改革开放以后中国土地政策演变分析(2)

　　二、转型初期”扩张型冶的土地政策
　　
　　在转型初期，计划经济时期土地政策安排的“效率缺失冶和社会转型的契机，使土地政策萌发了新的产权安排、资源配置方式和土地利用方式。这一时期土地政策变迁的目的是解决土地利用的低效率问题，促进生产力发展和经济建设，土地政策继续沿着城乡二元结构演进。转型期间，土地政策改革的目的是服务于国家经济建设。土地政策对促进经济发展的主要贡献是：（1）鼓励土地开发利用。 （2）开发土地资本价值。 （3）保证足量的土地供给。这也是转型初期土地政策的阶段性目标。为了实现这些目标，土地政策进行变革：（1）改变城乡土地产权关系，提高农地和城市土地利用效率，增加农地产出，加快城市建设。 （2）注重土地的经济属性，通过市场化改革，建立土地市场，开发土地的经济价值。（3）国家主导农地转用，降低土地供给的交易成本，保证经济建设的土地供给。
　　
　　（一）农地产权新格局
　　
　　政策改革的起点始于土地集体公有制度安排的非均衡，改革土地政策的”外部利润冶诱使农民自发的把土地“包产到户冶，产生家庭承包经营的制度需求，国家和农民的交易形成产权制度的逻辑替代了政治运动改变所有权的逻辑，同时国家面临的制度供给约束条件也在发生变化，在国家和农民的交易中，国家的产权改革方向淤逐渐屈从农民的意愿，从1978-1983年逐步承认农民自发的承包制探索，国家从对农村经济无所不在的控制状态大踏步退出，回应制度需求，建立了新的土地政策替代旧的土地政策。 1982年、1983年的中央1号文件，正式确立了家庭联产承包责任制。新的产权安排是继续坚持社会主义公有制的生产资料所有制，在所有权以外的产权关系中建立私有产权，农民拥有土地的使用权、承包经营权和收益权。新的农村土地政策框架形成以后，国家政策转向保护新的有效产权，一方面稳定新的产权结构，延长承包期，限制行政干预和行政调整，在公有制下最大限度地发挥私权的功能。 1984年中央1号文件要求”土地承包期一般应在15年以上冶；1993年4月第八届全国人大对1988年的《宪法》进行修正，第1次将“家庭联产承包责任制冶列入《宪法》的范畴，使其成为一项国家基本经济制度；1993年11月5日颁布的《关于 当 前 农 业 和 农 村 经 济 发 展 的 若 干 政 策 措施》，提出将承包期”再延长30年不变冶。国家禁止用行政命令调整土地和一切不利于稳定和保护农民土地承包权的地方做法，要求稳定和明确土地承包关系，规范土地承包权调整行为：一是不提倡“两田制冶淤和”反租倒包冶于；二是纠正提高承包费、强行搞规模经营的政府行为于。三是严格控制和管理“机动地冶淤。另一方面延伸产权的完备性，通过市场配置方式鼓励农地流转。 1984年中央”1号文件冶第1次打开农地流转的政策口子之后，关于土地流转的政策相继出台， 1993年十四届三中全会《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“在坚持集体所有制前提下，延长耕地承包期，允许继承土地开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让冶。农地转包权被合法化。 1993、1995、1997和2001年出台了一系列涉农文件，不断规范农地流转，即”在坚持土地集体所有和不 改 变 土 地 农 业 用 途 的 前 提 下，经 发 包 方 同意冶于，流转形式有“依法转包、转让、互换、入股，但严禁擅自将耕地转为非耕地冶盂”使用权的流转要建立在农民自愿、有偿的基础之上，不得搞强迫命令和干预冶榆。 2001年中央18号文件明确提出：“农村土地流转的主体是农户，土地流转必须坚持‘自愿、依法、有偿爷的原则……不准搞两田制。
　　
　　（二）城市土地产权市场化分离
　　
　　伴随思想解放，对西方经济发展模式和体制的认识和土地经济学术研究的复苏，土地资产属性备受重视。城市土地在坚持国家所有的前提下，打破”三无冶的使用制度，进行土地使用权市场化改革，具体分为2个阶段：第1个阶段是有偿使用（1978-1991年），第2个 阶 段 是 建 立 土 地 使 用 权 市 场（1992-2002年）。第1阶段城市土地产权市场化分离的改革起步于对征收土地使用费的探索虞，经过1987-1989年在沿海地区国有土地使用权有偿出让和转让的探索，1988年《宪法》 《土地管理法》率先允许土地使用权转让，1990年正式确立国有土地使用权出让和转让制度愚，城市土地从“无偿、无期限、无流动冶性的传统政策向”有偿使用冶的政策变迁，具体变化体现在3个方面：（1） “国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度冶。 （2）土地使用权出让方式有协议、招标和拍卖3种方式。 （3）取得土地使用权的土地使用者，在使用的年限内可以出售、交换、赠与、出租和抵押。
　　
　　在1992年市场经济体制得到确立的背景下，城市土地有偿使用开始全面推进，由存在市场因素向建立土地市场发展，进入第2个阶段。 1992-2002年，国家出台了一系列推动城市土地要素市场化改革的土地政策，规范和鼓励土地市场发展。首先，这一时期在有偿使用的同时，保留了土地行政划拨舆，这就形成了行政划拨制度和有偿使用制度并存的”双轨制冶供地方式，土地政策对通过各种方式获得的国有土地使用权做了规定，以保证公平的市场竞争秩序。其次，通过限定行政划拨范围，减少协议出让方式，使经营性用地都必须采用招标、拍卖的方式出让国有土地使用权，以提高市场化程度。 2002年国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，宣布从2002年7月1日起，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌的方式出让。这一政策被业内称为一项重大的“土地革命冶。第三，国有企业划拨土地通过出让、租赁、以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地4种方式，逐步实行有偿使用制度。第四，政府扶持土地价格机制的形成。第五，国土资源部在1999年7月发布《规范国有土地租赁的若干意见》，允许国有土地使用权的直接租赁，成为一级土地市场。城市土地市场化改革增加了城市财政，拉动了土地投资，带动了城市化的发展。
　　
　　（三）农地转让权与国家管制
　　
　　对于城乡之间的农地转用的制度需求，政策供给的回应表现了制度变迁的路径依赖，在计划经济时期，受经济发展水平的影响，农地非农化比例不高，农地转用不是主要的土地矛盾，并掩盖在国家计划控制的体制下，随着农村和城市产权私有化和计划配置的瓦解，农地非农化的政策变迁依然以国家控制的形态出现，显得突出，并且随着经济的发展，农地转用比例的上升进一步放大了这一问题。在政策安排上，国家选择了政府经营土地的带有计划色彩的政策供给，农民土地转让权由政府掌握，通过征地将土地国有化以后进入国有土地产权结构安排，在城市土地市场中配置，形成政府垄断一级土地市场的格局。农地和经营性用地的巨大差距加之行政定额补偿，使政府成为农地非农化的最大受益者，农民被排除在工业化和城市化之外；国家管制造成政治权利和财富的结合，对”公共领域冶土地价值的寻租，增加了“租耗冶成本，并提供了腐败的温床；地方政府和中央政府的目标不一致，并不能实现公共权力控制下的土地保护和纠正市场失灵的目的，反而造成产权管制的高成本，唯地方经济增长的土地过度开发和土地的非可持续利用；地方政府对土地利用的公权力管制虽然助推了工业化、城市化，也促成了扩张型增长方式。
　　
　　（四）政策变迁效应
　　
　　新的土地政策框架促进了经济社会发展。农村家庭联产承包制带动了农业经济的大发展和农民的增收；城市土地有偿使用制度制造了地方土地财政，开辟了城市建设的资金资源，促进了城市化发展；土地市场价值显化和使用者产权明晰带动房地产业迅猛发展，拉动国民经济发展，提高人民居住水平；土地和投资结合带动工业化、城市化迅速发展，因此我们称其为”扩张型冶土地政策。土地政策服务于国家经济建设的目的基本达到。虽然使用权市场化改革和建立土地市场，进一步推动了市场经济体制的建立，但是土地资源市场化改革处于起步阶段，产权有待进一步明晰，市场化程度有待进一步提高。公权和私权的交织，特别是政府产权管制增大了地方政府介入经济的能力和机会，地方机会主义和利益最大化促成了扩张型的经济增长方式，即以大量的土地开发启动高速经济增长，土地粗放利用，耕地迅速减少；政府经营土地的政策供给，形成了土地、地方财政、投资、房地产市场、农民相互联系的土地利益链条，多个利益主体围绕土地进行博弈，在土地占用中产生大量矛盾，“三农冶问题与高速工业化、城市化形成鲜明对比，对城乡差距、贫富差距、农民土地权益的不满埋下了社会不稳定的隐患。