改革开放以后中国土地政策演变分析(5)

　　5 土地政策是我国工业化城镇化的重要动力源
　　
　　土地开发是经济发展的驱动器。第一，土地产权完善激励了土地利用者的生产积极性，提高了生产效率，促进了经济发展。第二，土地和投资相结合，拉动经济增长。第三，在土地上搞建设，如建工厂、进行房地产和城市建设等，带动经济增长。乘着改革开放”以经济建设为重心冶的东风，土地政策改革对经济社会的最重大影响就是促进了经济发展。
　　
　　我国的农地转用政策为工业化、城镇化提供了支撑，土地政策的效应来自于国家对农地转用权的控制。农地转用政策的变革，形成了“地方政府垄断经营，中央调控地方冶的产权安排和管理方式，这种政策调整的逻辑带来土地被快速开发。首先，通过征地以较低的成本满足城市建设和工业发展对土地的需要；其次，地方政府也在利用手中的征地权扩大地方城镇化规模，推动工业化的发展。
　　
　　6 征地渠道唯一化是政策由非均衡到均衡的结果，却由于地方政府的牟利冲动走向非均衡
　　
　　农地转用政策向征地渠道唯一化演进，是出于保护耕地的需要和衡量变迁成本后的路径选择，是政策由非均衡到均衡的结果。也就说，农地转用政策改革的初衷是解决存在的问题，政策供给在中央政府、地方政府之间达到了内生性均衡，并使双方的利益得以满足。 ”地方政府垄断经营，中央调控地方冶的农地转用政策，既能满足中央政府宏观调控和耕地保护的目的，又能为地方政府带来巨大的财政收益。
　　
　　7 由于存在地方政府的博弈，通过国家管制实现耕地保护效果不理想
　　
　　我们注意到，中央政策的调整并没有达到政策制定之初的目的，国家管制没有减少耕地占用的情况，这就要分析农地转用的运行机制。我们发现：地方政府在农地转用中享有一定的控制优势，并且在地方利益最大化的激励下，与中央政府和土地使用者之间发生利益博弈，其结果是过度征地，造成国家控制的无效。
　　
　　（二）中国土地政策继续面临挑战的根本原因
　　
　　1 土地可持续利用缺乏激励机制
　　
　　（1）对土地“利益驱动冶开发的激励因素仍然存在。在目前的土地政策框架内，土地征收是农地转用的唯一合法途径，在这一过程中，地方政府是农地转用的主要实施者，中央政府通过实行控制建设用地指标和用地审批制度调控地方；地方政府拥有天然的所有权、垄断权、收益权、管理权，多重角色和权力的同时存在，为地方政府超越中央政府的规则提供了条件。不打破政府在农地转用中的垄断地位，土地开发就会受到”利益驱动冶而滥征滥用。
　　
　　（2）缺乏保护耕地的激励机制。中国已经实行了世界上最严格的耕地保护政策，但耕地保护的效果却是有限的，这其中的原因除了上述分析的对土地“利益驱动冶的开发以外，耕地保护政策本身更多地侧重对占用耕地的约束和对破坏耕地的惩罚，缺少积极保护耕地行为的激励手段，耕地保护仅是一种被动的保护。而个体理性的最大化行为就不是耕地保护，不存在天然的保护耕地的动机。这需要国家从宏观上进行利益格局的调整，建立农地保护的激励机制。
　　
　　2 导致土地收益分配不公平的机制仍然存在
　　
　　近10年，尽管政府高度关注农民土地权益，但是对农民土地产权的保护却只限于农地范围内，对于建设用地，农民的私有土地产权是残缺的，农民不享有非农土地流转的处置权和收益权。
　　
　　3 所有制和私人产权的矛盾
　　
　　公有制框架下的土地制度安排在提高经济效益的同时，面临公有产权边界不清，侵犯私人产权的”两权冶矛盾问题。个体的私有产权是从所有权中分离出来的，不可避免地受到所有权的制约，土地公有制下土地所有权和公权力交织在一起。国家土地所有权以国家意志和国家强制力为基础，以政治程序为运行机制，是一种典型的公共权力；集体土地所有权是以国家意志和集体成员自治相结合为运行机制，是一种准公共权力，土地所有权具有履行的强制力。这样，所有权无论在产权层次上，还是履行能力上都高于从所有权中分离出来的私人产权，这就为所有权主体扩大行为范围，影响私人产权提供了可能性，并增加了这种本身就存在的权力制约的干预程度。
　　
　　4 政府与市场不合理定位
　　
　　我国目前所呈现出来的各种土地问题的深层次原因，就是政府和市场的不合理定位，“政府管的太多，市场空间太小冶。政府垄断着建设用地供给，政府控制市场衍生出地方政府以地招商引资，以地发展地方经济，农村集体建设用地灰色流转以及城市中的小产权房、带有血腥气味的征地冲突、失地农民对社会的冲击等问题。如果政府从市场主体地位退出，既可以切断土地”利益驱动冶开发的激励机制，也可以平衡土地收益分配，还可以解决所有权与私有产权的矛盾，那么上文前3点土地政策困境便可迎刃而解。赋予市场更大的空间，使其发挥基础性作用，是我国土地政策改革的必然选择。
　　
　　（三）未来改革着力点
　　
　　未来土地政策的改革应该是深层次的，要打破引致土地问题出现的政策激励机制，重构新的激励机制，就需要重新审视构建政策激励功能的政策要素的制度安排，产权、配置方式、土地利用方式及政府治理等配套措施将是未来中国土地政策改革的着力点。清晰界定土地所有权和相关财产权利，优化产权结构，实现农村集体土地使用权到现代农村集体土地产权的创新，明确土地所有权主体和所有权的实现方式，完善农民土地产权体系，统筹城乡土地产权体系。以市场为基础实现城乡土地资源的有效配置，厘清农地在非农化中、农地流转中、城市土地配置中的政府与市场的作用边界。在土地利用方式上，应转变过去土地利用规划城乡分置的模式，统筹配置城乡土地，尤其是要加强农村用地规划和管理，将新农村建设规划与农村综合开发相结合，增强土地利用规划的可操作性。推进政府治理模式和体制的创新，转变政府职能，强化公共服务的能力，建立适应土地市场配置的国家宏观调控体系。
　　
　　参考文献：
　　
　　[1]陶林。改革开放三十年的农村土地制度变迁[J].生产力研究， 2009（12）： 1-4.
　　[2]韩晶。中国农村土地制度变迁的轨迹与改革思路[J].乡镇经济， 2002（2）： 5-7.
　　[3]李新海。建国后中国共产党农地政策研究[D].长春：东北师范大学， 2007.
　　[4]吴次芳，靳相木。中国土地制度改革三十年[M].北京：科学出版社， 2009.
　　[5]容志。土地调控中的中央与地方博弈---政策变迁的政治经济学分析[M].北京：中国社会科学出版社，2010.
　　[6]何一鸣，罗必良。新中国农村土地制度变迁的经验证据研究[J].河南社会科学， 2009（7）： 16-19.
　　[7]叶国文。农民、国家政权与现代化[M].天津：天津人民出版社， 2008.
　　[8]农业部农村经济研究中心。中国共产党“三农冶思想研究[M].北京：中国农业出版社， 2002.
　　[9]武力。解决”三农冶问题之路---中国共产党“三农冶思想政策史[M].北京：中国经济出版社， 2004.
　　[10]余逢伯。农村土地制度的非均衡及其变迁[J].改革， 2010（6）： 80-84.
　　[11]孟祥林。我国土地制度演变及其绩效创造的经济学分析[J].北京工业大学学报（社会科学版）， 2003（3）：15-32.
　　[12]郑仁泉，陈平。基于效率的我国农村土地制度变迁绩效的实证分析[J].开发研究， 2008（5）： 87-91.
　　[13]邓大才。农业制度变迁的基本特征分析及策略调整[J].财经研究， 2002 （7）： 3-10.