三、科学发展观时期”规范型冶的土地政策
社会转型，从传统社会进入现代社会，不仅建立了市场经济体制，更带来了新的社会形态或诉求。经济社会发展和现代社会诉求提出了新的要求：走可持续发展的道路，构建公平、正义的社会（见图2中“3要求冶）。而这些新的诉求对转型初期的土地政策提出了新的挑战（见图2中”4挑战冶），因为转型初期的土地政策虽然释放了土地促进经济发展的功能，并对社会转型产生积极作用，但是衍生出诸多的矛盾和冲突，表现为形成了扩张型的经济增长方式，耕地减少、粮食安全问题突出、农民利益受损、城乡发展差距加大、贫富分化严重等社会问题，土地投入的组织结构随着发展的深入面临着土地资源禀赋和利益分配的压力，这些问题与现代社会发展的要求相冲突，土地政策面临新的困境和挑战，亟待变革（见图2中“ 5变迁冶”6实现冶）。十六大以后，在科学发展观的指导下，土地政策不再只是服务经济建设，而是“以人为本冶，追求全社会的发展，土地政策的目的也发生了转变：（1）由”鼓励土地开发利用冶转向“严格控制建设用地冶。 （2）由”重视开发土地资本价值冶转向“重视严格耕地保护冶。 （3）由”保证足量的土地供给冶转向“转变土地利用方式冶。（4）实现均衡的利益格局。对土地的认识和利用，不再像转型期突出的是土地的经济价值和财产属性，而是更加多元化和科学化，如土地资源属性的回归、农地社会保障功能的认识。为了支撑新的土地管理目标，政策制定者通过”顶层设计冶自上而下推动土地政策渐进变迁。十六大以后出台的土地政策的核心精神是通过加大中央政府调控和管理来规范地方政府行为；通过保护土地产权，提高生产效率，稳定社会关系来解决土地政策安排面临的问题，我们将这一时期的土地政策称为“规范型冶土地政策。”规范型冶土地政策具体体现在调控土地开发、稳定农地关系、保护耕地、规范土地市场4个方面的内容。
（一）中央强化公共管理
以科学发展观为指导，要求集约、可持续地利用土地，在手段上表现为强公共管理，具体体现为宏观调控土地供给，提升土地资源配置的合理性，约束地方政府行为3个方面。
1 调控土地供给
中央政府自2003年出台了一系列调控土地过度开发的土地政策，并且将土地政策纳入宏观调控体系，使土地供给与宏观经济调控相一致。从2003年起先后制定了一系列抑制开发区违规扩张，调控土地开发速度，积极参与经济结构调整，规范农地转用和开发的土地政策（见表1）。
2 提升土地资源配置的效率和公平
一是要求土地节约集约使用，并已经在立法中有所体现。 2004年《土地管理法》第三十七条对各种闲置土地的行为做了限定，并规定了每种闲置情况的处置办法。在立法的制度性框架下，2004年中央先后出台的一系列节约和集约用地的政策，有的以某一条款的形式出现，有的以专门的政策文本出现。尽管各地积极贯彻落实国家加强土地调控的一系列政策措施并取得明显成效，但是在一些地方和部分行业，特别是房地产开发领域土地闲置问题突出，处置的不利直接影响了土地调控的效果。 2007年以后陆续颁布了《关于加大闲置土地处置力度的通知》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》《土地储备管理办法》 《关于促进节约集约用地的通知》（2008） 《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》 （2009） 《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》 （2010） 《闲置土地处置办法》 （2012）等政策，加大了对开发商闲置土地的打击。二是进行城乡建设用地增减挂钩试验。从2008年起，国家出台城乡建设用地增减挂钩政策，如《城 乡 建 设 用 增 减 挂 钩 试 点 管 理 办 法》（2008）《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》 （2010），进行试点探索。三是提升土地开发的公平性。国家干预土地市场，增加保障性住房的土地供给。从2004年以来的中央1号文件，要求地方政府土地收益支出用于农业。
3 约束地方政府的土地征用和经营权
一是改革土地管理体制，实行省级以下国土资源主管部门垂直管理。二是上收土地审批权。 1998年以前，土地转用采用分级审批制度，即国务院、省级人民政府和县级人民政府分别拥有权限内的审批权淤。 1998年《土地管理法》上收了审批权，审批权限缩紧，对农地转为建设用地，实行国务院和省级人民政府两级审批制度于。三是加强巡查和检查。通过加强公共管理手段抑制土地过速开发的短期政策效应立显，开发区泛滥开发得到遏制，土地供应“闸门冶缩紧，钢铁、水泥与电解铝等行业投资过热状况得到遏制。土地利用效率得到提高，城市土地产出率逐步提升，城镇化由外延向内涵转变。城市土地结构不断优化，提升城市服务功能，保障性住房供地比例增加。地方违法案件减少。但是也存在计划指标脱离实际，垂直管理体制功能有限，审批权上收后仍存在地方政府违规行为，行政检查受到”牵制冶等问题。
（二）保护农民产权的合法化
以科学发展观为指导，统筹城乡发展，重视农民土地权益。这一时期中央政府明显加快推进与农地产权制度相关的法制建设进程，出台了《农村土地承包法》《物权法》，将农民土地权利法制化，在农地产权上，农民承包权从债权明确为物权，延长承包期，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，总体向着法制化、稳定化、长期化的方向发展，保障农民农地产权的完备、明晰、排他性。改革征地制度，照顾农民的经济权益和参与权利。
