需求之间的矛盾日益突出。环境污染事故发生后，污染治理需要较长的时间，污染范围不断扩大，受害者难以得到赔偿。这也逐渐唤醒了群众的社会意识，越来越关注环境污染的问题，进而迫使排污企业承担治理污染的责任④，来推进企业购买环境污染责任保险。

　　2.3 我国环境污染责任保险的现状

　　2.3.1 我国环境污染责任保险的发展历程

　　我国从 20 世纪末就开始研究和实施环境污染责任保险的试点工作。环境污染责任保险制度不断发展，从最初的自愿责任保险的普遍实行，到现在强制责任保险的应运而生，环境污染责任保险越来越得到普及。

　　1991 年至 2005 年，我国分别在大连、沈阳、长春、吉林等地试点，初步展开环境污染责任保险的试点工作。但成效并不理想，以首先开展环境责任保险的大连为例，实施时间较长，但是投保企业仅有 14 家，所有的保费仅在 190 万元左右，而在沈阳，长春和吉林，投保企业屈指可数①。在此之间，我国的环境污染责任保险发展十分缓慢，为了眼前利益，很多污染企业投保不积极，同时政府的立法进程也远远滞后于市场的需要，所以处于成长期的环境污染责任保险制度并未步入发展的正轨。

　　2006 年至 2011 年，我国在全国范围内推广环境污染责任保险。2006 年 6 月，国务院出台了《关于保险业改革发展的若干意见》，提出要大力发展责任保险，其中将环境责任保险作为一个重要发展领域。2007 年 12 月，国家环境保护总局与保监会联合印发《关于环境责任保险工作的指导意见》，正式启动了环境责任保险政策。这两个标志性意见的提出带动着全国范围内试点工作的开始。但是这段时期也存在着一些突出的问题，我国政府没有制定强制性的法律文件，仅仅依靠政策性文件，在推进投保环境污染责任保险的过程中效果并不显着②。

　　2012 年至今，我国初步建立强制性环境责任保险。2011 年底，国务院发布关于强制环境污染责任保险的首发文件，即《国家环境保护“十二五”规划》，该规划中指出，“十二五”期间，我国要建立强制责任保险制度，将高污染危害的企业强制要求纳入保险公司的投保范围之内。2013 年 2 月，环境保护部和保监会联合发布了《关于开展强制性环境责任保险试点工作的指导意见》，突出指出了环境责任保险的强制性，扩大了投保范围，在原有重金属企业的基础上，又增加了其他高环境风险企业和依据地方性立法被纳入投保范围的企业。该指导意见中指出，按照国务院有关规定，重点防控的重金属污染物是：铅、汞、镉、铬和类金属砷等，兼顾镍、铜、锌、银、钒、锰、钴、铊、锑等其他重金属污染物。重金属污染防控的重点行业包括重有色金属矿（含伴生矿）采选业、重有色金属冶炼业、铅蓄电池制造业等。其他高风险企业包括：石油天然气开采、石化、化工等行业企业；生产、储存、使用、经营和运输危险化学品的企业等①。

　　2.3.2 我国环境污染责任保险的立法现状

　　我国 2007 年以来的试点已证明，没有形成行之有效的法律体系，建立完整的环境污染责任保险显得心有余而力不足。2015 年 1 月 1 日起开始实施的新《环境保护法》仅新增了鼓励投保条款，未能打破上述僵局。2014 年 9 月国务院法制办公布了《大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》，这是在进入新环保法时代第一部修改的环境单行法，但并未涉及环境污染责任保险。目前与我国环境污染责任保险有关的国际公约有《核能领域第三者责任公约》、《1969 年国际油污损害民事责任公约》、《控制危险废物和其他废物越境转移巴塞尔公约的责任和赔偿议定书（1992）》，如表 2.5 所示。

　　截止 2014 年上半年新《环境保护法》修订通过前，虽然我国全国性立法涉及到环境污染责任保险立法，但总体上呈现数量少、规定不够全面、缺乏系统性的法律条文对环境污染责任保险做统一规定。关于环境污染责任保险的地方性立法，我国自 2008 年《沈阳市危险废物污染环境防治条例》规定鼓励环境污染责任保险的条款以来，全国范围内的地方立法数量上已超过了 20 件，部分条例如表 2.5 所示。但是我国地方性立法较分散，多为鼓励性的条款，其法律效力不足。自 2012 年开始，在环境污染责任保险的法律规范上，很多地方政府与相关法律机构在考察当地实际情况的基础上不断加大重视与创新的力度，各地区的法律条例规定不断推陈出新，日趋完善与成熟，相比全国性立法而言，地方立法从针对性角度来看，已经超越了全国性的立法，但是如果没有全国性立法的支持，其效果并不能完全发挥。

　　2.3.3 我国环境污染责任保险的整体运行情况

　　第一，我国环境污染责任保险的试点情况。自 2007 年环保部和保监会正式启动环境污染责任保险试点工作以来，我国很多地区积极配合试点工作，例如湖南、河南、安徽、沈阳等开始着手环境污染责任保险的启动。各试点地区在当地政府和相关部门的带动下，积极配合推广环境污染责任保险的工作。武汉市政府采用保费补贴的形式，提高生产企业的投保积极性。河北省采用绿色信贷的方式，运用经济手段给予排污企业优惠。湖南省采用分级制度，通过对企业的污染风险进行专业评估，来决定环境污染责任保险的具体条件和实施细则。截至 2014 年底，我国环境污染责任保险已经达到 28 个试点地区，保险公司提供的风险保障金累计共 600 多亿元①。

　　第二，我国环境污染责任保险的承保主体。2007 年底我国正式启动环境污染责任保险，华泰保险公司率先接触环境污染责任保险的领域，推出了“场所污染责任保险”及“场所污染责任保险（突发及意外保障）”两款环境污染责任保险产品②。我国目前共有 63 家财产保险公司，其中陆续试水环境污染责任保险的财产保险公司共有 39 家。截至 2012 年底，平安保险公司共承保企业 51 家，其中包括湖南、宁波等地区，承担风险保额 8000 多万元。人保财险公司共承保企业 11 家，其中包括湖北、辽宁、江苏等地区，承担风险保额达 6000 多万元③。

　　第三，我国环境污染责任保险的投保情况。我国在启动环境污染责任保险的一年内投保环境污染责任保险的企业增加到 690 家，承保金额仅 20 亿左右。截止到 2014 年年底，我国投保环境污染责任保险的企业达到 5000 多家，增长了 7 倍有余，承保金额达到 568 亿元，增长了 28 倍多。2014 年 12 月 4 日，环保部公布的一批投保环境污染责任保险的企业名单中，涉及重金属、石化、危险化学品、危险废物处置、电力、医药、印染等行业，其中投保最多的省份是江苏省，投保环境污染责任保险的企业共 1932 家。

　　其余省份投保环境污染责任保险企业的情况为，广东省投保 426 家，湖南省投保 412家，浙江省投保 400 家，四川省投保 310 家，安徽省投保 255 家，湖北省投保 155 家，辽宁省投保 116 家，陕西省投保 103 家，山西省投保 95 家，云南省投保 79 家，贵州省投保 72 家，内蒙古自治区投保 51 家，河北省投保 40 家，甘肃省投保 33 家，山东省投保 24 家，新疆维吾尔自治区投保 19 家，青海省投保 11 家，重庆市投保 9家，江西省投保 8 家，黑龙江省投保 5 家，新疆生产建设兵团投保 1 家④。

　　第四，我国环境污染责任保险的保费收入现状。从 2007 年开始试点，到 2008 年我国最初的试点地区，环境责任保险保费收入从 1249.24 万元增加到 2009 年的的 4378.12万元，增幅为 251.2%,总承保金额从 2008 年的 20.31 亿元增加到 2009 年的 59.12 亿元，增幅为 191.78%.无锡市在 2010 年就已经与 269 家不同的企业进行深入合作，并完成了这些公司的环境风险评估，环境污染责任保险参保企业多达 187 家，收取保费近490 万元，所涉及的全部保险责任限额金额达到 2.65 亿元人民币①。

　　第五，我国环境污染责任保险的理赔情况。我国自实行环境污染责任保险以来，2008年仅有3起赔付案例，赔付金额46.95万元。2009年累计20起赔付案例，赔付金额204.16万元。2011 年上升为 57 起赔付案例，赔付总金额为 503.15 万元。2008 年 9 月 28 日，湖南省株洲市昊华公司因工作人员操作问题，在清洗停产设备时②，导致设备内的氯化氢（盐酸）气体过量外冒，使周边村庄的大量农作物受到污染。此企业于当年 7 月投保了由中国平安集团旗下平安产险承保的环境污染责任保险。根据保单相关条款规定，平安产险给村民们赔付了 1.1 万元。这是国内首个环境污染责任保险理赔案例。2012 年 12月 31 日，山西长治潞安集团天脊煤化工集团有限公司发生苯胺泄漏事故，经调查测算，苯胺泄漏总量为 319.87 吨，8.76 吨流入浊漳河，造成浊漳河挥发酚超标。因污染事故严重，考虑到企业承担力问题，人保财险山西分公司向企业预付了环境污染责任险事故赔款 100 万元。最终，企业共获得 405 万元赔款。这是目前我国数额最大的环境污染责任保险理赔案例。

　　环境污染责任保险在我国的发展已经有一段时间了，作为一项环境监督与管理的重要手段，从 2007 年正式启动环境污染责任保险的一些试点到现在发展逐步成熟，它所带来的经济与社会效益十分巨大，例如首先可以保护环境，保证生态平衡发展，同时减少污染事件，此外也降低企业治理污染的成本与资金压力。政府也会更好的把控经济与环境的可持续发展，市场主体的纠纷也得到了有效解决，促进了社会和谐健康的发展。

　　环境污染责任保险同时也是一种十分有效的润滑剂，可把政府或者环境保护部门、保险公司、投保主体更加紧密的联系起来，并且合作越来越便利，出于保护环境，发展经济的最终目的，有效的做好各个环节的相关工作。然而，我国环境污染责任保险发展历史较短，起步较晚，探索过程较长，赔付率往往较低，缺乏相对成熟的专业技术，实践并不成功。与每年环境污染生态破坏造成的治理费用与政府支出相比，保险公司所提供的承保额度依然相差较远。