第 4 章 完善公共租赁住房分配制度的措施
政府建设公共租赁住房的数量是有限的，即用于解决"夹心层"群体的住房问题的资源是有限的，政府用于公共租赁住房建设的财政支出必须在其可承受的能力范围之内。这就直接导致了，公共租赁住房不可能满足每个住房困难者的需求，即让每个公民都得到自己的住房，所以，公共租赁住房分配始终秉持的原则是以有限的房源实现保障水平的最大化，在这一要求下，我们必须对公共租赁住房的分配制度给予更多的关注与探索，从而实现分配的高效率与公平分配。
4.1 发挥公共租赁住房分配主体作用
4.1.1 建立有效的住房分配专业管理体系
纵观国外有关公共租赁住房的发展，经选取一些发展既较成熟又成功的国家可以发现：这些国家公共租赁住房的发展都配备了专业的管理体系。例如：韩国有国家住房政策审议委员会和建设交通部两大部门，专门负责有关住房的问题；美国的 HUD（HousingUtilitiesDepartment），新加坡的住房发展局，这些机构在本国的住房保障中都发挥了积极作用，这一点是现阶段我国公共租赁住房的完善急需借鉴的做法。
该经验经与我国的具体国情相结合，我们可以形成自己的特色。即在既有的管理机构的前提下，必须严格区分该机构的功能，一般可以划分为负责政策制定与长期发展计划的决策层和具体实施该决策的执行层两个层级。在这一机构设立的基础上，我们还必须设立一个专门负责住房保障的监督机构，其主要作用是在公共租赁住房的分配过程中对各环节进行监督。这三个功能各异的部门必须协调运作，不可仅仅依靠独立的部门，此外，在发展了一段时间之后，为了与时俱进，我们还必须注重这些机构从管理型政府向服务型政府的转变，以期公共租赁住房更长远的发展。
4.1.2 完善多部门联动的动态监管
在建立了有效的机构之后，并不是说我们完全可以将所有的事情交予该机构不再过问。公共租赁住房的分配不是一个部门的事情，分配结果的出台涉及许多相关部门，所以在分配的操作中必须确保多方互动，多部门联动监管。
多方互动，多部门联动监督的做法，其要求打破各自为政的多部门之间协调的"瓶颈".打破各自为政的僵局，并不是说要求"群龙无首"状态的出现，只是为了将住房分配的更公平，在住房保障部门的牵头带领下，其必须与发展计划委员会、规划局、房管部门、街道等住房保障的相关部门进行信息的交流，以会议的形式实现各方互动，将住房的分配申请人的信息更多的予以收集，从而确保分配效率的提升。该形式的会议必须定期召开，顺应时势的变化确保各阶段的分配工作永葆公平。
住房分配的工作是一时的，但住房分配的结果却不是一世的。由于人们对公共租赁住房的需求是动态的，所以，为了迎合保障性住房的过渡性，对承租人也必须进行动态的监管。确保分配公平的基石是对承租人经济水平的动态变化了如指掌，这就要求，必须将现有的承租人的入住条件与各种变动信息进行长期监管，根据动态的变化信息对其进行不同层次的住房保障。例如，当发现现有的承租人的收入与其实际的消费水平明显不一致时，必须重点对其进行收入的审查，若收入水平已经不在住房保障水平之列，将不再确保其享有住房资格。这是一项艰巨的任务，但是也是实现公平分配的关键，所以，必须对公共租赁住房的配租对象进行定期复审和不定期抽查，以期及时发现并纠正各种违规使用的行为。
4.1.3 健全法律法规支撑
纵观公共租赁住房发展成熟的地区和国家，可以发现其都有健全的法律制度对其进行支撑。例如，日本的《公营住宅法》，新加坡的《新加坡组屋与发展法令》、《建屋局法》，美国的《国民住宅法》、《开放住房法案》，这些国家都以立法的形式解决住宅政策和原则等问题，从而确保公共住房的有效运行。
国外公共租赁住房相对完备的立法，为公共租赁住房的分配提供了强大的法律保障。该做法对我国的有益启示是：国家在推行公共租赁住房制度的同时，必须确保有科学、合理的法律法规相伴左右，即坚持做到公共租赁住房制度在具体操作中有法可依、有章可循。我认为应该建立三个层面的法律法规：首先，制定一部宏观、统领性的条例，将公共租赁住房的保障目的与基本原则等政策性目标进行规定；其次，从微观、具体的角度制定一部法律，将与公共租赁住房分配相关的各个环节的具体操作细节进行规定；最后，在此基础之上，各地方政府根据自己的具体情况制定一部有关监督的管理细则。
目前，在我国由中央七部委联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，这一意见的出台弥补了公共租赁住房制度的法律缺位。此外，以深圳、厦门等地方政府出台了符合自己实际发展水平的公共租赁住房地方性法规和操作性较强的实施细则，这些都为实现公共租赁住房的惠民政策提供了法律保障，全国其他各地需合理借鉴这些经验以完善自己城市的公共租赁住房法律体系，从而使公共租赁住房获得长远发展。
4.2 扩充公共租赁住房配租对象
4.2.1 公共租赁住房配租对象的特点
公共租赁住房的配租对象范围相当宽广，对于这一群体不可一视同仁，我们有必要分析不同群体的需求差异性，因人而异的进行层次性保障，从而使配租结果更公平。通过对该群体的分析，并结合所在城市的发展阶段，其特点可概括如下：
4.2.1.1 需求数量持续增加
这一特点主要是指，住房需求的潜在人群数量不断增多和对房源需求数量的不断增加。这一变化趋势得益于：首先，城市的迅速发展直接导致了对人的需求，无论是外来务工者还是高校毕业生都聚集于经济较发达的城市，人口在这一现实下得到了大量的扩张；其次，人口的增加直接要求房源数量的增加，加之公共租赁住房在解决住房问题上具有的优越性，这部分人群将自己的住房困难不约而同的落到了对公共租赁住房的渴求上，公共租赁住房的需求量呈现上涨的趋势就不容置疑了。
4.2.1.2 配租对象需求的差异性
这一差异性的特点主要集中于公共租赁住房的配租对象是否具有本地户籍。首先，在公共租赁住房的配租对象范围内，外来务工人员不具有所在城市的户籍，其相较于具有本地户籍配租对象更倾向于选择租房来解决住房困难，与之相反，具有户籍优势的本地人则更青睐于有自己的房产，即买房的欲望会更大；其次，该范围内的保障对象与廉租房的保障对象相比较，其改变自身住房困难的能力更高，例如，刚毕业的大学生，其最初具有相当差的住房支付能力，但是随着时间的推移，经济的发展，他们的收入会直线上升，当这部分人群的资金达到一定水平后，就会迫切的改变自己的居住环境，退出住房保障的市场而选择更加适合身份的市场住房。基于这些不同，我们在对该类群体进行公共租赁住房的配租时，必须因人而异，万不可"一刀切".
4.2.1.3 需求具有明确的指向性
公共租赁住房的配租对象虽然范围广泛，层次不一，但是该类群体在住房需求（房源位置、房型等）的要求上却具有明确的指向性。例如，就具有本市区户籍的中等偏下收入家庭来说，这一群体对房型有相当高的要求，其需要的是成套的住宅；然而，对于房源位置的要求则完全受制于收入，即该群体迫切希望公共租赁住房的地址与工作单位的距离尽可能的近，以期节省交通费用。对于高校毕业生来说，其具有改变收入水平的巨大潜力，因此对公共租赁住房的装修建设以及周围环境的配套设施要求相对较高。所以，在进行分配时必须将该特点纳入参考范围，根据各群体的住房要求进行合理分配，避免"弃租"现象的出现。
4.2.2 公共租赁住房配租对象的定位
根据目前我国公共租赁住房的配租对象范围进行分析，其与廉租住房、经济适用房所保障的对象范围是不相同的，三种保障方式将现存的住房困难者的大多数纳入其中，在实现安居工程的目标道路上各司其职，构成了我国住房保障制度的三大支柱。就公共租赁住房的保障对象而言，我们必须进行合理的定位。
首先，就目前而言，公共租赁住房的发展时间尚短，与之相关的配套制度还是相当不完备的，过渡性仍然是公共租赁住房保障方式的最主要定位。但是，正是这一过渡性使保障事业获得了更广阔的发展，随着经济适用住房制度和廉租住房保障制度在市场上的逐步萎缩直至退出，公共租赁住房将在未来城镇住房保障体系中占据主导地位，在这一前提下，与之相适应其配租对象必须进行扩张，只有这样才能实现全民住有所居的目标。
其次，在这个过渡过程中，伴随着经济适用住房制度和廉租住房保障制度的逐渐退出，为了逐步扩大公共租赁住房的覆盖面，我们必须做好新旧体制的衔接工作，即将经济适用住房和廉租住房保障制度的配租对象统一纳入公共租赁住房保障体系，实现公共租赁住房与廉租住房的并轨，从长远利益来说，对公共租赁住房配租对象的确定应当站在广义的角度上来进行扩充。
最后，从广义的角度将公共租赁住房的配租对象进行界定：城市户籍的中低收入住房困难家庭、在本地有一定工作年限的外来务工人员、毕业不久的大学生以及政府引进的各层次科技人才等高素质人员。为了完善公共租赁住房的配租对象，实现公共租赁住房与廉租房的并轨，我们必须将其保障对象的范围进行扩大，即将廉租住房的保障对象：最低收入家庭、低收入住房租赁家庭纳入纳入公共租赁住房政策体系中来。只有这样，即从最广泛的角度对公共租赁住房的配租对象进行定位，才会将公共租赁住房的保障实效发挥到最大水平。
4.3 完善公共租赁住房分配方式
纵观世界各个国家和地区，其政府在公共租赁住房的配租方式问题上，都不约而同的选择了实物配租与货币补贴相结合的方式。无论是实物配租还是货币补贴，这两种方式在解决住房困难的问题上各有优缺，其具体的采纳受制于一个国家的经济发展水平，即使是同一国家在不同的发展阶段其采取的分配方式亦是不相同的。
我国现行的公共租赁住房毫无意外的也是采取的二者相结合的方式，但是，当下施行的这种配租方式对于良性的住房市场的形成作用甚微，甚至在一定程度上对该市场的形成具有负面影响：这种方式大大增加了政府在经济上的负担，从而，不利于公共租赁住房市场的健康、长远发展。在市场经济的大好形势下，我们应该将货币补贴这种方式的潜在效用发掘出来并加以运用，在将公共租赁住房与廉租住房制度并轨的前提下，将其与准市场的高级租赁住房相接洽。
从实物配租到货币补贴方式的转变，这不是天马行空的想象，这一转变在我国具有必要性。众所周知，公共租赁住房配租方式的确定受制于许多因素：首先，公共租赁住房的配租方式直接取决于需求，公共租赁住房配租对象的需求特点如需求量的不断增加，需求根据群体和阶段的不同而不同等因素对公共租赁住房的配租方式会产生很大的影响；其次，从供给方面看，公共租赁住房的配租方式受其他保障性住房及存量住房的影响；最后，公共租赁住房的配租方式受到时间与成本的影响，实物配租的效果更加直接和适用，减少了住房困难家庭寻找房源时所耗费的时间和成本，且便于控制配租标准。
通过对国外住房政策演变历程的分析，结合公共租赁住房的发展现状和特点，对公共租赁住房的配租方式做出以下建议：
4.3.1 严格实物配租的保障方式
对这一配租方式的完善是基于，目前就我国而言，以实物配租的方式对公共租赁住房进行分配必须在短时间内还将予以坚持，这种方式是与当下经济发展水平和公共租赁住房的发展水平最相适应的，所以有完善的必要性。对于实物配租的分配方式的完善，其实现要从两个方面着手：公共租赁住房的适配标准与新增公共租赁住房的数量。首先，就公共租赁住房的配租标准而言，由于公共租赁住房的保障性，将其与市场上的商品租住住房必须具有差异性，对它的定位是以满足无房可住人群的简单居住权，即在房型，位置与功能上不能有太高的要求，例如，北京市公共租赁住房的建设目标就是"价格不高品质高，面积不大功能全，占地不多环境美".
其次，对于公共租赁住房的新建数量来说，公共租赁住房的建设量需要是建立在合理、科学的计算之上的，建多少，建在哪都必须经过事先的调研与考察，也就是说这一巨大工程的开始是极其重要的，因为一旦开始就象征着不能再回头了，必须根据当前的住房量与申请者的多少适度建设。最后，公共租赁住房的建设攸关社会资源的合理利用，影响着我国经济的发展前景，必须以严谨的态度适度建设，减少资源的浪费，以最少的房源解决大多数人的住房困难。
只有从以上两个方面对我国现行的实物配租方式进行完善，才能确保实物配租在当前发挥更大的效用，从而确保公共租赁住房分配的公平。
4.3.2 货币补贴是前景
纵观目前我国各城市在公共租赁住房分配方式的选取上，其并未形成统一的标准，各城市的定位存在差异性。就目前的发展来看，基于要将公共租赁住房与廉租住房并轨，该特殊背景下，对于公共租赁住房的配租方式来说，实物配租与租金补贴相结合的做法更加合理与科学。
然而，即使以二者结合的方式来分配，也不意味着二者没有主次之分的处于同一地位，二者具有明显的地位差。例如，面对低收入群体时，必须先对其进行实物配租，在此基础上给予适当的租金补贴，既解决了住房困难又减轻了住房负担；当面对收入较高或者有更高住房需求的群体时，则需要货币补贴的方式为主，让其有足够的资金从市场上租房，缓解房源的供给压力。
将两种配租方式进行对比分析，可以看出，在当前土地有限这一现实情况的限制下，我们必须积极探索货币补贴制度。货币补贴的配租方式具有优越性：其不仅可以缓解政府在建造公共租赁住房资金需求上的压力，还可以保障更多的住房困难者，使其不但有住房更保障了其可以自己选择住房的权利。目前，大多数发达国家在公共租赁住房配租方式上，其已经确立了将货币补贴的方式作为公共租赁住房分配方式的主导方式。施行这种配租方式，具体而言要求：政府必须依据收入的多少来划定出不同的等级，在此基础上确定额度不等的货币补贴等级，二者相对应来对照发放；此外，必须对货币补贴作出严格的规定，该部分资金只能用于租赁住房，不可涉及其他。在该制度渐趋成熟后，此时，可以根据划分的等级将不同收入的人群混合搭配，从而使公共租赁住房的配租方式更加合理科学，避免城市"贫民窟"的出现。
4.4 健全公共租赁住房分配程序
4.4.1 完善审核程序
对于公共租赁住房的分配程序而言，审核环节具有至关重要的作用，该环节是分配的基础，必须对此予以重视。就审核机制的完善来说，申请人信息的公开与审核结果的公示最为关键。
在公共租赁住房的分配过程中，我们必须严格落实分配过程在全社会的监督下进行的政策要求。首先，申请人的基本信息必须要面向全社会进行公开，利用人民这一监督群体来提高信息的准确性。在此基础之上，对政府提出了更艰巨的任务，即要积极建立全国范围内的住房信息系统，在这一方面可以参考日本的做法。其次，为确保分配公平、公正，我们在做好前面要求的基础上，即在大大减少公共租赁住房的申请步骤之后，接下来就是执行的问题，假设严格依法办事审核工作是相当简单高效的，但是，在利益的驱动下，违法违章行为不断丛生，对此我们必须对该部分人员进行严惩。最后，为了加强对审核机制的高度重视，在我国就必须将审核工作与考核政绩相挂钩，为了提高政绩，工作人员在审核工作中会更加审慎，从而通过减少出错的概率，提升政绩。对于审核后的结果来说，这一暂时性的人员构成亦必须要面向大众进行公开，这不仅是一个纠正错误的过程，还是一个实现结果公平的过程。将审核结果通过媒体与网站等媒介进行公布，攸关利益的潜在住房困难者会在自身利益的考虑下，针对有问题的申请人提出异议，将异议的证据资料进行调查与复核，合理的在经过改正后虚心接受，对于滋事者将以法律的方式进行严惩。
总之，将审核工作放在人民大众的视线下，是实现公共租赁住房分配公平最简便、最快捷的方法。
4.4.2 建立健全轮候方式。
现阶段我国公共租赁住房配租候选人的决定，仍然采取的的是轮候的方式，这一方式在目前是最佳方案：公共租赁住房的轮候配租的方式不仅实现了新建房屋数量与实际需要的房屋数量的完美结合，还大量减少了社会资源的浪费，从长远来来说实现了公共租赁住房的分配公平。
众所周知，我国目前施行中的公共租赁住房的轮候机制还相当不完善，因此必须给予更多的关注。公共租赁住房轮候库的建立是完善该机制的关键，轮候库将公共租赁住房申请者的住房需求量，住房结构要求以及住房位置等现实要求全部囊括其中，若是将轮候库建设的合理、科学，那么，以轮候的形式进行公共租赁住房的分配就只是一个时间的问题了。所以，建立合理、科学的轮候库是实现分配公平的关键所在。
在轮候库的建设上以深圳市的经验（2013 年 2 月 6 日，深圳市住房和建设局发布《深圳市公共租赁住房轮候与配租办法》）为参照，该办法确立了深圳市在公共租赁住房轮候方式上的轮候规则，即将首次集中轮候排队与日常轮候替补的方式相结合。这一规则的确立既保障了全部需保障人群的公平分配机会，又以时间为依据对该部分人群的选定进行了具体的选取。在当下没有可以直接借鉴的做法下，我们可以以深圳市的轮候规则为基石，在此基础上各城市针对自己配租对象人群的不同需求建立不同的轮候细则，在规则与细则都建立的基础上，将申请者以申请时间的先后为依据从轮候库中进行选取，并给与最后的确定。
4.4.3 健全退出机制
对于公共租赁住房的分配来说，还有一个急需引起高度重视的问题--退出问题。若退出工作做的不好，公共租赁住房很有可能出现"只进不出"的尴尬局面，从而达不到其可持续、循环利用的目的。
公共租赁住房的配租对象与廉租住房的配租对象相比较，可以得知前者具有一定的改善自身经济条件的潜力，所以，针对于廉租住房的强制退出的方法，其在加快公共租赁住房承租人退出的效用已经不是太可观了。立足于这一现实情况，我们必须转换角度完善公共租赁住房的退出机制。在经过审慎的分析后，以经济为手段形成的激励退出机制进入了我们的视野。该制度以经济的发展为前提，以补贴的方式加以发放，在二者结合发挥作用的前提下使得住房困难者的经济水平得到提高，从而致使该群体走出公共租赁住房的保障范围，促使其自动从保障性住房中退出。
为了确保这种以激励手段促进退出的方法得到更大效用的发挥，在这一过程中，我们必须加大违规的惩罚力度或者增大违法成本。因为，信息的变动是瞬息万变的，且不易完全掌控，在激励政策的施行中必然存在着寻租行为，对此，政府必须从行政和法律两个层面来增加其寻租风险的成本，即对于寻租者不仅要由其主管部门给予警告与处罚，还必须从法律的角度对其进行惩罚，以达到其由于违法成本太高而不敢违法的目的，从而，确保激励退出发挥更大的作用。
