导 言
一、研究主题与背景
近几年来，互联网在中国快速发展。1997 年，中国上网计算机只有 29.9 万台，上网用户数仅为 62 万。根据《中国互联网络发展状况统计报告》，到 2014年 12 月，中国网民数量已经发展到 6.49 亿，互联网普及率达到 47.9%,超过世界平均水平。
互联网在给人们生活带来便捷的同时，也带来了一些不可忽视的负面效应，"军车进京"、"艾滋病针扎路人"、"天津港爆炸系列谣言"等等，网络成为了谣言滋生蔓延的平台，侵犯公民权利，扰乱社会秩序，甚至危害国家安全。
尤其是自媒体时代来临后，微博、微信让任何一个人都可以成为"麦克风",客观上也为谣言提供了更为便捷的传播渠道。网络虽然是虚拟空间，但并非法外之地，"越界"的网络言论必须受到法律的规制，违法者应承担相应的法律责任，净化网络空间刻不容缓。本文即以行政法为视角，研究网络谣言的行政责任问题，重点探讨如何在行政法框架内规制网络谣言。
二、研究难点和价值意义
言论自由是公民的基本权利，随着网络技术的高速发展，凭借微博、微信等自媒体平台，社会上的每一个人都能成为发声者，而每一个人又都可能成为被网络言论所侵害的个体。当前，网络上充斥大量网络谣言，如何既保障公民的言论自由权利，又防止网络生态失序，这给政府部门提出了相当高的管理要求。
本文研究的难点在于厘清有关网络谣言违法行为的行政责任构成要件，模型的构建将进一步明晰网络言论的行政边界，从而为公民提供一个可供遵循的行为模式，同时也为政府部门进一步提高执法水平提供参考，这也正是本文价值所在。
三、文献综述
对于反网络谣言的研究，我国学者起步较晚，也就是近几年关注的人开始逐渐变多。从目前我国现有的学术研究成果来看，针对反网络谣言这一课题，有人从综合治理的角度进行研究，如欧科良、胡宇在 2013 年第 6 期《湖南警察学院学报》刊载的《论网络谣言的治理问题》一文中指出，要建立健全网络谣言监管机制，提高政府部门网络舆情监测水平；要建立辟谣、信息公布等应急处置预案，提升应对能力；要完善民事、行政、刑事方面的网络谣言立法。也有人从刑法治理的角度进行研究，如陈小彪、佘杰新在 2014 年第 1 期《吉首大学学报》刊载的《网络谣言刑法治理的基本立场》一文中指出，网络谣言应当受到刑法规制，但保障宪法权利应为施行刑法规制的前提条件，同时提出在规制过程中要坚守刑法谦抑性。还有人从全面进行法律规制的角度进行研究，如湛中乐、高俊杰 2013年 10 月在台湾一学术研讨会上提交的《论对网络谣言的法律规制》一文中提出，我国政府应通过完善立法惩处造谣传谣者、推广网络实名制、强调互联网行业自律、网民自律及革新网络规制技术等方面加强对网络谣言的治理。
但是，很少有人专门从网络谣言的行政责任角度进行研究，可直接参考的文献也较少。本文拟借鉴刑事犯罪的构成要件，结合网络谣言的特点，构建一个网络谣言行政责任构成模型。在此基础上明确网络谣言捏造者、传播者及网络管理者应当承当的行政责任。
四、主要研究方法
本文拟采取理论研究和实证分析相结合的方式进行，一方面借鉴目前国内外有关网络言论自由方面的理论研究成果，另一方面通过观察国内外反网络谣言方面的制度实践，结合我国反网络言论立法，多维度、多视角地论证探讨有关网络谣言的行政责任问题。
第一章 网络谣言概述
要研究网络谣言的行政责任，首先必须明确什么是"网络谣言".本章共分两节，对网络谣言的定义、特征及社会危害性等进行分析。
第一节 谣言的概念
应该说，在不同的时代，不同的地域，对于谣言的认识和态度也是不一样的。这，势必直接影响到对所谓"谣言"的界定。
一、谣言的历史
谣言，自古以来就有，可以说是最古老的传播媒介。古希腊人和古罗马人将谣言看成"神谕",在他们的历史中，有"谣言女神"（法玛[拉丁语]Fama）的存在，并对之怀着敬畏之心，有人曾在雅典发现谣言女神的遗迹，同时有人还发现过《谣言女神》的版画。古罗马诗人维吉尔在《埃涅阿斯纪》中这样描绘谣言女神："她走路迅速，生着灵巧的双翼，真是个怪物，可怕又巨大，身上长着羽毛无数……她白天蹲在居民的房顶上充当哨兵，或是卧在高傲的宫殿上恐吓巨大的城市，一心要造成幻觉、颠倒是非，扮成传播事实的信使，让流言和飞语在人民耳中回荡，高兴地告诉人们发生了什么事，又捏造从未见过的事。"1古罗马诗人奥德维在《变形记》中写道："大地的中间，土地、海洋和天空之间，有一个地方，与这三个世界都相邻。所有发生的事，不管在哪儿，离得多远，都能在那里听到；任何声响都逃不过它的耳朵。谣言女神就住在这里。"2与之对应的是，在中国的古汉语中，谣言最初是指"歌谣式的传言".3《毛诗故训传》中提到："曲合乐曰歌，徒歌曰谣。"此时的"谣"是一种不配乐的韵语，后来由"谣"衍生出的动词"造谣"、"传谣"总体上讲也是中性的。在古汉代，"举谣言"则是用来考核官吏的重要手段，用以弥补官方信息流通方面的不足，分"采谣"、"查证属实"、"公卿会奏"三个环节，"谣言"是衡量官吏政绩的重要依据。4由此可知，在中国古代，口耳相传的"谣言"是一个中性的概念，它发挥着信息传播媒介的重要社会功能，不但是民众交流的重要内容，也是官民沟通、民意传递的重要载体。
二、谣言的界定
最早把"谣言"作为学术概念进行研究的始于近代二战期间的西方学者。经过不断的研究、流变，对"谣言"最有代表性的定义当属迪方佐和波迪亚所言："谣言是在模糊或危险情境下产生的未经证实却在流传的工具性的说法，它能够帮助人们弄清事实并控制风险。"5从该观点可以看出，现代西方对"谣言"的概念界定其实是广义而中性的，认为谣言的一个很大特征就是"未经证实",而"未经证实"并非等同于"虚假",往往一些"谣言"到最后验证下来就是"真相".
但在我国，"谣言"这个词在现代汉语中从一开始就被人们注入了贬义的色彩，被认为是"恶意的"、"虚假的",旨在"诽谤"、"攻讦"、"造谣生事","谣言"是一个狭义的概念。正如有学者指出"谣言是没有任何根据的事实描述，并带有诽谤的意见指向，因此，它不是中性的传闻，而是攻讦性的负向舆论"6、"谣言是有意凭空捏造的消息或信息"7.但我国也有一些学者从广义角度对"谣言"进行定义，如"谣言是经非正式渠道广为流传的未经证实的信息；某个传播系统中经历若干发展阶段而未加证实之信息"8.尽管如此，鉴于目前在我国的众多法律文件中，有关"谣言"概念在法律意义上的使用均立足于狭义角度，故为与我国法律体系保持一致，也便于本文网络谣言相关问题的研究，本文采用狭义的"谣言"概念。所谓"谣言"是指在社会上广为流传的未经证实的虚假言论，其最大的特征就是"虚假".
第二节 网络谣言的社会危害性
网络谣言与传统谣言相比，最大的不同就在于传播媒介，它是指经由网络广泛传播的没有事实依据的虚假言论。
一、网络谣言的特征和类型
（一）网络谣言的特征
近年来，谣言在社会的传播成为一大社会问题，随着网络技术的发展，网络谣言的传播也出现了一些新的特点，主要有：
1、虚拟性。网上的人际交流是在一种虚拟的环境中进行的，它可以不受地理远近、空间大小及现实身份差异的影响，使得当事人间能够形成一种更为平等的交流，也由此，每个人都有可能成为话题的制作者，甚至只要愿意，每个人都可以成为网络谣言的源头。
2、匿名性。正因如此，一些社会个体觉得无需对自己的行为负责，于是较少顾及社会规范的约束，将自己平日在工作中、生活中的压力彻底在网上进行宣泄，不自觉地将"本我"展现，从而会让我们觉得有些时候网络中的"他"和现实中的"他"完全判若两人。
3、广泛性。传统意义上的传播因为囿于"口口相传"传播渠道的限制，传播的面较为狭窄，往往是在自己熟悉的圈子里。但网络传播的产生，使得交流对象越来越宽泛，打破了时间、空间的限制，完全不认识、天南海北跨地域的人和人之间都能在网上进行交流，传播面达到了广泛的程度。
4、多样性。不仅表现为网络谣言的类型多样，也体现在谣言的传播渠道上与传统谣言相比更趋多元。比如有微博、微信、电子邮件、即时通信、论坛、聊天室等媒介。
（二）网络谣言的类型
关于网络谣言的类型，有学者提出的分类具有借鉴意义，按形态，有政治型、经济型、军事型、社会生活型等；按内容，有恐怖型、危害型、怜悯型、利益型等；按后果，有有害的和无害的；按存续时间，有短期的和长期的；按影响度，有局域性谣言和全国性谣言。9
也有学者从传播路径上对网络谣言进行了区分：网络谣言可分为现实参与型和原发型10.前者是指谣言最先发酵于网下，到一定程度后，再由网民、媒体等扩散至网上继续发酵，口头传播、互联网传播等形式并进；而后者则是指谣言最先发酵于网上，经过一番传播、炒作之后影响加大，并波及到网下。现实生活中，往往这两种类型会交互进行，网上网下相互渗透相互影响。
二、网络谣言的传播
（一）典型传播渠道
1、网站传播。这是互联网技术发展伊始最为典型的一种传播渠道，直至今日传播魅力依然不减。任何类型的组织和个人都可以利用 Web 页面组成的网站进行发布信息并与受众开展互动，由此也被一些别有用心的人所利用。特别是一些网络新闻，以博人眼球为目的，怎么夸张怎么写，不顾事实真相。
2、论坛传播。论坛的维系点包括兴趣爱好、特殊利益、传统关系等，访问论坛的网民往往具有同质性，他们在同一论坛中找到归属感。基于这个特点，网络谣言在论坛上的传播常有区域性、群体性的特点。
3、即时通信传播。这种传播方式如 QQ、MSN 已经较为普及，由于交流的便捷性、实时性和可控性，越来越成为网民的主要交流工具之一。它的一个很大特点就是多为点对点的交流结构，交流主体间多为熟悉，隐私度较高。因此，一旦谣言通过它传播，其"真实性"相较其他方式要高。
4、微博传播。微博在我国兴起于五六年前，它是一种基于社交关系网络进行信息传播的方式，存在内容上的"微"型化、传播的移动性、信息转发评论的便捷性、交流结构的开放性、传播的碎片化等特点，已成为中国网民的主要上网工具，也成为了近年来网络谣言的主要传播平台，近两年几乎大部分网络谣言都可以在微博上找到发端或传播的痕迹。
5、微信传播。这种传播方式是继微博传播之后兴起的又一种方式，与微博相比，微信传播私密性更强，兼具即时通信特点，所以谣言的"真实度"比微博更高。近年，关于上海校门口有人拐卖学生、浦东发生枪战等谣言都是最先通过微信传播开来。
（二）传播模式
关于谣言的传播模式，早期的研究学者试图从传染病学的角度出发，以期弄清谣言究竟是如何像病毒一样爆发和流传的。而今，互联网的产生，使得网络谣言的传播模式变得更为复杂多样，有学者进行了如下分类：
1、链式传播。谣言从一个人传到另一个人，它和传统的口口相传特征类似，呈现的形态是一环扣一环，不同的是复制信息速度更快。
2、树状传播。谣言首先从一个人传到若干个人，然后由这若干个人再传到其他更多的人，最后的传播范围就像细胞分裂一样几何倍增长。
3、放射状传播。谣言从源头向大量接收者发送，这是网络谣言特有的传播模式。比如在微博平台中，一些资讯类大号、知名博主发布的帖文在短时间内就能被大量人转发扩散。
4、旋涡型复式传播。这种传播模式在谣言的现实传播中还是比较常见的。网民以一对一、一对多等模式奔走相告，媒体再进行炒作，谣言在被不断地转述过程中还有可能发生异化，这种传播模式造成的社会影响力是很大的。
三、网络谣言的现实危害性
网络的迅猛发展带来了生活的便捷，但同时也给谣言"插上了翅膀".特别是近几年来，随着微博、微信等新媒体的崛起，网络谣言又找到了新的温床，它所带来的危害是现实而深刻的：
（一）引发社会信任危机
笔者认为，社会的信任危机是谣言最大的危害。我们在形容政府和民众之间的信任关系时，有一种叫做"塔西陀陷阱",它是指当一个政府失去公信力之后，即便政府后面说的是真话，民众也不再相信。同样的，当社会上谣言漫天飞，民众分不清真假，不知道哪个该相信，哪个不该相信时，到最后只会是人人自危，社会信任体系被摧毁，形成社会的"塔西陀陷阱" ,而为此买单的将是社会中的每一个人。就拿南京扶老人案为例，不论究竟是不是因为法官的不正确判罚，还是因为后期的不当宣传所引起，总之，经过一番社会演绎之后，在扶老人这个问题上，现在的实际状况就是很多老人倒了没人扶，这就是较为严重的信任危机。
（二）侵犯公民人身权利
有的人为泄私愤、寻求刺激或博人眼球，在网络这个虚拟空间中，肆意捏造事实，直接侵害到了公民的人身权利。如：2015 年，有人在网上发布一则不雅视频，并冠以"杨幂遭人迷奸视频"的信息，一时间，这段视频被一些低级趣味的网站和网民疯传，对杨幂的名誉造成重大损害，后来杨幂发布声明澄清事实，并亲赴派出所报案，维护自身的合法权益。又如：2011 年 8 月 22 日，江西省纪委对省政府原秘书长、党组成员吴志明严重违法违纪问题立案。后经别有用心的外媒及网民炒作，配发了现任上海市政协某领导的图片，混淆视听，严重侵犯了他人名誉。
（三）扰乱社会秩序
当前，我国已进入社会矛盾冲突不断、公民维权意识日益增强的社会环境敏感期，部分怀有不满情绪或不良动机的个人出于不法目的，借公共事件大肆散布传播网络谣言，扰乱社会秩序，影响社会稳定。如：2015 年 8 月天津港"8·12"特别重大火灾爆炸事故发生后，有人在网上称该起爆炸事件系恐怖袭击，引起了一定社会恐慌。又如：日本 2011 年地震导致核电站爆炸发生后，网上谣传碘盐可以防辐射，由此引发全国抢盐热潮。部分轻信谣言的民众购买了大量食盐，而真正需要盐的一些餐饮机构却无盐可买，这其中既有不法商贩借机炒作，又凸显民众缺乏科普知识常识，最终是百姓损失了票子买到了几年都吃不完的盐。
（四）威胁国家安全和社会稳定
历史上，谣言就曾被用来作为颠覆敌国的一种手段。目前，我国还处在社会主义初级阶段，多个领域的制度、机制尚不健全、不完善，一些别有用心的人员就以此为攻击点，杜撰、捏造、散播各类谣言，大肆攻击党和政府，威胁国家安全。如：网传 319"军车进京"事件中，北京"长安街半夜枪声"、"中共高层政变"、"军车进京"等谣言先后在境内微博、论坛及境外敌对网站大肆传播。又如：境外媒体就我国有关国家领导人身体健康、亲属任职及家庭财富的炒作经久不衰，并不实时在境内转发。
