第二章 反恐怖主义预防机制的基本理论
一、恐怖主义
（一）恐怖主义定义
目前，恐怖主义在全球范围内蔓延，使得学术界有必要研究恐怖主义。然而，由于研究角度、研究立场的不同，使学术界对“恐怖主义”概念的界定莫衷一是，至今尚未形成一个普适的概念。王逸舟认为：“对于恐怖主义的任何界定，都不可能涵盖有史以来的全部恐怖主义，由于人们的政治倾向与利益得失不同，人们不应该为一些‘声音比较大’或影响比较广泛的含义所迷惑，要懂得诸多‘恐怖主义’概念之间的相对性。”
本文对国内外较有代表性的“恐怖主义”观点进行探讨。
亚历克斯？施米德（Alex.P.schmid）在其“政治恐怖主义”专论中，对恐怖主义的概念也进行了界定，此定义虽有些冗长，但是充分地体现了学者下定义时严谨、认真的态度。
美国学者尼尔特？拉奎尔（Walter Laqueur）将恐怖主义概括为：为达政治目的对无辜者非法使用暴力。
此定义不仅言简意赅，而且涵盖恐怖主义的本质。联合国将恐怖主义概括为： 某人采用任何手段，非法且故意地导致人重伤或者死亡； 或者致使私人、公共财产，包括公共运输系统、公用场所、国家设施等方面造成严重地损害，而且这种损害甚至可能造成，或者在一定程度上已经造成重大损失，把行为的背景和性质作为研究的依据，目的是为了勒索他人，或者是为了给某国际组织、某政府施压，使政府不从事或被迫从事某种行为。
我国学者对于恐怖主义的界定，笔者认为应当从立法和学术两个方面进行探讨：
1.立法方面
不管是从国家层面还是从国际层面研究反恐，都应该以法治化为目标。因此，首先要清楚恐怖主义的概念，将此作为反恐合理与合法的依据；其次，有利于部门间的协调，及时快速的打击恐怖活动。在《反恐怖主义法》中，给恐怖主义这样下的定义：利用暴力、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全，或者是胁迫国家机关、国际组织，进而实现其政治或者是意识形态等目的的主张和行为。该定义呈现了恐怖主义的核心要素，符合当今国际社会实践。
2.学术方面
学者们在学术方面对恐怖主义的定义也有所差别。诸如：何秉松教授认为，无论是哪个人、哪个集团或者是哪个国家，使用暴力或者是其他具有一定毁灭性的手段，为了达到某种政治目的，制造恐怖的气氛，残害无辜群众，便是恐怖主义。
大陆学者李湛军认为，恐怖主义是指使用或者主张使用无规则之暴力或是技术手段，袭击平民或是公用设施，以便达到政治目的之行为和社会思潮。
综合国内外学者对恐怖主义的界定，笔者以为主要因素较接近，至少包括以下几方面要素。如下图所示：
1.主体-个人、组织或是国家。
2.手段―暴力或以暴力相威胁。
3.目标-分散和不确定性-以无辜者为犯罪目标。
4.目的-政治性或其他社会目的。
5.后果-恐怖性、恐慌性。
综上所述，笔者认为，恐怖主义是指个人、组织或是国家，基于某种政治目的或者社会目的，旨在制造恐怖气氛或引起社会恐慌，针对无辜群众有组织地使用暴力或者是以暴力相威胁的行为。
（二）恐怖主义的特征
1.行动隐蔽性与突发性。
恐怖分子在实施恐怖袭击之前，通常会经过长期的计划后采取行动，为了达到更恐怖的效果，一般会隐蔽的执行，将恐怖效应最大化。即使恐怖分子在实施恐怖袭击之前发出恐吓信号，但是我们对他们会在何时何地会以何种方式实施恐怖行动仍然不是很清楚，我们很难把握其直接目标，这种情况也体现了其突发性的特征。
2.实施手段多样性与残暴性
恐怖分子实施暴恐袭击，不再采用传统的工具作为武器，一般会将传统的武器配以爆炸装置进行作案，有时甚至以自己的生命作为恐怖袭击的工具，进行自杀式恐怖袭击。恐怖分子通常将其所攻击的社会所有成员均视为是有罪的，出于这样一种心理，其在发动恐怖袭击时，不顾及任何道德，他们尽可能地使用各种手段，使其更具残暴性。
3.袭击对象任意性与不确定性
恐怖分子在实施恐怖活动时，由于任何人或者是任何场所都可能成为其袭击对象，因此，没有人是绝对安全的。袭击对象的任意性充分体现了其对社会的影响力，也是这种任意性导致整个社会都处在恐怖的气氛之中，达到恐怖效应的最大化。
4.行为目的政治性与社会性
绝大多数恐怖分子在实施恐怖活动时，通常是出于某种政治目的或是基于一定的政治诉求。但是，当代有些恐怖主义并不像传统的恐怖主义那样政治性明显，实施者常以报复社会、破坏社会秩序为目的，进而直接或是间接影响某一项政策。若仅是为破坏才使用暴力，而不是出于政治目的，则通常视为一般刑事犯罪。
5.行为后果恐怖性与恐慌性
恐怖分子实施恐怖活动，其最终目标并不是直接受害者，而只是袭击者传递诉求的载体，恐怖分子通过发动恐怖袭击来制造新闻事件，使其利用大众媒体不断扩散、叠加，扩大影响力。其直接目的是制造恐怖的气氛，引起全社会的恐慌，进而得到社会的广泛关注，具有极强的恐怖色彩。
由于恐怖主义涉及的情况复杂，无论学术界对于恐怖主义如何界定都不能涵盖全部的恐怖主义，因此，对于恐怖主义的研究应随着其与现实联系的加强而不断深入，通过多种方式进行综合判断，亦有助于反恐斗争取得胜利。
二、公共危机预防
（一）公共危机预防的含义
公共危机的爆发是个连续的动态过程，危机预防作为公共危机管理的起始阶段，是其重要的组成部分，亦是公共危机管理的重心。我国古代就开始对危机管理进行研究，并产生许多优秀的思想，存不忘亡，安不忘危，治不忘乱，就表现出危机预防的思想。危机都是能够预防的，最好的危机管理便是将危机扼杀于起始阶段。综合的分析和理解公共危机预防，本文借鉴黄顺康对其的定义：在危机发生之前，政府和社会为了避免危机发生或是为了防止（未来可能发生的）危机进一步扩大、采取各种准备措施减少危机的损失，包括思想预备、组织预备、制度预备、物资预备和技术预备。
（二）公共危机预防的特征
1.主动性
在对危机尚未发生之前，政府和社会主动采取有效措施，提前做好防范工作，消除危机产生的源头，具有主动性行为特征。
2.目的性
公共危机预防的本身就具有一定的目的性。为了能够在日常的状态下，通过采取有效的措施消除危机隐患，避免危机发生；或者是对未来可能会发生的危机，事先做好一定的准备，建立一道防护墙，提高社会整体的免疫力，一旦危机爆发，能够从容应对，防止危机扩大化，减少危机爆发后的损失。
3.整体性
公共危机预防是一套相关行为的集合，可以从思想、组织、制度、物资和技术等不同角度加以考虑，进而发挥公共危机的整体效果。
（三）公共危机预防机制的含义
机制这个词语最早源于古希腊文，《辞海》中这样记载，“机制”原指机器的构造以及工作原理。“机制”这个词在现代汉语的使用中，有四个含义：一个是指机器的构造和机器工作的原理；一个是指有机体的构造和功能以及两者的相互关系；一个是指某些自然现象的物理规律或者是化学规律；还有一个是指在一个工作系统之中，组织之间或者部分之间相互作用的过程及方式。
我们通常说的机制，是从属于制度的，可以理解为制度加方法，具有易变性、自组织性等特点。机制作为制度的实现形式，借助机制促进制度有效发展。机制内部的各个要素相互联系、相互促进、相互贯通，既相互支撑又各有侧重。
其中任何一个部分发生变化，都会影响到其他要素的改变，但机制整体上却保持相对的稳定性。若其中某个要素发生的变化影响到整个系统的发挥时，系统会借助自身机制进行自动调节，来满足社会发展的实际需要，保证目标的实现。
公共危机时常发生，应在平常的状态下，通过采取各种措施对其进行预防，消除可能会引发危机的隐患。笔者认为，能够做到居安思危、未雨绸缪具有重要意义，正如维斯·杨曾经说的：“在面对任何危机的时候，你的首要目标是要以最快的速度来结束危机。然而比这还要重要的，便是要做好预防工作，防患于未然。”
通过对机制含义的界定，汇集相关资料，进行综合分析，笔者认为，公共危机的预防机制指的是在常态下，为了减少或避免危机的发生，评估危机发生的可能性，分析导致其发生的各种可能性的因素，对这些因素进行控制管理的一系列系统化的措施，努力从源头上控制住危机，减少事件的发生，维护社会和谐与稳定。
三、反恐怖主义预防机制
（一）反恐怖主义预防机制的界定
学者们对于恐怖主义的研究主要集中在事件发生后的处置工作，很少从预防层面进行研究，鉴于笔者搜集的资料有限，并没有查阅到其他学者对恐怖主义预防机制这个概念的界定，通过以上对于机制和公共危机预防机制的分析，借助所查询的资料，笔者将反恐怖主义预防机制概括为：为了防止恐怖事件的发生，或者减少暴恐事件发生后所造成的损失，政府采用多元化的方式搜集、归纳、分析相关信息，健全法律制度、完善预案系统、加强沟通合作，并完善相关机制等一系列工作的政府常态化管理机制。
（二）反恐怖主义预防机制的构成要素
我国反恐怖主义预防机制作为一个完备的管理系统，是一种灵活的管理。笔者认为其应该主要由以下要素构成：一是反恐法律制度。反恐法律制度是我国反恐预防机制重要的制度保障。通过借鉴他国相关法律法规的完善途径，进行辩证的分析，结合我国实际，完善我国反恐的相关法律法规，约束和遏制恐怖主义。二是宣传教育机制。宣传教育机制则是我国反恐预防机制的基础与前提。通过各种有效手段加强公民防恐反恐意识，提高政府常态化反恐，从思想上做好充分的准备，调动反恐的积极性，做到防患于未然。三是反恐预案系统。通过建立不同类型、不同层级的预案系统，强化反恐预案培训与演练，不断地完善反恐预案的评估，尽可能地降低损失。四是信息情报机制。信息情报机制是我国反恐预防机制的关键环节。利用先进的技术手段，加大情报搜集与防控工作，对搜集到的情报进行汇总后分析，提炼出有价值的信息，为完善反恐预防机制提供的信息保障。五是资源储备机制。资源储备机制是建立反恐怖主义预防机制强有力的后勤保障。储备充足的人力、物力、财力，能够保证暴恐事件发生时，为公民提供生活必需品和财政支持，专业的反恐队伍也能够快速的反应，积极有效的参与到反恐工作中，能够减少损失。六是反恐合作机制。反恐合作机制是我国反恐预防机制重要组成部分。在世界经济与政治向全球化迈进的同时，恐怖主义也向全球化靠近。鉴于此，反对恐怖主义已经绝不单单是某一个国家的事情，我国反恐合作机制的建立，要立足本国国情，既重视国内部门间与区域间的合作，又要增强国际合作，共同打击恐怖主义活动。
（三）完善反恐怖主义预防机制的意义
进入 21 世纪以来，人类面临以恐怖主义为代表的新型安全问题的威胁日益凸显，不仅影响各国的安全，而且也关系到应该如何维护当今世界和平的重大问题。近年来，我国境内的恐怖主义袭击事件时常发生，尽管人们的危机意识有所提高，但是构建社会主义和谐社会必然要防止或是减少恐怖主义事件的发生，因此，完善我国的反恐怖主义预防机制是构建和谐社会的必然条件，笔者认为具有非常重要意义：
1.减少损失。危机的爆发需要经历一段时间跨度，完善的反恐怖主义预防机制，能够利用先进的技术手段，通过一套系统，及时发现导致恐怖事件发生的各种可能性倾向，提前做好预防工作，在常态管理下，政府能够掌握主动权，快速反应并采取应对措施，将其控制在一定的可控范围之内，有效延缓或是阻止恐怖主义袭击事件的发生，减少损失。
2.维护社会稳定。反恐怖主义预防机制的建立可以在恐怖事件发生前，做好有效的准备工作，可以通过各种手段加强宣传教育工作，提升公民的思想意识；通过对搜集到的各类信息进行评估、分析，及时提供有效的对策建议；政府各个部门联合起来，共享资源，交流经验，及时掌握最新动向。尽最大可能减少或是避免恐怖事件发生时人们的损失及恐慌心理，有利于社会维稳健康发展，提升政府公信力，便于营造一个和谐的社会环境。
