3.3 皇家检察官规则实施困境
一项法律制度的实施必然使得整个法律秩序、法律体系、法律意识增进不少，但同时一项制度不会尽善尽美，实施的过程中必然会遇到许多理论和实践上的问题，而对于这些问题的总结和思考，才能让我们全面了解一项法律制度。皇家检察官规则因时而动，不断总结困境和困难，争取完善。
3.3.1 过度依赖”严重性“
每个从事司法工作的人都会理解依靠”严重性“这个标准办案只是表面上具有吸引力，因为”严重性“这个术语在司法程序的每个阶段，尤其是做出某项司法决定时都会应用。如果不使用”严重性“这个词，很多司法职业者会迷失，因为，基于他们对犯罪潜意识的追求，总会有一些理由导致他们对犯罪进行惩罚。
因此，对于某种罪行的定性，至少成立犯罪的某一条件也会成为检察官进行侦查控诉的诱因。更有甚者，他会寻找一些使得嫌疑人罪行严重的根据。而且，即便理论上某种惩罚并未充分讨论和研究，一些检察官希望制定控诉政策的人会给那些有适当理由适用这种处罚的人或罪行特上”严重性“的标签。
但是，进一步分析，在适用公共利益审查阶段时，”严重性“这个词就几乎没有用武之地。如果惩罚总是有可靠的理论依据，并且这种理论依据会为任何”严重性“的案件的法庭审理提供帮助，那么”严重性“这个词本身就显得多余。在一份有关皇家检察事务状况的调查报告中[35],其批判皇家检察署对于”严重性“的关注，《规则》应该放弃可期待性的名誉惩罚，以及将”不严重“作为放弃控诉的理由。时至今日，对于一个冒充顾客的商店扒手来说，要想对其进行正当的控诉，如果基于公共利益审查”严重性“,恐怕检察官会徒劳。当我们审视公共利益的几个因素时，不难发现，其中都会有基于”严重与否“的程度描述。如果《规则》基于特殊的惩罚目的，而非”严重性“,罗列出相关的因素，规则的应用便会变得简单。
从更为广泛的角度看，相似的事情发生的法庭的判刑阶段，许多法官会因为”严重“判处刑罚。尽管，这种对于”严重性“程度的关注已经是司法实践的中心概念，前任大法官沃夫却不以为然：”在一些特殊的案件中，如果嫌疑人罪行并不严重并且是初犯，也要对嫌疑人进行自由刑的惩罚。“[36]同时，沃夫法官也认为，案件须有特殊的惩罚目的，”严重性“并非唯一要素。
3.3.2 控诉程序的负面效应
假设一种情况：如果嫌疑人仅仅在作案时，有心理或身体的疾病，法律程序就应该继续进行，法官会考虑到这点而减轻量刑。但是，在控诉过程中，如果因为控诉行为本身加重嫌疑人的病情或导致嫌疑人死亡（比如控诉行为给嫌疑人造成的身体和精神压力），那么检察官是不是要为行为本身负责呢？基于这一点，《规则》并没有考虑到，如果程序本身给嫌疑人带来了不必要的伤害，那么就应立即停止这种程序行为。应该区分出法律惩罚和检控行为本身给嫌疑人带来的伤害，这么做有助于我们更加清晰地看到皇家检察官的责任体系，并非一味追求控诉，有时检察官会认为检控行为本身会使嫌疑人坦白罪行，承认事实，但是，这不应该是一个成熟的司法体系所应该依赖的。检察官们往往把自己视为法律”教育者“,比如，由于关键证人放弃与检察官合作，一宗毒品交易案件本应放弃控诉，检察官却继续提起控诉。如果检察官有理由认为关键证人会在未来与其合作，那么继续提起控诉，就相对合理。但是如果提起控诉仅仅是为了威胁嫌疑人，让其停止进一步的行为，或者仅仅是为了给嫌疑人”教训“,那么这种控诉便不合理。因此，有必要在《规则》中，就检察官的行为本身的归责性，做出说明。
3.3.3 检察官”沉默“的尴尬
我们应该注意到，法律规范中，英国皇家检察官在罪犯刑期问题上并没有正式的角色和定位，甚至目前为止，皇家检察官在判刑问题上不能提出要求和辩论。①，尽管饱受批评[37]皇家检察官在这个问题上沉默的原则已经开始敏感化，比如在最近的 Rv Goodyear 案件中。在这个案件中，法院认为，如果被告人在案件审判阶段承认罪行，那么已经经过某些审前措施的被告人，或许会以合法的地方式向法官寻求减轻量刑和裁判。而皇家检察官在其中的作用，便只是尽可能地赞同同意一系列犯罪事实，同时不断提醒法官之前的预期定罪和相关的裁判刑期指导。
一些人认为皇家检察官会以许多间接地方式影响刑期裁判，而这些人同时轻视皇家检察官在刑期决定上的中立性。在一系列可选择的严重性程度不同的犯罪控诉中，选择一项较为严重的犯罪或许是最通常的做法。同时，在司法实践中，皇家检察官也会纠正法官在刑期上的裁判错误，以及忽视预定定罪或者其他问题。但是，他被强制在刑期问题上保持”沉默“,与此同时，辩护律师会慷慨激昂地寻求对被告人减轻量刑，这种”沉默“或许不再起作用，如果总检察长试图反对某种不当的缓和量刑。更有甚者，皇家检察官会做出决定，犯案人在被可能地控诉之前应当被有条件地警告，而不是被提起控诉。但是，我们不应过分高估这种补偿性措施，尽管这些措施可能有些用处。一位皇家检察官怀疑一件不当的缓和刑期会被通过时，他们也很难倚重总检察长指示纠正案件。总检察长或许不会同意这项控诉并且法院也会通过其他方式通过某项缓和刑期的案件。[38]有条件地警告措施很受欢迎，但是这些措施被认为是补偿性的、恢复性的司法措施，这些措施不具有惩罚性。
这些复杂现象将会变得简单和清晰，如果皇家检察官至少能够在法庭上对刑期问题（检察官个人认为正确）进行直接地辩论。至少，他能够与治安法官或者法官就以下问题进行辩论：在对刑期问题做出裁判时，法官应该有特定的惩罚目的。当要做出是否控诉的决定时，如果皇家检察官应当考虑寻求惩罚的目的，此时将出现以下悖论：对于罪犯的判刑刑期问题，他甚至不能为控诉时的惩罚目的进行辩论。这就意味着：比如当皇家检察官进行一项很少进行的控诉事项时，因为，他认为惩罚性的刑期对于特定的威慑目的有作用，他在此时便不能保持沉默，然而，法官在阅读预期定罪报告以后，或许会决定通过皇家检察官的该项控诉。然而，《规则》中并没有规定追求任何犯罪判刑的目的。
3.3.4 ”公共利益“利弊共存
在研究”公共利益“问题之前，有必要对公共利益具体含义做出界定。”20世纪社会法学派的代表人物庞德认为，法律的作用是承认、确定、实现和保护各种利益，或者说以最小限度的阻碍和浪费来满足各种冲突的利益，所以必须对利益进行分类。他将利益分为三类：一是个人利益，即直接涉及到个人生活，并以个人生活名义所提出来的主张、要求和愿望。二是公共利益，即涉及政治组织社会的生活，并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望。“[39]
联系到法律实际中，公共利益应指：基于公共安全，公共需求，公共二字不仅代表广大的公众，同时代表公众长期形成的特定的法律文化氛围和法律信仰以及法律意识。因此，公共利益不仅代表公众的法律利益，同时代表整个社会的文化法律氛围和社会和谐。其次，问题的核心是关于做出提起公诉决定所基于的”正当性“基础这一根本问题。这方面，从一开始（至少理论上是这样），在英国的”普通法系“和欧洲大陆的”大陆法系“之间，就存在区别。肯尼斯·卡戴维斯[40]和其他人很久以前就曾指出，自由裁量权是普通法系中做出提起公诉决定时的一个基本的、处于主导地位的特征，然而，所谓的”合法性原则“才是大陆法系下的指导性原则。简而言之（也许有过于简化之嫌），在普通法系中，做出提起公诉的决定包含两个步骤，但在大陆法系下，据说只包含一个步骤。合法性原则要求一个欧洲大陆的检察官，如果他（或她）认为有确凿证据证明某可辨认的人做了违法之事，他（或她）必须对其提起公诉--而且在这种情况下，如果他（或她）没有提起公诉的话，检察官自己有可能遭受处罚。换句话说，除了对所取得证据的充分性和效力进行专业的评判以外，检察官实际上（同样，至少在理论上）没有任何行使自由裁量权的空间。相反地，在普通法系下，自由裁量权则是做出提起公诉决定的核心；即使是在满足了首次质证（证明提起公诉的证据的充足性）的情况下，检察官仍然需要在决定是否提起公诉之前进行第二次质证--这就要求检察官对于提起公诉是否在案件所处情境下”符合公共利益“进行自由裁量的判断。正是”公共利益“这条支撑公诉决定的”第二条腿“,成为了普通法系下几乎所有有关政治独立性和检察官可靠性难题的根源。谁来决定一个可能的公诉中什么才是”公共利益“,以及是否应该提起公诉？
即使我们把如何践行”公共利益“的搁置一边，仍然有一个更深层的问题需要回答，即在做出提起公诉决定时，谁有权利有责任有义务决定何为公共利益以及公共利益的具体适用。在接受关于决定终止对 BAE 调查的电视采访中，反严重欺诈办公室主任说他在做出这个决定时非常犹豫，但同时他也觉得在这件事上别无选择，并且承认他实际上没有权力质疑或评估来自政府的处理此事的意见。
他补充道：”这就是政治，这就是法律，事情本来就是这样。“[41]在接下来对主任所做决定的法庭质证中，上议院表示赞同主审法官的立场，即：①在司法的实际实施过程中，法院无法评估那些向检察总长和主任所提及的对于生命和国家安全所构成的威胁的程度，而且主任自己也无法对这些事件进行独立的判断……他可能依法合理采纳那些对国家安全负有责任，并且能够直接接触到他本人无法获得的情报的人员所做出的判断。当遇到涉及外交关系和国家安全问题时，根据现实情况做出决定的责任就落在了政府肩上，而且法院有义务保持自身与政府之间的清晰界线。
反严重欺诈办公室主任（推测检察总长也一样）”不能对这些事件行使独立的判断“,并且主任收到的关于这些事件的建议使得他”别无选择“,只能终止调查--产生这样的疑问是合理的，即在这种情况下把主任的决定描述为一个在政治上独立的检察官/调查员所做出的独立的决定完全是不可信的。显然，在上文提到的主任接受电视采访时发表的评论中也透露出，在放松防备的时候，他对于该决定也是这样认可的。严肃地说，能否设想主任能够不受惩罚地无视那些有关国家安全的信息和建议，并且行使他的”独立权“,无论如何，继续开展调查?即使可以，那这样的决定能否被看作是为了公共利益？而主任在政治上又该为它负多大责任呢？这一情况让我想起西里尔阿斯奎思（后来被封为勋爵）在 1924发表于《泰晤士报》的一封信中提出的一个问题。在写到关于是否应该对阿尔斯特运动的领导者判以严重叛国罪的时候，阿斯奎斯写到：
”难道在这个可能使得爱尔兰的政治前途发生翻天覆地变化的决定中，当时的执法官员们应该通过提起或制止诉讼来肩负起维护统一的责任，而内阁则可以一言不发么？“现在对阿斯奎斯先生所提出问题的回答似乎都会是毫不含糊的”是的“.但也许值得一问的是，这样一种刻板的规则在一个自由民主国家是否是必须的或是受欢迎的。英国由来已久的规矩是检察总长拥有特有的权威来做出提起公诉的决定。然而，莫非说在一个民主国家，保护国家利益和保障国家安全的责任应该落在选举出的政府的肩上--而且确实是所选举出的政府最重大的责任之一--而非落在一个不是经由选举得出的，对做出判断所需的信息可能也没有特殊专业背景或接触渠道的独立的公共官员肩上？
爱德华，作为最早研究这一问题的学术权威，大声疾呼保持英国的这一传统，反对政府参与做出任何的公诉决定，甚至是在像上述这种直接关系国家利益和国家安全的事件之中：那种允许将党派政治因素引入到对犯罪案件的审判中的想法是令人憎恶和应该予以摒弃的。因此，不应该允许内阁直接参与做出关系到提起或撤销对犯罪公诉的决定。简而言之，在公诉的机制中不应该留有内阁集体责任主义的余地。基本问题是谁应该成为影响公诉的合法政治因素的最终仲裁者，是内阁、首相、行政长官，还是检察总长（或是刑事检控专员，如果宪法规定这一机构获得真正独立的话）。合理并且可行的做法是，检察总长（或刑事检控专员）应该在评估给予上述相关合法政治因素以一定权重时，具备法律上以及政治上适当程度的敏感性。
虽然爱德华以如此强有力的措辞表达自己的观点，但我从未发现他曾提出过一套具有说服力的论证来支持这一观点。然而，把这一问题放在如此非黑即白，非有即无的语境中讨论，不利于辩论的展开。也许在少量的例外事件中，当时的政府有权利决定一个公诉是否是为了国家利益（并且就像对其所做的所有决定负责那样对这一公诉负责），在这里提及这些并不是为了完全否定公诉权独立的一般性原则。更有甚者，没有人会认为政府习惯性地介入公诉决定是符合公共利益的，而且几乎每个人都会支持这样一个观点，即作为一项一般性原则，提起公诉的决定应该被加以保护，以免于不利的政治介入或影响。然而在这方面，公诉决定也许和其它各种政府做出的决定并没有太大的不同，它们都直接影响到特定个人的生命、自由和安全。例如，在一个负责医疗健康的部长试图决定哪一些特定的个人能够接受挽救性命的手术治疗时，我们当然会（实际上的确会）受到同样的关注。从这个意义上讲，在自由民主社会中，政治独立性这一概念作为对公诉决定的默认要求，是站得住脚并且受到欢迎的。
然而，这一默认要求在极少数特殊案例中，可能会合法地让步于其它更重要的价值和目标。可以说 BAE 案例，以及其它与它类似的案例，就是这样，而且承认政府在这些案例当中扮演了一定角色（而且要让政府对它所扮演的角色负责）这一事实，比拼命地（甚至是难以置信地）死守着公诉独立性的幻象，可能要来得更加坦诚一些。
3.4 本章小结
在第二章内容当中，文章主要从历史角度、制定历程和基本内容方面，较粗地介绍了皇家检察官规则，而在第三章内容中，文章从更加深入的角度和视角，探讨了皇家检察官规则，从皇家检察官规则的具体内容，如一般原则，起诉标准，庭外处置等内容，讨论优点和不足之处。然后，从实践中总结出皇家检察官规则十几年来的实施情况，从受害人，证人的情况、法律决定方面、法庭准备和法庭出庭方面总结了皇家检察官规则的实施成果。当然，有成果就有遗憾，接着讨论了皇家检察官规则的实施困境以及实践中的一些问题。这些内容使我们对皇家检察官规则了更加全面，更加透彻地认识。
