摘 要：中国与哈萨克斯坦在国家安全方面存在共同核心利益。两国在联合打击恐怖主义犯罪方面应当加大警务合作力度，针对警务机关权责设置不均衡、法律基础薄弱、组织化程度低、合作领域狭窄、情报共享机制不成熟等问题，应当改进恐怖主义犯罪引渡规范，积极搭建多边警务合作平台，加强边境口岸的警务制度建设，构建地方政府警务合作新格局。
关键词：中国；哈萨克斯坦；上海合作组织；警务合作
2013年10月，***在哈萨克斯坦倡议共建丝绸之路经济带，提出丝绸之路经济带建设应遵循“绿色”“安全”“共赢”的发展理念。2013年4月，***概括了“总体国家安全观”，以及资源安全、文化安全、国土安全、军事安全等11种安全概念，统筹谋划了未来中国在国际战略发展过程内外两个大局的战略部署。2015年新修订的《中华人民共和国国家安全法》颁布实施，该法第10条强调中国应当开展灵活务实安全外交，坚持平等互信的外交理念，协同发展，打造命运共同体。同年7月，***在出席上海合作组织成员国元首理事会第十五次会议上倡议“要加快步伐、加紧行动，积极推动成员国之间打击‘三股势力’方面各项合作，鼓励督促邻国边防条约的签订，完善邻国警务合作制度”［1］。
在上海合作组织推动下，中国与哈萨克斯坦签订了多部涉及稳定的多边双边协定。截至2016年3月，上海合作组织公布的与地区稳定相关的法律文件达178项，中、哈签署双边协议总计91项，涉及两国警务协作、边防协作内容的协议6项，占两国双边协定的6.5%。从双边协定签署的时间及内容来看，两国从最初的经济安全、边境安全领域合作逐步发展到在流动人员安全、信息情报安全、政治安全、生态资源安全等方面进行合作。本文在“新丝绸之路经济带”“新中亚安全”与“总体国家安全观”等战略背景下，以上海合作组织倡导的中亚国家“安全共荣”为指导原则，以中国与哈萨克斯坦联合打击恐怖主义犯罪警务合作为研究对象，提出两国在维护地区稳定方面的对策及建议。①
一、中国与哈萨克斯坦开展警务合作的现实意义
中国西北与哈萨克斯坦东南相邻，哈萨克斯坦是中国向西开放的通道，是中亚核心国家之一。正因如此，国际地缘政治强化了大国在该地区博弈互动的利益结构。除传统中亚大国哈萨克斯坦多元外交政策的现实展开，中、美、俄三者在中亚的力量关系也在发生变化。政治经济领域的互信需要制度落实安排，常态机制构建将有助于提升国与国之间的沟通了解程度。而中国与哈萨克斯坦在警务合作方面工作的展开，不仅是对传统中哈战略伙伴关系的进一步巩固，也是应对国际恐怖主义势力的现实选择。面对中亚复杂的反恐形势，在上海合作组织倡导“安全共荣”主旨下，开展联合打击恐怖主义犯罪警务合作有其重要的现实意义。
（一）中哈开展联合反恐警务合作是积极应对国际恐怖主义的有效举措
近年来，国内恐怖活动频发与境外暴恐活动频发、高发有直接关系。随着境外伊斯兰极端宗教势力做大，国际伊斯兰恐怖主义势力对中亚地区稳定的影响加剧。伴随“阿拉伯之春”运动，西亚、北非的伊斯兰极端活动渗入哈萨克斯坦，各种极端主义思潮冲击中亚各国对宗教治理的管控。IS东扩与中东地区内战吸引了来自中亚、欧洲的武装分子融合。
国际伊斯兰恐怖主义势力客观上刺激了中国西北以及中亚诸国民族分裂势力的野心［2］。面对复杂的反恐格局，中、哈作为中亚地区的重要国家，应当顺应潮流，加强两国安全共同体建设，在打击恐怖主义犯罪方面建立军事、警务方面多层次、多渠道的合作，为化解中亚恐怖主义引发的矛盾冲突提供抓手。
（二）中哈联合反恐警务合作有助于提升跨境处置恐怖主义犯罪的效率
2010年，在全国公安机关社会管理创新工作座谈会上，孟建柱明确提出，要加强区域跨境警务合作，要立足国家区域发展大局推动周边区域国家经济政治发展［3］。从中国与哈萨克斯坦传统警务合作的实践经验来看，在惩治渉恐犯罪的100多部国际公约中，中国与哈萨克斯坦共同参与、参加的已经达到20多部，在警务合作方面的空间巨大［4］。警务合作模式发展创新改变了以往打击跨国犯罪处置的主体、程序、手段、方法。跨国警务合作的制度化、规范化，改变了点对点信息沟通、上下级单线交流的困境，实现了渉恐情报资源共享、反恐处突联动机制。
因此，中国与哈萨克斯坦应当在打击渉恐犯罪过程中重点加强区域警务合作联合委员会建设、警务合作联络机关建设、渉恐犯罪情报信息网络中心建设、警务合作的专业处置机构建设、刑事案件的协查机制建设，加强与国际刑事警察组织合作，建立中哈双方的战略互信，增加两国在警务合作方面的密切合作，以提升打击恐怖主义犯罪的实效。
（三）中哈联合反恐警务合作有助于打破区域治理的条块分割
2011年，在泛西南警务合作联席会第二次会议上，公安部明确要求，要不断深化区域警务合作内涵，建立健全常态协作机制，进一步推动国际警务合作，不断拓展警务合作的广度和深度。2013年，孟建柱提出要推动警务合作向国际延伸，向常态机制延伸［5］。跨国警务合作体系的构建不仅应当涵涉警务合作的政治原则、指导思想、精神实质，还应当重点关注跨国警务合作的行为规范、领导机构、决策方式、应急方案、保障措施、情报信息交换机制等内容。中、哈两国警务合作模式的研究将丰富中国警务合作研究的内容，提升中国与周边国家联动协作的国际影响。实际上，构建中、哈区域警务合作机制，不仅将打破传统国家为主体的惩治打击恐怖主义犯罪的陈旧框架，创新公安队伍管理模式，还将突破军事政治同盟的桎梏，构建“松散不结盟”非军事化警务联合的新型国际警务合作模式。
二、中国与哈萨克斯坦警务合作方面存在的问题
中哈两国互为近邻，在应对恐怖主义、跨国犯罪等安全问题方面有共同利益。因此，双方都认识到加强彼此在警务领域合作的必要性和紧迫性。由于中哈在法律制度、司法体系、宗教信仰等方面存在差异，警务合作中也存在一些问题。
（一）恐怖活动突发性、震慑性特点突出，警务处置准备相对不足
从相关数据来看，哈萨克斯坦的涉恐案件的数量略低于哈萨克斯坦普通的刑事犯罪案件数量。但通过普通民众田野调查以及安全部门的网络舆情系统中收集的信息来看，涉恐案件的社会影响远超普通刑事案件。例如：2012年8月，哈萨克斯坦阿拉木图州卡拉赛发生了一起针对贫民的涉恐案件。该案伤亡人数 17 名，其中暴恐分子 9 名，普通民众 8名［6］。案发至今已逾4年，但当地居民依然时常感受到恐怖主义威胁。在媒体回访相关普通民众时，一些当地居民表示自己没有直接目睹恐怖事件过程，但由于媒体多方报道，让他们感受到恐怖行为离自己并不遥远。同样的情况在中国新疆也存在，二十世纪九十年代曾有17名新疆南疆籍涉恐人员妄图通过边境口岸前往阿富汗策划恐怖活动，被当地公安当场处置，但该事件对当地普通民众的影响至今存在。目前，涉案的部分人员已刑满释放，但重点人员是否已经接受劳动改造，改造后的重点人员是否会对周围的普通群众的内心造成不良影响，如何监管和防控相关人员，成为当地政府维护当地治安工作的主要内容。由于恐怖主义行为的发生具有较强的偶发性，导致普通民众时常处于对恐怖行为防范的焦虑之中。恐怖分子在制造恐怖事件过程中，通常会通过恐怖事件为恐怖行为造势。重大的节日往往会成为其行动的重要时间节点。以新疆喀什暴恐犯罪案件为例，在2014年7月28日新疆喀什交易会的第一天，开幕仪式结束后，恐怖分子制造了震惊中外的“7·28”事件［7］。鉴于暴恐活动的突发性、偶然性、串联性特征，警力的安排部署，事前的积极防范，事后的安抚救济都成为应对暴恐事件的基础工作。
以中国新疆为例，仅2014年，新疆基层干部牺牲人数就超过230人，公安干警殉职率是内地干警的5.4倍［8］。如何有效防控风险保障公安干警的人身安全，降低执法成本，是中哈两国在联合反恐警务合作中应当关注的重大议题。
（二）警务合作领域狭窄、手段有限，双边引渡、司法协助条约亟待完善
签订双边引渡条约是解决跨国犯罪最主要的方式，也是双方国家开展警务合作的制度通道。截至2015年，我国已与37个国家签署了双边引渡条约。
1996年，我国与哈萨克斯坦也签订了双边引渡条约，双方围绕重罪引渡、徒刑引渡、政治庇护不引渡、利害关系不引渡、同国籍人申请不引渡等原则作出相应的规定。此外，1993年，中哈就签署了两国民事刑事司法协助条约，就司法保护的范围、司法协助的联系途径、结果的执行、证据固定与证人保护、情报的相互交换做了说明。在当时的历史条件下，该协定的签署为两国在处理跨国犯罪、异地执法、流窜作案等问题设定了框架性的解决渠道。但目前存在的层出不穷的新问题仍需要两国积极回应。2006 年 3月，上海合作组织为应对中亚恐怖势力，积极推动成员国签订、修订引渡条约，意在统筹成员国之间司法尺度方面存在的较大差异，化解由于区块发展不平衡带来的矛盾冲突［9］。2015年，上海合作组织峰会倡议组织相邻成员国签订针对打击恐怖主义的边防协定，力图打造中亚地区山水相连、休戚与共的安全防火墙［10］。截至2016年，从上海合作组织官网披露的信息来看，成员国之间相关立法成果依然局限在原则性、框架性范畴之内。没有在引渡条约中设置打击恐怖主义犯罪的绿色通道，处置案件的时效性就没有办法得到体现，司法处置的威慑力也就无从谈起；没有在司法协助中设定具体的操作细则，划定相应的组织结构，纸面上的协助制度终将成为因时、因事、因人而定的“刑事政策”。在有限立法的框架下，中哈警务合作需要调整两国在引渡、司法协助、边防协定方面的合作，增强政治互信，为两国联合执法提供法律依据，解决当前个案处置效率不高，执法效果不稳定等问题。
（三）打击恐怖主义犯罪情报共享机制尚不成熟
近年来，通过偷越中哈口岸实施犯罪情况并不少见。以2001年中国陆地边检口岸发生的偷越边境、冲击边防造成多人受伤的重大案件的处置情况来看，中方与哈方所获得的情报信息并未在第一时间相互沟通共享，在越境行动处置中，也是由中方警察机关主导的抓捕。对于在哈萨克斯坦协助中方人员越境的哈萨克斯坦籍渉恐人员，中方只是提出相关司法建议，哈萨克斯坦的司法处置同样也没有向中方相关部门披露最终的处置结果及依据。再如：
2008至2013年跨两国边境的渉恐案件，官方披露的有13件。从官方提供的案情简介来看，13件跨国犯罪均由中方或者哈方通过自己独立的情报网络进行打击，双方甚至没有在共享恐怖主义犯罪信息方面形成定期通报或者联席制度。早在2001年《上海公约》第6条、第7条就明确提出了“交流信息与情报”的原则性要求，但在具体的操作细则方面，中国与哈萨克斯坦并没有随之构建起一套成熟的协作机制。
