公共租赁住房之基本理论概述

　　第 1 章 公共租赁住房之基本理论概述

　　1.1 公共租赁住房的法律界定

　　正如引言中所说，公民的人权之一是住房权，作为合格的政府，必然要保障公民此项权利的实现。在我国，政府职能未完全到位，没有完整的住房保障体系保障此项权利，所有才有"蜗居"、"蚁族"等群体的出现。公共租赁住房制度正是在此背景下应运而生，它的出现可以解决上述群体的住房问题，建设住房保障体系，进一步改善民生。公共租赁住房制度是住房保障体制的一项主要举措，这项公共福利事业的概念可以界定为政府通过再分配国民收入的方式，来帮助社会中低收入者，解决其住房问题。

　　1.1.1 公共租赁住房的内涵

　　究竟何为公共租赁住房，法律上未予以明文规定，学术界也没有形成一致的概念。

　　不同学者对其定义有不用的见解，但是这些定义涵盖了公共租赁住房的一些基本特征，比如其是由政府主导的、住房面积需受限定、主要是保障特定群体的住房等特征。这些定义有的过于简单，体现不了其应具有的特征；有的又过于繁琐，试图涵盖公共租赁住房的所有内容，反而过犹不及、弄巧成拙。我国一些城市出台的有关公共租赁住房的文件中都有其定义，大体是相同的。

　　综合并借鉴上述概念，我认为公共租赁住房是指国家政策支撑、政府或者授权其他组织提供资金建设、在户型和面积上予以限制、调控租金价格，供应特定住房困难的群体的具有保障性质的住房。其中概念中的住房困难群体是指通过市场无力购买又无法申请到政策保障的群体，包括城镇中低收入者、大学毕业生、外来务工者等群体。

　　1.1.2 公共租赁住房的特征

　　1.1.2.1 公共租赁住房的社会保障性

　　日本学者早川和男在描述住房和福利关系的时候曾运用过形象的漫画,说明了良好的居住环境可以保障人的生存、安全，提高人的幸福指数、促进整个社会的和谐。

　　关于住房权的规定在《世界人权宣言》等国际性公约中均可见，其可谓基本人权之一，它要求政府保障公民尤其是中低收入者的住房权利。国家和政府可以通过市场调节来保障，也可以通过建造住房来实现。社会保障的目的是保障社会大众最基本的生活，众所周知，在我国社会救助制度是社会保障体系的重要组成部分，而社会保障制度中最底层的保障即为住房保障。说到住房保障，必然不能忽略公共租赁住房。其保障中低收入者的最低住房权这一特点是其社会保障性的体现。作为住房保障制度重要内容之一，它将国民收入通过国家有形的手再次分配，对于中低收入者来说是一项"福利",力求达到整个社会的实质公平。

　　1.1.2.2 公共租赁住房的准公共性

　　非排他性和非竞争性是公共产品最基本的特征。准公共产品是相对于公共产品而言，其介于公共、私人产品之间。根据公共产品、准公共产品的概念和属性，可以得出公共租赁住房属于准公共产品范畴。承租人并不能无限持久地享有公共租赁住房的使用权，此类住房的承租人具有流动性。

　　1.1.2.3 公共租赁住房保障的过渡性和循环性

　　上文已经提及，城市中低收入者是公共租赁住房所要惠及的对象，如刚毕业大学生、外来务工人员。收入是影响其住房的首要条件，收入具有动态多变性，所以住房的困难与否也随之多变，难以承担住房是暂时、阶段性的。在公共租赁住房政策具体实行中，有租金补贴和实物配租两种方式，这两种方式恰是标题所强调的两种性质的具体体现。

　　通过前者方式，可以帮助承租人减少住房开支，如果其经济收入提高了，就可以停止发放，兼具保障性和灵活性；通过后者方式，加强监督机制可以保障此类住房可以提供给确实需要的人，可以保障公共租赁住房的循环使用性。

　　1.1.2.4 公共租赁住房产权流转的有限性

　　公共租赁住房运营模式包括"只租不售"和"租售并举"两种。采取前者的模式时，公共租赁住房的所有权固化，只能由政府或其他建设者持有；采取后者模式时，公共租赁住房可有条件的流转，但是，购房人不能获得完整的所有权。重庆市公共租赁住房制度对此有详细的规定。第一，处分权受限。公共租赁住房不可转让或赠予，确需转让时，由政府回购，回购价为原售价加同期银行存款利息；第二，收益权受限。公共租赁住房不得出租。另外，对购房人用益物权行使亦有所限制。这样的制度安排有效确保公共租赁住房的社会保障属性。

　　1.1.3 公共租赁住房的地位

　　城镇住房分为商品房和保障房两种：前者是由市场供应，主要面向中高收入群体，其供需关系通过市场"无形的手"加以调节；而后者则是为了社会保障，政府和其他机构提供，主要向中低收入家庭和其他需要的群体供应，是政府公共服务职能范畴。两种不同住房代表不同需要，使得我国的住房体系层次化、丰富化。

　　公共租赁房是随着我国住房保障建设过程，应社会发展需要而产生的。虽然是新生事物，因适用需要所以发展迅速，有些城市甚至将其作为保障性住房的核心，比如重庆。究其原因，主要是其有保证保障性住房公平分配的优势。根据我国现实需要，我国形成了多层次的保障性住房供应，这样可以保障不同层次群体不同层次的需要，使得在住房消费上呈现阶梯式。但是人们的收入是变动的，政策是固定的，所以固化的制度很难满足现实变化的灵活性，总会存在难以承担住房的"夹心层"群体。而公共租赁房可以包含廉租房、经济适用房多种形式，这样全面保障多种人群，怎么变动都不容易再出现"夹心层"的问题。现有的住房保障体制中还存在不公平的问题，所以需要对制度加以完善，比如可以按照需要者的收入的高低进行反向的阶梯性补贴。

　　而公共租赁住房体系中的"以租为主"或"先租后售"政策，也可以降低不法之人利用经济适用房来获取非法利益的几率，杜绝套利、寻租现象。

　　1.1.4 公共租赁住房制度实践

　　在我国住房保障建设中，廉租住房覆盖的面积过窄，而经济适用房的设计又有缺陷，这恰恰为公共租赁住房的出现和发展提供了契机。

　　1.1.4.1 现行规范性文件梳理

　　我国尚未出台《基本住房保障法》，没有关于公共租赁住房的部门规章及上层法律规范。我国第一个关于公共租赁住房的指导文件出现于 2010 年 6 月，即前文提到的《指导意见》，其不仅从宏观上阐释了公共租赁住房的建设意义和原则，也细微地规定了其租赁过程中的管理方式、房屋来源和监管机制。之后国务院相关部门为了为公共租赁住房建设提供配套措施，下发了通知安排部署了财税、土地等政策。

　　2010 年 9 月，财政部、国家税务总局出台《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》；国土资源部、住房和城乡建设部出台《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》；2010 年 11 月，财政部、国家发展改革委、住房和城乡建设部联合下发《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》。

　　2011 年以来，地方各级政府已开始先行实践公共租赁住房并以规章或其他规范性文件形式制定具有地方特色的公共租赁住房管理办法。现已出台实施的地方政府规章包括《江苏省公共租赁住房管理办法》、《河北省公共租赁住房管理办法》、《甘肃省公共租赁住房管理办法》、《重庆市公租房暂行办法》、《天津市公共租赁住房管理办法（试行）》、《北京市公共租赁租房管理办法（试行）》等。另外，较大的市、经济特区也先后出台规范性文件对本市公共租赁住房的发展做出制度安排。如厦门市出台地方性法规《厦门市社会保障性住房管理条例》对保障性住房的规划建设、申请分配、售价租金、使用管理、推出机制、法律责任做了详细规定。深圳市立法实践较早，2008 年颁布了《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》。宁波、贵阳、石家庄、常州等市也发布了公共租赁住房管理暂行办法。

　　1.1.4.2 各地制度变迁与创新

　　公共租赁住房在全国各地发展迅猛，重庆、深圳、北京取得的成效最大。各地根据当地经济的发展，也在不断创新运行方法，这又为其发展注入了新的生机和活力。例如，重庆实行"三房一体"的制度,实现了当地住房保障一体化；北京市规定公共租赁住房建设可出租，并采用 "年租制",这样建设用地由卖到租、由 70 年的负担分担到每年的租金上，这样可以减低公共租赁用房建设的成本，相应降低承租者的租金，这样可以保障公共租赁住房制度更加顺利地运转；深圳市重点放在集约土地资源上，将公共租赁住房的建设与地铁相结合，节省了空间；苏州工业园区探索建立了"优租房",为经济建设优化了环境、吸引了人才资源。

　　1.2 公共租赁住房分配机制的内容
　　
　　1.2.1 公共租赁住房分配机制主体

　　住房权是一项基本人权，为了保障这项权利，国家和政府有必要对住房供应从宏观上进行调控和适当干预，对此，我们国家进行了大量的试验，住房制度完善的国家也是如此。

　　展望国外公共租赁住房，在房源短缺时为了保障中低收入者的住房权，政府会作调控；而在房源缓和时期，政府很少作出调控或者仅作间接调控。在市场看不见的手的调节下，低收入的弱势群体在住房市场上会被排挤，住房资源得不到优化配置，使得市场失灵。此时就需要政府发挥看得见的手的作用，对市场进行必要的调控。正确处理好有形的手和无形的手的关系，政府就要保证其干预是适度的，过少不能调节市场的失灵，过多有可能给市场运行造成混乱。所以要求政府的干预既能弥补职能缺位，又能保证公共租赁住房制度的有效运转。运用再分配的手段来调节住房，达到合理配置，才能弥补纠正市场缺陷，在实质层面达到分配的公平。

　　如前所述，公民的住房权，政府有责任保障；公共租赁面对的对象是社会的"夹心层",社会上的主体只有政府可以代表之；公共租赁住房需要投资建设，如此浩大的工程和成本只有政府能够承担；管理和协调各方利益，只有政府能配备、组织人员并妥善处理各方利益。总之，只有政府参与且主导，才能真正实现公共租赁住房制度的初衷，真正保证"夹心层"的利益。因此，政府当然作为公共租赁住房的分配机制主体，参与分配，保证分配的公平、正义。

　　1.2.2 公共租赁住房分配机制对象

　　公共租赁住房的分配机制对象又可称为分配对象，是指将住房供给、分配给谁。公共租赁住房分配对象标准科学与否，直接影响此项政策保障范围合理与否。作为住房保障的重要内容之一，公共租赁住房具有福利性，分配此类住房时采用选择性政策。由于全国各地地区的差异性，尤其是在经济发展水平上的差异性，导致公共租赁住房的供给对象也具有差异性，且不断随着经济的变化而变化。

　　前文不止一次提到"夹心层"词汇，我国公共租赁住房分配对象正是此词汇代表的群体。与其他保障性住房相比，公共租赁住房分配对象有其自身特征：城市中的中低收入者，被市场提供的商品房排斥，承担不起经济适用房、限价房，没有申请到廉租房，不属于这些其他保障性住房的分配对象，被其边缘化；其中最主要的是外来务工人员，他们的特点是工作地点不稳定、流动，收入也不确定； 此类人群虽然具有共同特征，但是内部也复杂、多样，来自不同社会阶层；如果将其按严格规范加以类别化，那么制定保障不同类别的住房政策困难特别大。故而其分配机制对象范围在界定上存在困难。

　　虽然学者们经常称"夹心层"范畴主要包括以下三种类别：城市中低收入家庭、刚参加工作的群体和外来务工群体，但事实上全国都没有一个统一的区分标准，由于各地区的差异，其界定标准也有差异。

　　1.2.3 公共租赁住房分配机制配租方式

　　公共租赁住房运营实践中，其主要有实物配租和货币补贴两种方式。前者是指分配主体即政府负责投资建设或者政府委托开发商、给其优惠政策而建设，向分配对象即所谓的"夹心层"提供满足最基本居住条件的住房，收取一定租金；而后者是指政府不提供住房，而是向需要住房的"夹心层"发放补贴或者优惠券，让其自由选择住房，租房时可用这些补贴。

　　住房保障制度完善的国家，大多都是从前者过渡到后者。在供给小于需求即房源紧缺时，主要是通过前者方式，以增加公共租赁住房供给数目，力求达到供需平衡。而在住房缓和阶段，采用的方式则是后者，提高保障对象的支付能力，保障市场顺利运转。

　　1.2.4 公共租赁住房分配机制分配程序

　　如何分配公共租赁住房，怎样从最大程度上保障"夹心层"的利益，解决其住房所需，保障其基本人权，以实现真正意义上的公平正义，就需要一套完整、可行的分配程序。大体上，此程序包括分配开始时的审核机制、分配过程中的分类轮候制度、分配结束时的退出机制三部分此，三部分贯穿于整个程序、每部分都不可或缺。

　　1.2.4.1 审核制度

　　政府相应的管理部门应设立严格的审核制度，坚持严格审查、仔细登记、细致查询、严明公示等程序。在审核公共租赁住房申请人的资格上要强化严格力度，使得真正需要的人得以申请。每一个关卡都要高度负责、认真严明，建立一个公正、客观、严格的程序，并紧紧遵守这个程序。为了达到公共租赁住房建立的初衷，就必须排除一些别有用心之人弄虚作假行为，所以加强一些审核手段的执行力度非常必要，比如入户核查、每年每季度的审查等。除程序之外，审核人员的素质也至关重要，要求其始终要客观、公正、高效、廉洁，坚决杜绝徇私舞弊、滥用职权地违法操作行为。为了高度的公开、透明，完善的公示制度也是非常必要的。政府在审核申请通过后，要及时公示名单及结果，以便保障大家的知情权和监督权。如果有社会大众反映申请者不符合规定，政府应当重新核实，必要的话取消其资格。至于公示的方式，不同地区可采取不同形式，条件允许，宜采取社区公告、新闻媒体、网络发布等多元化方式，以便大家都能知悉。

　　1.2.4.2 分类轮候制度

　　前文提到的"实物配租"有其局限性，因为公共租房的供给具有短期性，且数量并不能覆盖所有需要的人，所以从其数量还是供给时间上都不能满足"夹心层"群体的需要。在公共租赁住房供给短缺的情况下，更应该保证住房的公平分配。为了达到公平、公正，摇号、抽签和按其申请时间轮候等方式多被采用。这种单纯、原始的方式，确能保证申请者申请到的概率相同，可以说是相对公平的；但是程序上的公平并不代表实质上的公平，这些方式都没有考虑申请者的困难程度、需要程度，并没有在实质上保证真正特别需要的人及时得到住房。所以，公平、科学、可行的实物配租方式非常必要。将分配程序和实质结果相结合，在考虑"夹心层"群里申请时间的同时，也审核这些申请者的家庭困难程度、对住房的需要程度，将其类别化，不同类别采用不同方式，将更为合理。

　　1.2.4.3 退出机制

　　在申请者已经成功申请到公共租赁住房之后，政府还需要对这些申请者进行观测、管理，因为这些申请者的收入、生活状况都在不断变化，政府应当定期抽检、审核。如果公共租赁住房对其已经不再必需，就不能允许其再续租，责令其退出，以把住房提供给更加需要的家庭。但是在实行中必然会出现已经不符继续承租条件的承租人为了利益不愿意退出的情形，为了保障他们能及时退出，缩短其他申请者的轮候周期，有必要建立一个完善的退出机制，便于查找申请人信息的动态变化，且能强制不愿意退出的当事人退出。这样才能保证其他真正需要公共租赁住房的申请者能顺利进入租赁程序，享有租赁住房的保障，实现公共租赁住房公平、良性地运转。与审核制度一样，退出机制的有效运行也需要执行人员具备高素质，其是否公正、公平、廉洁地行驶职责是执行制度是否能良性运行的关键。必须建立一套监督、惩罚体系，对退出机制执行过程中管理人员的失职行为严肃对待，保证退出机制实现其应有作用。

　　1.3 公共租赁住房的"生命线"--分配公平

　　2012 年 7 月的"十二五"规划中，我国公民的住房权受到重视，基本的住房保障制度的建立被提上日程，以保证每个家庭都有住房居住。响应国务院的号召，全国公共租赁住房数量激增，不低于 1 000 万套。但是在实际的运行中，首批公共租赁住房市出租时，好多城市都出现已建立的公共租赁住房并没有受到大家青睐的情况，即所谓的"叫好不叫座".

　　其主要原因之一是住房分配的问题，公平分配是保障性住房的"生命线".

　　1.3.1 公共租赁住房分配问题的实质公共租赁住房分配机制

　　有广义和狭义之说，后者可以理解为公共租赁住房是如何配租的，应当遵循什么样的标准。

　　不为少数的学者基于狭义的解释分析了保障性住房的经济适用房和廉租房是如何分配的；而本篇论文在论述分配机制上采用了广义说，它包括一系列配套的程序和政策，主要围绕政府或者其他投资者建立起来的公共租赁住房怎样才能科学地配租给最需要的申请者，政府是主导分配的主体，而上述说的特殊"夹心层"群体是接受分配的客体。住房消费是一种特殊的消费形式，其"外部性"导致如果单纯靠市场看不见的手手来调节进行资源配置，必然导致住房市场失灵。

　　关于公共租赁住房分配问题的讨论又回到老生常谈的两个价值的取向问题，即公平与效率。从公平上来说，公共租赁住房的分配程序和过程中必须公平、公正，有科学、合理的分配方式，使得需要住房的申请者得到住房的几率相等，以公共租赁住房分配过程的公平来保证结果上的公平。但是住房市场本身不完善，其失灵不能保证社会利益最大化，无法使得住房市场实现所谓的帕累托最优状态。

　　作为一种在当今社会不可或缺的公共资源，公共租赁住房在市场调节下将真正需要住房的"夹心层"排除在外。而在公共租赁住房的数量供给上，供远远小于需，一大部分申请者的住房需求都难以满足。公共租赁住房建设的供需矛盾尖锐，其建设与"夹心层"群体的住房需要和经济发展需要都不相适应，使得公平与效率背后的分配制度建设成了题中之义、关键所在。

　　1.3.2 确保公共租赁住房分配公平的意义

　　保障性住房制度是社会救助体系的一项重要内容，其目的是解决中低收入家庭的住房问题，保障其住房权的实现。为了实现其设立的初衷，必须达到住房的公平分配。所谓公平分配，就是让建设的保障性住房能实至名归，真正惠及最需要的群体，让社会"夹心层"与其他社会成员共享经济建设发展的成果。在社会成员的消费中，住房消费是一项比例较大、负担较重的消费支出，尤其是对"夹心层"来说，所以他们期待能够公平分配住房，以实现自己的住房梦想。全社会也都希望政府的服务职能能有效发挥，其主导的保障性住房能落实其救助作用。所以，无论从哪方面都看得出一个能保证申请人公平享有住房的科学分配机制是非要必要的。

　　保障性住房分配机制公平、科学、合理，符合人民群众的期待，能有效保障其合法权益，又能实现政府设计保障性住房的初衷，保证其服务职能的贯彻落实；从整个社会来看，无疑能实现社会的和谐和稳定发展。假如建设出来的保障性住房没有公平地分配，没有落到真正需要的申请者手中，那样假设越多的保障性住房危害也越大。因为那样会浪费社会的资源，导致群众对社会的不满，容易激化社会矛盾，不利于社会的稳定。所以从国务院到地方政府，各级住房保障部门要高度重视保障性住房的公平分配机制，在新时期下坚持新的"三民主义",让保障性住房真正实现其"保障"作用，真正实现民生工程的价值和设立初衷。