第 2 章 我国公共租赁住房分配制度的现状及问题
2.1 各地公共租赁住房建设运营情况
2.1.1 供应规模不断扩大
根据国家的年度计划，在 2011 年国家对保障性安居工程的计划是建设量要达到1000 万套，其中，保障性住房以 600 万套的建设数量高居建设计划的榜首，在保障性住房中公共租赁住房则又以 220 万套的建设数量成为政府主要的施力对象，以占保障性住房 37%的比重显示了其在当前社会的重要性。由此可知，公共租赁住房的建设是当前政府认为应该大力建设的对象，其已经成为保障性住房建设的重中之重。2012 年 2 月22 日发布了《2011 年国民经济和社会发展统计公报》，根据国家统计局的统计，统计报告显示：2011 年全年新开工建设城镇保障性安居工程住房 1043 万套（户），基本建成城镇保障性安居工程住房 432 万套，提前超额完成开建任务。在这一大好形势的基础上，国家乘胜追击，提出更加艰巨的建设计划目标：2012 年，保障性住房"计划开工 700万套以上，基本建成 500 万套以上".
在国家积极开展安居工程的强劲势头影响、带动下，全国各城市积极响应国家的号召，积极加快、促进公共租赁住房的建设，一时间公共租赁住房进入了高峰建设期。其中，重庆市以其突出的建设规模成为公共租赁住房建设的"领头羊":以 2011 年年底作为截止日期，重庆市已开建的公共租赁住房面积达到了 2725 万平方米，并且已经将 11万套公共租赁住房进行了分配，速度与成果叫人欣慰；在这一显著成绩下，根据重庆市政府的规划，2012 年重庆计划开建公共租赁住房面积 1350 万平方米，并且致力全面实现 3 年开建 4000 万平方米公共租赁住房、惠及 300 万群众的目标。作为全国各城市学习的榜样，北京市紧随其后的积极开展建设计划，到 2011 年底，北京市全年累计开工建设、收购公共租赁住房达 6 万套。延续 2011 年的建设浪潮，全国公共租赁住房的供应规模在 2012 年呈继续扩大的趋势：安徽省以 19 万套的建设数量为目标，彰显了其搞好安居工程的决心；上海市则计划建设和筹措公共租赁住房 4 万套；深圳市在积极试验廉租房与公共租赁住房并轨的前提下，亦计划建设、筹集二者的目标数量为 12.4 万套。
2.1.2 供应对象各有标准
在全国各城市一心同体积极建设公共租赁住房的前提下，对于公共租赁住房的供应对象，各城市的条件明显有区分，都严格确立了各自的基准。
以宽严度角度而言，上海与重庆相较于其他各城市，二者在申请条件上设置的较为宽松：上海市则规定只要符合条件："持有《上海市居住证》二年以上且连续缴纳社会保险金一年以上"的人就可以提出公共租赁住房的申请；重庆市公共租赁住房的保障对象仅仅是以类别确定，即达到哪一申请条件的门槛就进行哪一类别的申请，其对供应对象的户籍并未进行限制。
与上海和重庆相比较，北京和深圳市的申请条件标准则相对较严格，并且这两个城市在公共租赁住房的申请条件中明确规定了公共租赁住房面向户籍人口进行供应，即有明显的户籍限制。随着公共租赁住房的建设浪潮在北京进一步发展，供应对象的数量持续增多，北京市紧随时代浪潮的变动，2011 年 11 月《北京市公共租赁住房申请、审核及配租管理办法》的对外发布，北京市首次放开了对公共租赁住房申请者的户籍限制，明确了非北京市户口但是暂居此地，只要符合其他条件的人员也可在京对公共租赁住房进行申请。与此相对应，深圳市仍然未放开户籍的限制，其明确规定深圳的公共租赁住房申请相对于非户籍人口，将对户籍人口进行优先照顾。
2.1.3 主要房源筹集渠道
在公共租赁住房建设的浪潮下，仅仅依靠新建来增加公共租赁住房的数量显然是不可能实现的，基于这一现实，根据各城市建设的实际情况，可以总结出：当前城市房源筹集主要依靠新建、配建和市场收购三种渠道。
以"领头羊"重庆市的公共租赁住房建设为例，该市建设渠道虽然以新建为主，但是，重庆市建设数量目标的实现也必须将配建和市场化收购的方式相结合，只有综合利用这三种方式，重庆市的安居工程才得以持续、健康的发展下去。贵州实施的"房屋银行"模式带来了巨大的经济和社会效益。这一模式得益于贵州早期成立的一个名为"房屋置换中心"的机构，贵州的公共租赁住房的房源筹集以这一机构为依托，该机构将社会上的闲置房源进行收容与储蓄，收储来的这部分房源自然就成为了贵州公共租赁住房进行配租的房源，这种以机构为依托将收储来的房屋作为房源的方式形成了贵州独特的"贵房模式".与重庆市和贵州不同，青岛市公共租赁住房的房源渠道则以配建为主打，青岛市有明确的规定，即在任何新增的房地产住宅项目的规划与建设中，必须将公共租赁住房融入其中，这就说明了公共租赁住房的建设是以一定的比例配建于房地产住宅中的。
2.1.4 政府投入和银行贷款为主要资金来源
无论是公共租赁住房的建设数量目标的实现，还是全民共享保障性安居工程的政策成果，这些美好愿望的实现都是建立在充足的资金实力上的。对于公共租赁住房的建设，政府投入和银行贷款成为了主要的资金来源。但是，仅仅依靠一种方法安居工程也只能是"水中月镜中花"了。
因此，在资金的筹集方式上，各城市根据实际情况，从公共租赁住房的建设需要出发，总结出：只有将政府的财政投入和社会化融资二者进行结合，才可以确保"惠民"政策的最终实现。其中，在社会融资的方式中，银行贷款自然而然的被各地区优先采纳，成为主要的社会融资渠道。例如，重庆的"1+3"模式，这里的"1"是指政府的投入，这里的"3"则是社会融资的具体表现方式，其包含银行贷款、保险公司融资、社保基金融资三种渠道，这三种方式相结合共同构成了重庆的社会融资。此外，厦门市在原有的政府投入的基础上，其将住房公积金贷款这一渠道进行了相当充分的利用，从而解决了厦门市的公共租赁住房建设的资金短板问题。
2.2 制约公共租赁住房公平分配机制实现的主要障碍
2.2.1 公共租赁住房分配机制主体职能缺失
住房市场机制不合理致使住房资源配置失调，从而引发住房市场配置住房资源效率低下或者无效率的状态被称作住房市场失灵。住房市场失灵预示着住房市场不能达到帕累托最优状态，不能实现社会利益的最大化，这就预示着住房市场机制本身存在着缺陷。
也就是说，住房市场机制不是万能的，其存在着严重的市场失灵现象。不仅如此，住房消费还具有相当鲜明的"外部性"特点，这就意味着：假设只是一味的依靠市场机制来配置住房资源，那么，市场失灵的现象将不容置疑的在未来发展中屡禁不止。
我们以完全竞争状态下的市场为例，在这一情况下，住房市场自动的就会将"夹心层"这一群体排除出去，即"夹心层"群体这一部分人员根本就无法通过市场机制自身的调节来解决自己的住房问题，这就导致不合理的住房资源配置的出现，从而致使住房市场的运行效率低下甚至无效的现象发生。此外，由于公共租赁住房具有准公共物品性、非排它性和非竞争性等特点，所以，政府自身建设公共租赁住房的行为与市场机制自身对公共租赁住房的运作结果二者是互相矛盾的。但是，众所周知，现阶段我国的公共租赁住房房源供给是相当匮乏的，"夹心层"群体的住房需求远远未达到满足状态，也就是说，公共租赁住房建设的滞后与"夹心层"群体的住房需求二者之间具有巨大的矛盾。
因此，在解决矛盾的前进道路上，应对市场失灵的情况是极其重要的一步，为了弥补市场自身对公共租赁住房运行的不足，政府"有形的手"的调控这一手段进入到了我们的视野，在现阶段我们期待政府要积极履行其职能，充分发挥其"有形的手"对市场失灵现象的弥补作用。
对于政府在公共租赁住房市场上应有职责，我们必须得承认其作为了，即尽管政府面对这一市场失灵并不是不作为，但是其作为的成效是不尽如意的。例如，有的城市（上海、厦门）为了弥补市场失灵，积极成立了公共租赁住房保障机构，并且配备专员专门负责公共租赁住房的建设工作，但是，有一部分专门机构却并不按照国家和地方政府的相关规定来进行执行工作，从而导致内部控制机制不完善和外部监管机制失效。
从内部控制机制角度来说，主要是执行力问题：即在实际的分配机制运行中执行力严重不到位，暗箱操作在内部大行其道且暴漏后对其惩处的力度不大；在内部机构中管理职能的界定模糊不清以及划分不合理，同一批人既要负责具体项目操作，又要行使管理职责；管理人员在数量上也不过关，呈现出光杆司令的现象，并且缺乏该专业的专项人才。从外部监管机制角度来说，主要是联合监管问题：保障机构并不是孑然一身的，他是需要与公安、民政、工商、税务、房产等多个部门协调进行的，然而，这些部门之间却没有建立一个联合的监管平台，各部门之间的信息和资源亦不对称；监管过程至始至终就是一个"秘密",由于不具有公共租赁住房信息系统，致使透明、公开的外部监督根本就只是一句空话。
政府积极履行其职责，不仅仅是指建立一个专门的住房保障机构，其职责的履行还必须依靠与之相适应的政策、法律的保驾护航。立法先行并不是一句空话，他有其存在的实际土壤，纵观公共租赁住房分配机制中现存的各种问题，无论是管理上的混乱不堪导致的寸步难行，还是屡禁不止的内部寻租行为的存在，其都是由于滞后的法律、法规所引起的。所以，法律上的空白与不完善使得即使有专门的管理机构，公共租赁住房亦不能得到长远、持续的发展。法律建设制约着公共租赁住房保障性目标的实现，不容小视。
2.2.2 公共租赁住房分配机制对象界定不清楚
对于公共租赁住房的配租对象我们一直用两个"夹心层"的表述来说明，然而，这里的"夹心层"具体都包含哪一部分群体，现行的相关规定对此的界定是相当模糊的。
从国家层面进行的定义是非常笼统的，国家对此也只是进行了宏观的定义，其具体的组成群体完全是由各地方政府自己来确定的。由此可知，对于公共租赁住房分配对象，就目前而言全国各地并没有形成一个统一的标准，加之各个地区、城市根据自己的实际情况其分配对象覆盖范围也不一而同。
与廉租住房和经济适用房进行比较可知，公共租赁住房的配租对象比二者的保障对象范围更加宽广。通过对目前各地正在实施中的政策文件进行归纳总结，我们可以以列举的方式得出现阶段公共租赁住房的配租对象：具有本地户籍但是收入处于中等偏下的家庭、不具有本地户籍且有住房困难的外来人口或进城务工人员、应届毕业生或刚毕业不久的待业者、由于房源短缺尚在轮候阶段的隶属于经济适用房或廉租房的保障范围住房困难家庭。大部分地区公共租赁住房的的配租对象都包含于上述范围内，只是包括的对象是根据各地的实际情况而慎重选择的结果。
对比各城市公共租赁住房的配租对象，具有本地户籍仍然是各地区进行配租的首选因素，即不具有本地户籍的外来务工人员和新就业的大学生是享受不到公共租赁住房的保障实惠的，更有的地区，虽然将该部分群体写入保障的范围内，但是其与前者是不在同等地位的。此外，有相当多的地区完全将由于房源短缺尚在轮候阶段的隶属于经济适用房或廉租住房的住房困难家庭剔除出去，认为其已经有经济适用房和廉租住房的庇护，就可以不再将这些边缘群体纳入到公共租赁住房的保障范围内。更有甚者，一部分城市竟然公然的对收入条件进行了限制，这些城市对公共租赁住房的配租对象的确定以家庭的收入为门槛进行衡量，完全不顾收入的差异性原则，"一刀切"的将收入水平的总资产额作为标准，在这一衡量标准下就自然又产生了一部分边缘群体。总之，公共租赁住房配租对象界定上的迷糊不清，使得惠民政策大打折扣。
2.2.3 公共租赁住房配租方式单一。
我国各城市的公共租赁住房的配租方式主要是由实物配租与货币补贴两种方式构成的，纵观我国各地区公共租赁住房的发展概况，可以看出，就目前而言实物配租的公共租赁住房配租方式大行其道。
从实物配租向货币补贴的方式转变是我国公共租赁住房获得长足发展的重要保障，但是，以目前我国经济的发展水平而言，这一转变不是一蹴而就的，这需要各方面的有效配合。所以，以单一的实物配租方式支撑公共租赁住房发展的景象在短时间内是不会改变的，货币补贴的辅助地位暂时也是难以转变的。但是，以这种单一的实物配租方式对公共租赁住房进行分配的局限性也是可想而知的：首先，房屋资源匮乏，这就使得房源供给会成为大问题，这一问题引发了深层次的分配管理人员投机行为的出现；其次，仅仅以实物进行配租，房屋从建到分是一个相当漫长的过程，这就有形之中延长了解决"夹心层"群体住房困难问题的时间；再次，建设公共租赁住房对资金具有严苛的要求，必须一次性的投入巨大的资金，且资金最终能否达到回收亦是一个未知数，这就无形之中加大了运行的风险，桎梏了住房租赁市场的发展，削弱了开发商建设公共租赁住房的积极性；最后，这一单一方式将公共租赁住房的保障对象划分到了一个被动的地位，即其无法自主选择适合自己的保障方式，从而导致即使被分配到了房屋，但是由于房屋的地址、户型、装修、外部设施等不符合自己的实际生活，导致"弃租"现象频发。
总之，仅仅依靠实物配租这一种分配方式，其已经不能支撑起公共租赁住房有序、健康发展的未来了，我们必须对公共租赁住房的配租方式给予关注。
2.2.4 公共租赁住房分配程序不健全
对于公共租赁住房的分配程序来说，从其标榜的宗旨和文件进行的具体规定看来，其已经达到了我们所需要的一切美好"明天"的要素。话语总是积极的、美好的，但是，在实际的执行与操作上却让我们存有太多的疑惑。
公共租赁住房的分配程序是一个系统，这一过程是多个环节协调而共同完成的。首先，在公布了申请条件后，将符合条件的人员确定出来，在这一前提的基础上，分配工作的第一个步骤开始了，那就是审核。将符合条件的人群留下来待分配，将不合条件的人员从这个群体中剔除出去，这一看似简单点的工作却存在着不少问题。审核工作的基准是个人信息情况的收集，但是现阶段个人信息的数据情况并不完整，只是对其进行大概的调查，就一刀切的选定了候补人员；紧随其后的就要进入到公示环节，本来公示的作用就是为了弥补个人信息数据的缺陷而存在的，但是在许多城市，公示只是一道程序，其时间之短，渠道之少使得公示的效用微弱；在这前提之下，许多不符合条件的人公然得到了公共租赁住房入住的资格，这些"符合条件的人"入住后出现的大量转租现象就有了合理解释--审核力度严重低下。
公共租赁住房的长期、健康运转的形成，不仅仅只是依靠严格的审核机制，其更多的是依靠顺利的流转、退出机制。因为公共租赁住房保障作用的过渡性正是在退出机制上得到了最充分的展现。当初经过严格审核而入住公共租赁住房的那一部分群体，在经过几年的发展之后，当其经济水平得到改善后，就应当很主动、很自然的退出公共租赁住房的保障范围。本来就如同水往低处流的自然真理一样毫无疑问的退出行为，在现实生活中去如履薄冰、寸步难行，就更别提退出的主动性了，在可观的利益面前公共租赁住房的退出无从下手。这不仅是道德、素质的问题，还取决于退出人群的确定本身就是一项艰巨的任务：动态监管难以进行，复查无从下手，取证没有依据，退出工作繁琐无序，在实际操作中困难重重，这就导致了"开着宝马住着公共租赁住房"现象的大量存在。
真正的住房困难群众对于房子的美好幻想正在被深深的践踏着，退出机制的完善相当重要，这一实现公平的有形因素的完善是应该得到我们的重视的。
