第三章 我国反恐怖主义预防机制的现状﹑存在的问题及原因分析
一﹑我国反恐怖主义预防机制的现状
近几年，我国境内暴力恐怖活动表现出国际化、多样化、复杂化的发展趋势，并呈现出上升态势，仅 2014 年上半年就发生了多起令人毛孔悚然的恐怖袭击事件，其中较有影响的有“2?14”新疆乌什公园门口暴恐袭警案件；“3?01”昆明火车站发生的暴力恐怖袭击事件；“4?30”乌鲁木齐火车站爆炸恐怖事件；“5?06”广州火车站暴发暴力恐怖袭击事件；“5?22”乌鲁木齐公园早市突发的暴力恐怖袭击事件等。可见，恐怖主义威胁着我国的国家安全与社会稳定，使政府在预防恐怖主义方面面临新的挑战。在对待恐怖主义问题方面，我国一向保持着严厉打击、绝不手软的态度。***总书记于 2014 年 3 月 2 日指出： 当前我国面临着既复杂又严峻的反恐形势，亟需政府强化底线思维，保持坚决的态度，采取有力的措施，对各种类型的暴恐活动都进行严厉的打击。我国在反恐方面已经成立相应的机构，有利于防恐工作有效展开。
（一）建立国家安全委员会
十八届三中全会提出，我国要建立国家安全委员会，这是国家为了强化顶层反恐战略，所设计出来的重要步骤。国家安全委员会于 2014 年 1 月正式成立，其不仅能够更好地协调各个职能部门，而且能够在适当地时候，集中调动国家级资源，加强对重点地区的反恐工作，对未来国家安全进行统筹规划，维护广大人民的根本利益，促进社会和谐健康发展，维护国家安全。
（二）成立国家反恐怖领导小组
我国于 2013 年把在 2001 年所成立的国家反恐怖工作协调小组更名为国家反恐怖领导小组，领导小组不仅延续了协调小组的工作，内设有公安部的反恐局，负责规划、指导和协调的日常工作，而且能够直接下达命令，直接指挥各部门协调合作，促进各部门在收集情报、善后处置等方面的工作中各司其职，同时多部门联动合作，提高效率，有利于消除恐怖主义滋生的土壤。国家各级地方政府同样设有反恐领导小组和反恐办，在一些重点区域成立了专门的反恐部队，积极配合国家反恐领导小组工作，能够将国家反恐领导小组的指示快速的在地方落实，负责具体的工作，有助于增强反恐合力。
（三）出台《反恐怖主义法》
我国首部《反恐怖主义法》现已出台，并于 2016 年 1 月 1 日起正式实施，该法的出台弥补了我国专门反恐法律的空白区，唤醒全社会重新认识反恐工作，增强人民的反恐意识，积极参与到反恐工作当中，使我国预防恐怖主义迈向更重要一步，对预防恐怖活动提供相应的法律依据，在今后的反恐工作中能够做到有法可依。
二﹑我国反恐怖主义预防机制存在的问题
我国反恐怖主义预防机制是一套系统的有机体，要想最大限度地发挥其整体效果，需要各个环节密切配合。若其中的某个环节出现问题，整个机制能力的发挥同样会受到一定影响。近年来，虽然我国反恐怖主义预防机制得到了一定的发展和完善，但是仍然存在一些问题，亟待我们探讨。
（一）法律建设略显滞后
近年来，我国境内的恐怖活动有由边疆地区向内地扩张的趋势，且实施手段多样化，反恐形势十分严峻，若还像以前依靠政策来应对恐怖主义已捉襟见肘。尽管我国现已出台《反恐怖主义法》，弥补了专门的反恐法律的空白区，但是仍然滞后于西方国家，滞后于我国反恐的现实需要，同时，我国反恐的相关法律仍分散于诸多部门法律之中，各部门法之间的配合与衔接同样存在漏洞，加之我国主要采取通过刑法修正案的形式，补充修改刑法的模式来不断完善反恐法律机制，并不能达到标本兼治的目的。而且，反恐立法的完善，需要依据现实情况，不断地进行补充完善，这就需要耗费一定的时间来制定法律，加之法律从制定到出台，需要经过很长的一段时间，因此，其更新的速度远滞后于反恐形势变化的速度，难以满足现实需要。
（二）宣传教育工作不到位
政府是公共事务的管理者，应该在反恐工作中发挥主导作用，但是，由于政府缺乏危机意识，并未展开全面的危机宣传教育工作，致使我国不同地区的公民危机意识有所差别。
西部地区是我国恐怖活动的高发区，公民的危机意识相对内地人民较强，然而，恐怖事件一旦发生，若没有一定的心理准备和预防措施是非常有害的，易使人民不知所措，造成不良后果。有时候媒体为抢到头条，会直接进入事件现场，对恐怖事件不加修饰的进行大肆报道，殊不知，其在报道的过程中，使自己在无形之中成为恐怖分子的帮凶，向恐怖分子汇报事件的进展情况，提供有价值的情报信息，使公众产生焦虑、恐慌等的情绪。使得政府在处理恐怖事件中出于被动，错失了处理恐怖事件的黄金时期。
（三）预案形式化，缺乏可操作性
预案是指为了迅速、有序并且有效地开展反恐行动、降低损失，针对可能发生的恐怖事件，在进行风险分析与评估的基础上，预先制定有关的计划或者方案，作为今后的行动指南或是行动向导。但是，有些预案与实际情况相脱节，加上恐怖活动发展趋势呈现出不断变化的态势，以往的反恐怖预案对于新类型、新手段的恐怖活动已不再适用，即使制定了反恐怖预案，已无法适应当时反恐形势的变化，最终导致预案缺乏可操作性。
（四）情报机制不健全
情报作为防御的前沿，本应调动一切可用的信息资源，来搜集和判断情报，并结合国内外当前恐怖活动的形势，抓住反恐工作的主动性。尽管我国早已建立全国性的反恐情报机制，进行情报搜集、处理、分析、评估与共享等方面的工作，但是，对于反恐情报的整体研究仍不够深入。在信息爆炸时代，情报人员需要掌握海量信息，分析情报作为反恐情报工作中极其重要的一部分，直接关系到反恐斗争的成败，可是，目前我国处理情报与分析情报工作人员的能力都有些不足，加上综合性反恐人才稀缺，导致搜集到的情报十分有限，只能在一定范围内对情报信息进行评估，致使情报在数量和质量上都会大打折扣。同时，各个部门之间也存在瞒报、漏报情报的情况，缺乏沟通协作与信息共享，难以共同面对恐怖威胁。
（五）资源储备不足
1.反恐怖人员训练不足、素质不高
我国主要依靠公安部门来打击恐怖活动，但在实践中，由于缺乏专业的反恐培训与实战演练，往往会心有余而力不足，严重影响打击暴恐活动的效果。目前，我国反恐队伍的构建仍不完善，人员训练不足、素质不高等诸多问题在某些突发事件中显露出来，如：2011年 “8?30”南京大巴车劫持案件等。因此，提高我国反恐专业队伍的力量，强化人员的素质是目前政府亟待推进的重要工作。
由于我国是个多民族且多宗教的国家，这就要求反恐怖人员要掌握一些少数民族语言与宗教知识，同时，由于地域性差异，亦要求反恐怖人员不仅能够适应不同的地域环境，而且能够在严酷的环境下保持沉着与冷静并对情况进行分析和处理，这些都挑战了反恐怖人员的体力、精力、智力的极限。
虽然我国目前拥有分布广且机动性大的武警部队，还建立了巡警队、武警反劫机队等各种类型的特种部队，但当前我国的反恐怖形势日益复杂，以现有的反恐怖能力来应对日益多样化与严重化的重特大恐怖活动是远远不够。这就要求反恐怖人员不但要掌握多种技能，而且一定要有坚定的信仰、壮健的体魄、灵敏的判断力以及丰富的实战经验，这样，才能在瞬息万变、生死较量的反恐斗争中取胜。
2.财政管理被动、粗略，缺乏与民间组织协作
随着恐怖组织装备不断升级，作战能力不断提高，对反恐武器装备的要求也有所提升，这些都需要增加经费预算。但是，我国应急财政管理的精细化水平比较低，对于事件的紧急应对情况也较被动，制度化、规范化程度也不够；主要依靠政府进行财政管理，对市场和市场机制并未进行合理的利用，也缺少与民间组织的联合协作。
3.物资储备不足，调运渠道不畅通
为了预防各类突发事件，各级政府都储存着常用的应急物资，针对不同类型的事件，会调用适合的物资。由于恐怖分子的实施手段灵活多变，加之恐怖事件本身具有突发性的特点，有时现有的物资储备并不能够满足解决恐怖事件的需要，存在物资储备不足的问题。
部门之间、地区之间的物资储备情况也有所差异，而且储备物资间的协同与调运渠道不畅通，恐怖事件一旦爆发，会降低运送的效率，需要政府及有关部门在实践中不断改善，使其畅通无阻。
（六）反恐合作效率低
鉴于恐怖主义一般涉及到较深的政治、民族、历史等诸多因素，使其在一定程度上显得比较敏感，使得政府在反恐工作上有所顾忌。事实上，政府并不希望任何群体或是任何人以任何方式对恐怖活动过渡渲染。恐怖分子无论出于何种动因，其实施暴恐袭击的真正目的就是让更多的人看，引起社会恐慌。政府各部门之间存在具体职责不够清晰，衔接不通畅，信息孤岛现象等诸多问题，恐怖事件一旦发生，却无法界定各个部门在反恐斗争中的具体工作任务，严重制约着处理恐怖事件的速度。尽管恐怖活动困扰着国家安全，但是，其作为国家的内部事务，政府并不希望其他国家插手。而且，各个国家的政治、经济、社会等诸多方面的发展水平不同，造成各国的反恐能力与反恐意愿有所差异。因此，交换涉恐情报的速度比较慢，情报的准确性也比较低，国家间的沟通与协调需要耗费大量的时间与精力，最终导致国际反恐合作效率差。
三、我国反恐怖主义预防机制存在问题的原因分析
（一）制度供给不足
制度的建设是反恐预防机制建设的保障，依靠制度这种强制性手段，把反恐怖主义提升到制度层面，才会提高政府及公众对其的重视程度，起到约束的作用，也会对恐怖分子起到一定的威慑作用，使其在计划实施恐怖活动之前有所顾虑，进而放弃发动恐怖袭击。
尽管我国经济发展迅速，但是在制度供给上却存在不足之处。相关领域制度不健全，存在制度空白区，即使在某些方面制定了制度，仍滞后于现实形势的变化；相关制度较零散，彼此之间很难进行有效的衔接；缺少有关政策对制度的补充作用等等。诸多制度供给不足的现象导致我国恐怖主义袭击事件呈现上升态势。
（二）“重处置、轻预防”的危机应对策略
我国各级政府在以往危机管理的实践中，往往侧重于危机爆发后才全力应对，表现为一旦危机发生，各级地方政府便第一时间快速地加以处置，缺少对危机事件的有效预防，存在“轻预防、重处置”的倾向。只重视危机爆发后的补救性管理，缺少危机发生前的预防性管理，导致危机来临时，各级政府处在被动状态，而不能采取主动行动。因此，无法遏制目前多发的各种危机事件，经常处于对危机事件的应急处置之中，大大提高了应急管理成本。政府缺乏危机预防意识，导致在反恐工作中，公众缺少危机意识，宣传教育工作不到位的现象十分明显，亟需转变这种观念，积极引导社会各界加入到反恐行动之中，（三）政府缺少应对大规模恐袭事件实践经验
受到国际恐怖活动的影响，我国境内的恐怖活动正处于活跃期，严重威胁着社会稳定与和谐发展。尽管目前我国范围内的暴力恐怖袭击事件属于高发期，但是并未发生过大规模的恐怖袭击事件。近年来，在我国范围内发生的、影响最大的、伤亡最惨重的暴力恐怖袭击事件是 2009 年发生在新疆乌鲁木齐的“7?5”事件，面对如此规模的恐怖袭击，政府该如何合理妥当的处理不仅是一种战术选择，而且要求人员必须及时做出重要的决策。进行有效的现场处置，要求人员具有熟悉掌握资源统筹、人员调配、策略选择、战术制定等方面的综合能力。但是，对于人员的综合能力的培养需要耗费大量的时间，同时，在选拔人才时也需要通过层层考验后谨慎决定。因此，专业的反恐人才比较稀缺，加之大规模恐怖主义袭击事件发生的比较少，政府实践经验缺乏。
（四）恐怖主义问题本身具有复杂性
由于恐怖主义存在极其复杂的情况，具有隐蔽性、不确定性、突发性等特点，加之对其发生的时间、地点以及方式等诸多方面很难作出准确的预测。难以实现百分之百地防范每一起恐怖事件，也就是说，针对我国实施的恐怖袭击今后仍然会不断发生。同时，技术装备及可利用的手段有限，很难搜集到全面的信息情报，加上综合型人才稀缺，只能在一定层面上起到预防的作用，因此，需要在实践中进行不断的完善与更新，以维护国家安全与社会稳定。
（五）政府财政经费有限
储备物资必须要有一定的财力作为支持，所以各级政府的财政状况将会影响各地区应急物资储备的数量及质量。但是，不同地区的财力不同，发生突发事件的频率各异，仅靠政府的财政经费很难满足实际需要，常常会出现入不敷出的状况。物资资源的储备需要实时更新，需要花费一些经费；对于反恐人才的培养，不但需要花费一定的资金，而且是一个长期的过程，这些资源的储备都需要花费大量的财政经费，可见，政府提供的财政经费无法满足现实需求。
（六）社会各界未形成反恐合力
公众既是恐怖分子袭击的对象，又是反恐的中坚力量，但是由于政府缺乏对公众反恐意识的培养，使得其在反恐工作中常常处于被动状态，恐怖袭击一旦发生，由于事前没有准备，易造成严重损伤。我国存在着大量基层组织和民间慈善组织，他们掌握着大量的信息与资源，但是由于社会组织长期在政府的意志下发展，导致其参与反恐工作的积极性与主动性不足，缺乏参与反恐的理念和使命。政府担心一旦让社会组织参与到反恐工作中，会失去对其的控制，导致更大的不稳定，所以政府对社会组织的政策较严格。同时，在实际工作中，社会各界担心自己掌握的情报的准确性，往往会保留部分自己所搜集到的信息情报。各个部门间权责不清，致使情报共享与彼此合作只能够在一定层面上进行，并未进行全面展开。因此，从目前的情况看，社会各界尚未形成反恐合力，亟需在现实中不断地提高完善。
