中国与哈萨克斯坦边境线长达1 800公里，是内陆相邻国家边境线较长的两个国家。狭长的边境线促生了中哈近20个口岸，涉及贸易物流安全等方面。口岸数量众多、地理位置敏感、管理成本较高等特点间接导致偷越中哈边境暴恐案件的发生。典型案例如：二十世纪九十年代末，新疆边境口岸霍尔果斯曾因处置境外“东突”恐怖组织偷运入境的枪支弹药而与极端组织成员发生七次枪战。处置过程中，4名公安干警牺牲，多名警务人员受伤。本世纪初，由于伊斯兰原教旨主义中极端宗教主义的传播，哈萨克斯坦边境城市卡尔扎特县发生多起危害国家安全的恐怖主义事件。2007年之后，哈萨克斯坦在其与中国新疆对接的卡尔扎特口岸附近乡县连续破获多起危害国家安全的犯罪案件［11］。边境人口管理的现实问题要求中哈两国加强在边境管控方面的警务合作，将矛盾冲突控制在初始阶段。
三、中哈联合打击恐怖主义犯罪警务合作法律保障机制的路径选择
中国与哈萨克斯坦在反恐警务合作方面呈现“灵活多元、逐步推进”特点。根据中国驻哈萨克斯坦大使馆的统计，2009年以来，中国与哈萨克斯坦参加的涉及反恐双边多边协定以及涉恐的联合宣言合计13项，其中仅两国签订的双边协定就达到4项，占协定总数的30.8%，该数据较中国与中亚其他国家签订的协定高出近12%。这不仅反映出中国与哈萨克斯坦两国战略伙伴关系的逐步发展，也意味着中国与哈萨克斯坦两国对联合反恐维护地区安全问题共识进一步加深。中哈相关协定分别涉及恐怖主义犯罪的司法处置、恐怖主义行为的概念界定、恐怖主义金融犯罪、对恐怖主义打击的警务合作等方面的内容。2011年6月15日，《上海合作组织十周年阿斯塔纳宣言》公布，宣言中回顾了十年来中、哈等中亚国家在反恐合作方面取得的成绩。其中，哈萨克斯坦和中国就打击恐怖主义行为，共享信息情报机制建立，以及网络防控恐怖主义传播等议题提出了框架性解决方案。两国通过会晤启动了自2012年以后，每年两国委派所在国公安部门相关反恐侦查专业人员在中国上海以及哈萨克斯坦阿斯塔纳开展定期专项反恐培训。2015年2月，中国与哈萨克斯坦第2批反恐专项培训如期在中国上海举行。针对中国新疆地区暴力恐怖事件连续频发的事态，中国第一次集中选派了新疆各地州合计35名警务人员开展为期2年的集中脱岗反恐培训。中国与哈萨克斯坦在反恐领域已经达成了原则方面的共识，今后，中、哈两国应进一步扩大双边警务合作力度，在反恐合作方面建立更有效的管控机制。
（一）针对打击恐怖主义双边合作，改进相关的引渡规范
引渡框架是签订国在与他国政治经济博弈过程中对国家主权问题的底线表述，是签订国政治外交水平的综合体现。伴随中、哈战略伙伴关系在共建丝绸之路经济带战略合作背景下的不断深入，反映外交关系的引渡框架也应当根据两国实际需求作出具体的调整，在特殊问题上应顾全大局，践行灵活务实的规约策略。目前，民族宗教问题的界定标准问题已经成了中、哈两国实现引渡请求的核心障碍，如何界定宗教行为、政治行为、民族行为是国家意识形态的基本问题，涉及两国政权组织的基本制度。国际引渡规范中的“种族、宗教信仰、国籍、政治犯不引渡”原则是对世界各国核心利益的最大化表述。该规范原则的设定是为了进一步示范推广引渡制度而做的技术性处理，最低限度考察主权国家的核心利益。但这一原则不应当成为限定不同国家打击恐怖主义犯罪的桎梏。当前中亚恐怖主义犯罪行为通常和民族宗教政治问题交织，相互牵连。从中国与哈萨克斯坦颁布的打击恐怖主义法律规范来看，两国都在强调淡化宗教民族政治标签对犯罪行为构成要件的干扰。哈萨克斯坦《反恐怖主义法案》就明确提出“恐怖主义行为特指使用暴力手段破坏公共事务安全并试图破坏国家政权的行为”；中国《反恐怖主义法》则将恐怖主义行为描述为“通过恐怖手段，制造社会动乱，实现政治诉求行为”。两国立法均试图通过行为构成要件的客观表述剥离恐怖主义犯罪行为与政治民族宗教之间的关系。中、哈引渡条约已经生效二十年，司法协助条约生效十年，建议两国立法部门吸收最新的研究成果，在界定恐怖主义犯罪方面达成基础共识，在调查取证、案件审查、立案、费用分担、执行主体、资产追回返还、跨国追捕程序方面为联合开展警务合作提供有效的法律支持。
（二）依托国际刑警组织积极开展多边警务合作
单边甚至双边合作是有限的，开放视野下的警务合作应当寻求全球化角度下的资源合作。目前除欧盟国际警务合作执法组织之外，全球最大的国际警务合作资源就是 1923 年成立的国际刑警组织。
该组织目前有190个成员国，奉行联合国倡导的《世界人权宣言》精神，其成立的宗旨即是“通过成员国之间的合作保证和促进各成员国刑事警察部门在预防和打击刑事犯罪方面的合作”，其主要合作领域涉及对恐怖组织、恐怖主义犯罪、重大刑事犯罪案件的侦查、研判、抓捕、编写刑事犯罪方面文献等。中国和哈萨克斯坦均是国际刑警组织的成员国。从中国和哈萨克斯坦与国际刑警组织的合作来看，依托该组织破获侦办的案件数量正在逐年增加。例如：哈萨克斯坦2013年与国际刑警组织破获卡齐纳市针对平民的爆炸事件［12］。中国云端防毒软件公司趋势科技也在2013年6月与国际刑警组织合作共同开发解决刑事犯罪的培训、训练等内容［13］。针对当前中哈两国存在的跨国恐怖主义犯罪，两国应当积极打通与国际刑警组织的合作路径，借助该组织相对成熟的运作模式，吸收借鉴国际刑警组织长期积累的实战经验，依托国际刑警组织建设两国自己的打击涉恐犯罪的队伍。
（三）加强中哈边境口岸的警务合作
中、哈两国之间有近1 800公里的内陆边境，大量持续的流动人口，为边境地区的管控带来了实际困难。缺少统一由双方组成的执法队伍，在处置流动人口带来的安全隐患中，组织执行的绩效与沟通的渠道都会受到影响。为解决单边处置模式可能诱发的误读误判，建议中哈成立“一体化边防执法组”，由两国执法人员共同组成综合执法队伍，定期巡防摸排相关问题。目前比较成功的边防统一管理体系是由加拿大和美国组成的“一体化联合警务执法组”，在该模式下经过严格选拔和培训的专业人员被联合派遣到共同的执法组织中去，共同开展执法活动。此外，美、加两国在联合执法时，不仅重视基础设施建设、制度规范的延伸，还定期举办联合执法的交流会议，以期达成共同的执法原则，并对过往执法活动案件进行联合评价。这种联合执法模式通过实践经验提炼、组织结构研判、信息反馈重组，极大提升了美、加在边境管控方面的效果。中、哈在不断增进互信互访互解的同时，可以借鉴美加在边防警务合作的成功经验，不断提升边境警务联合反恐的体系化建设水平。目前，新疆维吾尔自治区与阿拉木图州已经建立起了较为务实的反恐协作机制。2003年12月、2005年1月、2007年12月中国新疆与哈萨克斯坦阿拉木图州在对中哈公路口岸霍尔果斯流动人口以及安全防范方面分别签署了《关于霍尔果斯口岸安全管理问题的会议纪要》《中哈霍尔果斯国际边界合作中心安全发展战略规划报告》《中哈霍尔果斯国际边境合作中心危安人员定期排查机制备忘录》三个文件。2013年以来，面对复杂的反恐形势，中国新疆的警务部门与哈萨克斯坦6个边境城市、2个相邻州，针对极端宗教视频的网络传播方面先后签订了8项文件，在网络信息的搜集与排查过程中对渉恐信息的处理以及应急预案方面都做了程序性规定。但是，从相关文件制定的主体以及文件的效力来看，报告和备忘录的性质目前还停留在“红头文件”层面。建议通过一个阶段的试行后，由相关有立法权的部门及时将制度通过立法固定下来。
（四）推动地方政府联合打击渉恐犯罪的合作与发展
中国与哈萨克斯坦警务合作应当是立体、多元、多层次合作，在国际反恐活动中，跨国城市间的密切合作可以为两国政治互动打下一定基础。两国也可从单一国家中央互动模式中，提升地方应对恐怖主义行动的能力，丰富传统警务合作的形式与内容。
伴随中、哈“国交在于民亲”理念的推动，在地区合作国际化与国际合作地区化已成为中、哈地方警务合作未来发展的大趋势。伴随丝绸之路经济带战略的实施迈入实质性阶段，中、哈两国在基础性设施建设、经济优势互补开发建设、能源开发利用合作建设、人才交流文化合作建设包括双方联合打击渉恐犯罪的制度性建设已经展开。
第一，应当通过政策法规的方式对两国部分重点省（州）市赋权，促进两国地方政府之间交流合作。使两国重点行政地方的警务部门参与到打击渉恐犯罪的活动中，通过两国边境地区的交流合作实现信息相通，互相理解。例如：哈萨克斯坦一直重视与中国新疆伊犁哈萨克自治州的城市互动建设。
2013年，新疆伊犁八达赛里斯广场的投建与规划就吸引了哈萨克斯坦十几位民族学方面的专家来伊宁考察。在场馆建设、标记标识、文化活动的安排方面，哈萨克斯坦的学者均提出了建议。场馆三期工程将于2017年建设完毕，届时将邀请阿拉木图州和新疆维吾尔自治区的相关领导参加建筑落成仪式。
此外，在2015年中哈边防合作研讨会上，中方及哈方代表都表示希望通过建立重点城市、重点乡、社区的联防机制，对于存在较高风险的流动人口进行重点监控，建立城市之间的数据互通机制，将可能存在的跨国犯罪防控在初始阶段。同时，应当在出入境管理、人才交流引进、城市互通机制建设方面，由两国立法机关对相关重点行政区划赋权，加强中、哈在地区反恐合作机制的建设。
第二，建立中国与哈萨克斯坦重点区域决策机构的互访机制。中哈两国应当定期开展重点地区主要领导相互交流学习，了解两国在渉恐领域的新问题、新举措。通过调研获得第一手资料，在两国未来的具体合作中，务实有效的对策建议就会在协定条约制定中发挥作用。区域间不同地方交流合作次数增多、质量提高、影响力加大，就会对中央政府的决策产生实际影响。
第三，建立中国与哈萨克斯坦学术科研机构的互动机制。伴随“一带一路”战略提出，关于中亚方面的研究中心的建设已经成为高校以及当地政府考虑的重点。例如：华东师范大学牵头，北京大学和复旦大学共同参与建设的协同创新平台“周边合作与发展协同创新中心”于2012年正式成立，该中心于2013年获批上海市智库。该中心成立以来，在社会学、犯罪学、法学、政治学、国际关系学等学科方面完成了一批具有影响力的科研成果［14］。四川大学则于2012年牵头与云南大学、西藏大学、国家民委民族理论政策研究室、国务院发展研究中心民族发展研究所共同组建了“中国西部边疆安全与发展协同创新中心”。该中心成立以来，设立咨询委员会、理事会、协同创新中心、工作委员会、监事会、管理委员会等七个创新研究平台，就涉藏研究、新疆研究、西部周边国家关系与区域合作研究、西部边疆治理体系与治理能力现代化研究、西部边疆生态安全与经济可持续发展研究、西部边疆民生保障与社会建设研究、西部边疆民族宗教与国家认同研究为主要议题开展了多项国家级省部级课题研究。该中心于2016年设立博士点对外招收边疆与社会学方面的博士研究生，不断扩大其影响。此外，新疆大学、石河子大学、新疆师范大学针对中亚问题都开设了相关的研究所（中心）。伊犁师范学院于2013年设立“中国新疆与周边国家合作发展研究中心”，伊犁州党校成立了伊犁哈萨克自治州州情资料室，下设中亚区域警务合作研究室。2013年至今，新疆各级各类科研机构先后举办以打击“三股势力”“丝绸之路经济带建设”等为主题的理论研讨会。此外，2013年7月举办的“阿拉木图·乌鲁木齐网络安全年会”、2014年3月举办的“中哈互联网论坛”、2015年3月举办的“中亚互联网圆桌会议”、2015年8月举办的“丝绸之路经济带战略下信息安全研讨会”等对话活动，针对目前警务安全合作中信息沟通合作方面的问题进行了研讨。
通过学术交流，增进两国学术研究人员、执法人员的感性和理性认识，对两国开展联合反恐警务合作建设提供了研究范式和思维视角。
