第二章 温州市行政审批制度改革存在问题及原因分析
自十八大召开以来，"简政放权、转变职能"作为全面深化改革的"先手棋",破障闯关、加速推进，2015 年今年中央政府至少累计清理 500 多个权力事项。
但在实际中，我们也应看到存在一些政策落实、审批环节、监督环节的问题，这些问题直接或间接影响了改革进度。行政审批事关政府机构的效率、市场经济的秩序、市场主体的公共利益、地区发展的长治久安等，如果不对出现的问题加以解决，那么势必会导致市场秩序混乱、政府职能错位、地区发展滞后、百姓利益难以保障等后果。
第一节 政策环节存在问题及原因分析。
为加快行政审批制度改革，近几年中央根据出台方案推出了多项政策，旨在激发市场活力，增加创业热情。如新注册资本登记制度、先照后证制度、五证合一制度、信用信息公示制度等。在各项政策落地生根的同时，我们也清晰地看到，在政策落实方面存在不到位的现象。如在不同地区，由于对政策理解的主观性有所偏差，导致执行效果打了折扣；或者政策设定的范围、界限与当地的实际情况有所出入，导致执行起来有难度。在日常工作中，上级部门经常会增设一些突发的"限制",比如一些临时性的举措，这是无法事先预知的，从而导致某些新政策并不那么"便民".
以下针对这几项政策展开问题探讨。
一、新注册资本登记制度问题探讨。
由第一章表 1-10 与表 1-11 可知，由于过去审批体系对于经营某些行业有一定程度的注册资本准入限制，新政策后企业主对于增资的巨大需求得到一定程度的释放，反映出企业借改革红利低成本增资扩股，达到经营目标的需求。但随之而来，也产生了一些新问题，一是"一元"公司和"天价"公司的出现。其中"一元"公司多为试探性注册，在实际市场经营中并不占优势。"天价"公司往往是由于股东贪心过大而成立，如认缴注册资本 1000 万元以上以达到挂省牌名称的目的。省牌公司注册资本高，名气大，自然吸引更多商机和合作企业，达到盈利目的。但是这类公司非常"华而不实",因为注册资本虽然认缴，但是股东出资义务并不免除。《最高人民法院关于适用〈公司法〉》若干问题的规定（三）》里面指出，若股东未尽出资义务，那么当企业无法偿清应付债务时，债权人可要求其承担相应的赔偿责任。
因此，股东认缴出资额越大，应该承担责任就越大，而并非免去责任。二是虽然现行《公司法》对于虚假出资、抽逃出资行为的处罚条款没有修改，但行政机关实际上并不再干涉注册资本出资行为，从而容易使股东滋生滥用出资行为的念头，最终对其他有来往的经济交易相对人造成影响和损失。
此外新注册资本登记制方案中，将年检验照制度改为年度报告公示制度。企业和个体户不用每年准备各种报表到市监部门现场办理、加盖印章，而改成自己登录企业信用信息公示系统网站进行网上登记，加大了市场主体信息公开、及时更新的力度，方便公众及时与准确了解其基本在册、变更和处罚情况。但随之而来的就是如果发生了在规定期限内未申报年度报告和经查年度报告存在隐瞒真实情况和弄虚作假的现象，市场主体也要承担相应的后果。也就是"便利"越大，责任也越大。
因此，新注册资本制度后，市监部门实质上并不能摆脱监管公司资本的职责，反而增加了行政监管的难度。在实务案件中，行政对象不懂法知法和违法手法的复杂，导致行政追责的困境。
二、"先照后证"制度问题探讨。
先照后证、后置审批的出现弥补了前置审批的不足。在实际操作中，前置审批流程过多，增加了市场主体的开业成本，挫败了市场主体的经商信心。对从事住宿服务、餐饮服务、互联网上网服务、营利性诊疗活动等经营活动的市场主体，申请市场准入过程中，涉及后置审批许可项目的，可以实行"先照后证承诺书"办理。
2015 年后置审批项目的数量激增，对监管部门提出了更高的要求。
行政部门当前迫切需要关注的问题是，在准入限制放开后，如何加强对市场活动和行为进行监督管理。首先政策推出时，市场主体并不熟悉，如果按原有办事流程走，会多走弯路；其次过去涉及前置审批的市场主体因审批许可设置的条件和标准较高，难以办理，导致无证照经营，先照后证改革后，市场主体容易在办完执照后就不去办理后置审批许可项目，从本质上讲，依然是无证照经营，不利于其今后的培育发展；最后，在放开后置审批项目后只靠市监部门监管是不够的，需要多部门共同加强管理。
三、"五证合一、一照一码"制度问题探讨。
"五证合一、一照一码"制度实施后，企业领取由市监部门核发加载法人和其他组织统一代码的营业执照后，无需再进行税务、代码、统计、社保登记，但是对企业后续办理手续带来了新问题。以税务为例，一是工作量较以前更繁重。
市监部门在办理好执照后会为税务部门推送每户企业的相关申请信息，税务部门接收后再按地域将资料发送给各基层单位，基层单位再将资料重新整理并录入，这种"半自动化"模式较繁琐；二是信息采集不全、信息沟通不畅导致工作衔接滞后。市监部门提供的资料，并不完全满足税务部门对企业征管基础资料收集的要求。因此税务部门不能在第一时间为企业办理纳税编码、纳税鉴定等涉税事宜。
在地方各项政策的执行过程中，由于决策不全面、监督不到位、认识不清晰和地方利益牵连等因素，势必会导致政策执行难问题。
政策接连推出，其本质目的在于推进行政审批制度改革，但很多改革背后又总会出现新问题。其背后原因在于配套政策滞后，准确来说，就是部门规章修改滞后于各地实践和我国经济社会发展的需求已经成为事实。配套制度包括配套法律法规、政府职能转变、机构人员设置、系统信息共享等。如关于行政审批改革政策落实是否有相应的监管制度和相应的激励与惩处机制作保障？如何更进一步推进地方政策的宣传？如何加快机关内部的人才培养和优化队伍建设？如何加快多部门协同办公进度与畅通信息共享渠道？这些问题都要配套法律法规跟进，而且一些配套制度的改革往往要大于审批制度改革本身。只有加强改革基础性、共性问题研究，统筹推进配套法规、政府机构等各项改革措施，完善顶层设计，才能突破瓶颈，增强改革的系统性和耦合性，实现纵深推进。
第二节 审批流程环节存在问题及原因分析。
根据中央和省局的文件精神，温州市取消和调整的行政审批事项也占原有总数的八成以上。但在公布的权力清单中，可以看到各类五花八门的审批事项依然众多。这些众多的审批项目，使得整个经济社会活动运行起来庞大、臃肿。
从第一章表 1-2 至表 1-7 可知，我市市监部门涉及的审批事项多、细，并且有设立、变更、注销、备案、确认等多种形式，虽然看上去分门别类，非常整齐，但是初次接触或办理的企业和群众还是容易不知所措。本文认为有以下几个方面的问题：
一、告知不到位。
当前部门的审批流程均采用一次性告知制度，即依照行政许可法的有关规定，行政许可机关向申请人提供法律法规及规章规定的相关事项、依据、条件、程序、期限以及需要提交的材料等的制度。然而在政府窗口或网站宣传上并没有详细罗列出办理事项的先后顺序，尤其是该到哪些部门和科室按怎样先后流程去办。一是基本上各部门只是把本部门需要材料或者该办的手续讲清，而没有从办事者的"办完一件事项"这样的角度和心理出发，虽说从本职职责来看，无可厚非，但从办事者的办事体验上，并不愉快。比如当一个企业要进行股权变更时，他应该先凭营业执照去市监窗口领取股东股权变更单，填写完经市监确认并至税务部门缴税，最后再到市监部门提交材料办理变更。但往往市监窗口很少一次性讲清并给出依据。很多审批中的具体流程由于其设置繁琐、名目众多、周期漫长，其办理流程并没有对外一一公布，导致办事者容易多个窗口跑动，并得出"审批困难"的结论。二是告知形式单一。当前使用的告知形式有窗口标示、网站公示、人工咨询等模式。在日常工作中发现，窗口标志不广泛、不醒目，网站公示不详尽、更新不及时，基层缺少业务精湛、素质良好的专业审批人员，告知方式不畅通、告知信息不准确等问题使得"一次性告知"制度落空。告知不到位，使得办事者进行办理审批手续的第一步时就遭遇挫折。
二、设置不合理。
有的部门在事项设置上，并没有及时根据政策进行调整，比如有的审批事项属于非行政许可事项，即不是法律设定的政府审批事项，而是属于政府的红头文件中设立的，此类事项应被取消；有些部门没有及时对审批条件、材料、时限、流程等标准进行优化和作出明确规定；有的审批事项可以合并；有些审批事项取消了但相关法规还存在；有些相关法规修改了但审批部门却不知晓；有些部门保留的审批事项存在着没有管理对象或常年不发生的情形。种种设置都加大了办事者的审批难度。有的单项行政审批在一个部门内部也层层分解、流程复杂等，这种流程设置存在不科学、不规范之处，不仅浪费人力、物力，而且给办事者造成被该部门处处为难的感觉，严重损伤主体创业的积极性。需要在多个部门间办理的审批事项，也常常由于部门协同效应差、信息网络同步弱、部门自我保护性等原因，使得办事者该办的事项被拖延。如市监、税务、质监等 3 个部门存在"信息孤岛"现象，信息共享机制不健全导致很多重要信息不能及时传达而延误事项办理。
三、程序太繁杂。
审批程序直接关系到申请人能否通过审批程序从而获得从事某种经营活动的准入资格，即与对方利益得失关系密切。我国《行政程序法》指出，行政审批程序应规范化、标准化。从当前各地实践情况看，行政审批程序并不被重视，相关的法律法规、政策条文也较少，以致行政主体的做法并不统一，审批方式也不科学、规范，审批服务项目散、程序乱，审批时限随意性大，暴露问题较多。比如行政审批人员将"审批"视为"赐予",对申请人的询问语气蛮横，回答消极。
遵循旧有的审批模式，不与时俱进，让申请人多跑路，多盖章。没有一次性告知正确的审批顺序，甚至连审批人员本身也含糊不清，模棱两可，专业水平不高。
不遵守法定办理时限，审批时间长、服务态度差。其原因主要是缺乏统一的审批体系。如相同的审批事项，在不同县（市、区）办理的申请材料、审批时限等均不同，而不同部门间则有的让申请人提交不必要的证件、材料，有的要求重复提供，没有统一标准。
四、裁量权过大。
自由裁量权，即行政部门在职权范围内依据申请人的条件而自主选择合适恰当的具体行政行为的权力。自由裁量权的随意体现在以下方面：部门的审批条件、申请材料、流程环节缺乏统一标准；部门审批条件中弹性较大的规定比较多，如"合理布局""其他需要提交的材料"等；部门对同个项目，在不违反规定的情况下，可以立刻批，也可以迟点批，既可以批给甲方，也可以批给乙方，弹性大、限制少；还有的行政审批落实到具体部门后，基本上处于"自己制定、自己审批、自己监管、自己收费"的内部封闭运作状态。
对于滥用自由裁量权，原因有：一是法律政策规定过宽。当前我国行政法律法规，包括地方性法规、部门规章、政府规章，普遍存在幅度过大的问题；二是自由裁量权成为部门免责的保护伞，由于缺乏内部监督、人员水平有限，再加上权力观的影响，自由裁量权一旦产生偏颇，就会成为寻租手段而出现贪污腐败。
五、执行力度差。
有些部门在执行上级的清理行政审批项目的任务时，并没有从市场经济形势和基层群众需求出发，真正地执行，而是通过数目的简单减少和形式的简单转变，看似审批项目有所减少，实际在办理流程时难度并没有减少，也就没有有触及到改革的实质。有些该简的没简，有些该放的慢放。主要有以下几种常见的形式主义："隐蔽式增减",对审批事项进行"打包"或者"拆分"处理，通过改变审批数量继续稳固利益；"排外式审批",直接将权力含量高的审批项目保留在原部门和负责人手中，而不放入政务大厅；"上网式审批",仅仅将网上电子政务变为简单介绍和下载表格的工具，没有真正简化办事流程，流于形式。
出现部门边减边增、明减暗增这种情况，其原因是部门出于自身利益考虑，改革越触及到部门核心权力，则其抓住核心权力的欲望则越强烈。所谓核心权力，就是含金量相对较高、比较常见的审批项目。正是因为拥有核心权力，有些部门才一跃成为"权力部门",牢牢掌握审批与否的"生杀"大权。改革的结果，就是要削减核心权力，方便办事群众，这自然是某些部门一时难以接受的。
第三节 监督环节存在问题及原因分析。
监督一般分为事前监督、事中监督和事后监督。对审批部门而言，事前监督：是指在市场主体开展经营或许可活动或之前，行政机关对其进行材料审核等进行的监督检查；事中监督：是指行政机关对正在进行的经营或许可活动实施监督检查；事后监督：是指市场主体取得经营或许可资格后，行政机关对其进行监督检查。
一、政府受到的监督近年来，制约和监督方面的法制建设已取得初步成效，但尚未达到以法制权。
由于权力运行机制不健全、权力配置不科学、行政行为不透明等问题，导致政府公信力下降，必须要接受社会公众的拷问和监督。
任何一项制度的实行，必须要有相应的制约和监督机制。审批机关作为执行机构，理应受到来自各方的制约和监督。一是内部监督，体制内的监督并不全面，容易存在"走过场"、"互相监督等于没有监督"等问题。纪委、效能办等监察机关由于专业局限性往往很难监察出审批过程中隐藏的问题，如住所审核是否规范、是否符合消防要求，行业是否设有前置许可，而本机关上级部门在复审此类事项时，就算发现问题，出于部门自我保护，也只会"内部消化",并不公之于众，监督难以起效。二是外部监督，公众和新闻媒体是行政审批制度改革外部监督的有效渠道，但公众和新闻媒体对监督对象的曝光很难引起充分重视，而且也没有相应的专门可以诉诸此类问题的渠道，导致可操作性不强，被监督对象的惩处措施也往往雷声大雨点小，引得社会各界非常不满。
因此，在食品安全、环境污染、安全事故等关注点上，无论是内部监督还是外部监督，都存在监督隐蔽性、可操作性不强等难点，并且一旦发生问题，对相关领导的问责力度并不够，对失职渎职人员的处罚并不严重，这是监督失效的后果。
二、政府对外的监督。
首先监管机制不完善。一些部门对于审批事项未及时健全事中事后监管机制，在日常监管中缺乏相应标准；一些部门对法律、市场和技术手段运用不够，平时监管不及时、不到位，一出问题才搞突击检查。究其原因，就是有效的监管机制、监管标准、监管方式还没有完全建立，尤其是后置审批工作。
其次监管职责不明确。不少部门不同程度地存在"只批不管"、"以批代管"、"对审批很迷恋、对监管很迷茫"等情况，"官本位"、"权力本位"等思想观念下，"全能政府"、"管制政府"等管理理念影响下，部门服务意识不强，角色转换滞后，办事过程推诿扯皮、推脱责任的现象屡屡发生。
再次法律依据不健全。如现在推行的年审制度，对企业进行检验，但既增加行政成本，又无法做到实质审查。又比如违法成本过低，对很多企业来说，治理污染的成本比接受惩罚的成本要高，即从事违法违规活动从中获得的利润远高于被执法部门惩处所付出的代价，导致企业宁可选择接受惩罚也不去治理污染。
最后中介组织管理乱。由于某些资质认证需要，政府设置了诸多如环保、规划、建筑等方面的评估，即企业在获取许可前须先经过第三方机构的评定和认证。
一方面，各类评估事项环节多、用时长、收费乱、价格高，造成截留改革红利。另一方面，这些具有资质的专业机构太少，业务量大，容易沦为"皮包"公司，影响企业效率。
综上所述，当前温州市行政审批在政策落实、审批流程、监督等环节尚存在一些待解决的问题，其背后的根本原因分析如下：
首先利益冲突制约。改革涉及行政权力与公共利益的再分配。既得利益者仍抱有过去"手掌大权"的观念，固守原有的权力格局，不愿放弃手中的审批权，也就是不愿放弃随之而来的利益。首先，在现实中，由于多方利益驱动，出现改革者和被改革者的利益冲突。改革者致力于审批权力的削减和规范，而被改革者会从自身利益出发进行"有限审批",两者产生冲突。其次，审批过程中手握公章的行政部门或负责人可以利用公章来谋私，致使行政审批最终沦为谋私工具。
最后，当前政府行政审批公开透明度不够，对行政部门和审批人员缺乏问责机制和手段。如审批单位在正常的审批程序中扩大权力或者独揽大权，搞"一言堂";审批人员与市场主体之间出现不正当的权钱交易；部门收费混乱、收费搭车等现象，违规增加收益。这些行为严重损害市场经济发展和政府部门形象，这种利益纠葛势必会导致审批的作用结果最终远离最初的既定目标。
其次权力观念制约。政府部门普遍存在官本位、权力至上的人治意识，这种授权意识和长久以来据此形成的制度，使得行政审批仍然带有"全能型政府"和"管制型政府"的影子。这使得部门机构急剧膨胀和人员数量迅速增长，但行政效率却停滞不前。一方面对于公务人员来说，由于一些灰色地带规则及申请人的利诱影响，而使自己逐渐被利益化，成为该审批部门的"俘虏".另一方面一些行政人员专业素质差、官权意识强，直接影响市场主体办事体验，将政府营造成专权、自大的错误形象。
再次政策法规制约。《行政许可法》、《行政程序法》等法律法规中有对行政许可、审批程序明确的规定，国家也多次传达相关政策文件精神，来进一步推进行政审批制度改革、推进政务服务体系建设，但是各项政策在地方落实情况并不尽如人意，行政部门及人员并没有深入学习相关文件，了解制度精神，要么上级精神根本就没及时传达基层，要么基层人员缺乏学习与培训不能理解与领会导致实施有难度，政策落实与否也没有监督部门来实施监督，也没有督促与改进措施，从而造成部门要么固守陈规，还是按照过去的审批方式、手段、要求来进行审批，这主要还是缺乏监督部门的及时纠正和追究责任。
