第一章 社会建设的内涵和公共服务模式的考察
1. 1社会建设的概念
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》在中共十六届六中全会上被通过。《决定》提出了 “社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,我们要构建的社会主义和谐社会”系列新论断,明确提出要着力发展社会事业、促进社会公平正义。3这是我党的一项重大决策,也是我们党首次把社会建设摆在了与经济建设同等重要的位置上来,同时把发展社会事业作为构建和谐社会的关键,通过发展社会事业来充分体现和促进社会公平,保障社会正义。
1.1.1社会建设的内涵
我们研究和分析社会建设理论就应该坚持以马克思主义的基本观点为主要依据,结合建设中国特色的社会主义和谐社会的实际,为全面加强社会建设,提炼科学的内涵。这才是我们研究和分析社会建设理论必须具备的基础工作和前提条件。
(一)马克思主义社会观。马克思认为,“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活。” 4社会是一个由相互联系的多个要素构成的有机整体。社会这个有机整体的和谐,包括内部和谐与外部和谐。内部和谐来源于社会整体和谐、社会结构和谐和社会功能和谐等几个方面;而外部和谐则取决于社会与其他部门之间的无缝链接,取决于社会与周围环境包容共生的关系。只有内外兼修,使内、外部关系和谐,这个社会才能最终达到和谐。
(二)广义与狭义的社会建设。有关文献提出:“中国特色社会主义事业的总体布局,已经由发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化的三位一体,发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的四位一体”。5我们不难看出,这里面将社会与我们常说的政治、经济、思想文化放在了并列的位置,自然指的就是狭义的社会,那么它提到的社会建设也就是狭义的社会建设。因而,我们可以将狭义的社会建设定义为,着重于与政治、经济、思想文化并列的社会生活的建设和治理。
广义的社会建设,不仅包括了社会生活在内的社会的建设,同时还包括了社会生活以外的政治、经济、思想文化系统在内的社会的建设。我们党提出要建设有中国特色的社会主义和谐社会,并将之明确定位为民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。在这个提法中,我们可以清楚地看到,社会被放在了与自然相对应的位置,与民族、国家相容共生,所处的环境范围一致,涵盖了整个社会有机体政治、经济、思想文化和社会生活在内的所有领域。从这个角度上来说,广义的社会建设与中国特色社会主义和谐社会建设是高度统一的,不能将二者割裂开来。
(三)社会建设的研究层次。我国的社会建设的发展理论要分层次来研究。
首先,要从我国近现代史来研究社会建设理论。中国近代史关于社会建设的理论虽然离我们有很长时间了,但对于我们在研究社会建设时的追根溯源却有着十分重要的意义。一种理念创立、一项制度的演变,都有其历史渊源,我们党提出的社会主义和谐社会建设理论不可能是无根之萍,正是中国近代关于社会建设的理论研究为其提供了理论的支撑和传统文化的借鉴。第二,要敢于应用国外的经验成果来研究社会建设理论。不可讳言,目前我国的社会发育程度和管理水平,还远远落后于西方主流国家。相对应的,在社会建设与管理理论应用方面,我们必须树立起洋为中用的良好心态,谦虚、认真地向西方主流国家学习、并且要努力实现理论的本土化,避免产生水土不服。第三,要从党的重要理论来研究社会建设理论。这一系列重要理论包括马克思列宁主义、毛泽东思想等不同时期指导我国社会实践的理论。这些理论是指导我们研究社会建设的重要理论基础,也是我们研究中国社会建设理论的‘宝贵财富。第四,要从国内区域实际来研究社会建设理论,就是从国内各地社会建设的实际出发而形成的具有明显地域特色的社会建设理论。以上是四个层次,从不同的角度研究了我国社会建设的理论,可以说,这四个层面构成了我国社会建设理论的基础,也是我国社会建设理论赖以丰富发展的根源。
本文我们重点研究的社会建设,主要目的就是为了构建中国特色的社会主义和谐社会。因此,中央和地方政府以及社会组织要想尽一切办法,大力促进社会系统的良性运行,动员整个社会的力量,整合固有的资源,重点发展社会事业,健全社会管理体制,培育和发展社会组织,完善社会的自治功能,为社会全面、系统、有机、协调、和谐发展创造更加有利的条件。
1.1.2社会建设理论的研究内容
(一)理念基础和价值取向。我们党在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出,要高度重视社会建设的理念基础建设;十八届三中全会更加明确指出,要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。这就是说,以人为本和公平正义的将是我们的基本价值取向,各级政府和社会组织要把改善民生作为社会建设的重点问题加以解决,逐步实现基本公共服务的均等化。从这一理念和价值取向可以看出,中央政府提出要建设中国特色社会主义和谐社会的最终目的是为了解决社会的公平正义,坚持的是以人为本,解决的是民生问题,落实的是公共服务均等化。这些目的都是中国特色社会主义和谐社会的主要内容,也即是社会建设的主要内容。
(二)社会事业的机制建设。如果说社会建设的实质和重点就是改善民生,那么其直接目标就是发展社会事业。社会事业是指为确保社会团结、维护社会安全、促进社会发展、保障社会可持续发展,进而为促进人的全面发展所提供的各种公益性支持与服务活动的总和。7机制建设是社会事业健康发展的根本保障,只有加强了社会事业的机制建设,我们的社会事业才能得以健康的发展。当今的社会事业发展重点是教育、就业、医疗、卫生、收入分配、社会保障、公共安全和社区建设等等。当这些跟百姓群众日常生活密切相关的社会事业发展不足的时候,必然会影响社会良性运行,还会直接影响广大人民群众生活质量,更会从总体上影响我国构建社会主义和谐社会的进程。所以,要全面发展社会事业,必须加大投入,从建立完善社会事业的机制建设入手,最大限度地发展社会公益事业,让更多的大众享受经济发展所带来的成果。
(三)社会管理的体制建设。这一领域涉及的问题很多,如社会保障、公共安全、公共卫生、社会救助、社会诚信、户籍、信访、城市管理等等。在我国现行的社会管理格局中,只有在这些方面,建立起相应的管理体系和完善配套的管理制度,才能促使社会建设的全面发展。各级政府才能够依靠相应的制度要求,从宏观的角度去抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务供给,改变以往介入市场过多的“越位”和在提供社会公共服务不足的“缺位”现象。8只有通过不断加强完善的、科学的体制建设,才能让政府做到“不越位、不缺位”。当然,在我国,体制机制的问题都是长期难以解决的老大难问题,解决起来涉及面广、难度大,需要政府和社会组织做出不懈的努力,同时更加需要社会公众的耐心。
(四)培育、发展和规范管理社会组织。社会组织或者说民间组织,是一个社会的血脉,拥有社会组织的多少,是衡量一个国家社会化程度的重要标志,参与社会组织的多少也成为衡量一个人社会地位的尺度。9根据民政部门的统计,现在全国在册登记的社会组织大概有40多万个。而按照前几年的相关文献记载,中国社科院、北大、中央编译局曾经做过一个调研,最保守的估计是全国至少有300万个民间组织,这还不包括网络组织和宗教组织。如何培育和发展好这股力量,使之服务于社会建设和社会管理领域,是一个重要的课题。党的十八大提出了 “政社分开、权责明确、依法自治”的改革方针,从这个方针可以看出思路的转变,从原来限制民间组织、社会组织到鼓励、培育、规范管理社会组织的改变。
因此,我们必须大力培育、发展和规范管理社会组织,让更多的公民广泛参与社会建设和社会管理,要千方百计、想方设法为公民参与社会事务的管理提供有效渠道,搭建阵地平台。
(五)社区建设。改革开放以来,随着经济活动的空前繁荣,社会交流变得越来越频繁,人口流动成为常态,“单位人”向“社会人”的转变也已成为不可逆转的潮流。越来越多的社会成员从原有的社会单位分流到成熟的社区,社区成为了社会管理的细胞,以往依靠单位管人的方式己经不合时宜,社会管理方式向社区服务、自治管理转变,社区在社会建设和社会管理中发挥着越来越重要的作用,社区建设也成为了我国发展社会建设的关键。因此,必须积极探索社区建设及社区发展模式,完善我国基层社区各项社会服务功能,加强社区社会组织的培育发展,建立各类公益组织,为广大社区民众搭建广阔的交流平台,为社区居民提供最直接、最贴心的社会公益服务。
(六)社会安全阀机制。目前,我国,于社会利益分配不公导致出现了社会分化现象,同时引发了一些社会矛盾和?^突。除了有效地合理解决这些矛盾和冲突外,最主要还是建立信访渠道,搭建诉求平台,给社会民众一个出气泄愤的空间。同时,要真正地为他们着想,真正把他们诉求当作大事去解决,而不是一味地压制和堵塞。在信访立法方面,广东做了良好的尝试开端,今年7月1日起施行的《广东省信访条例》,是全国首部规范信访工作的地方性立法,在诉访分离、强化网络信访、建立重大信访问题倒查责任、重大公共利益事项听证、依法信访等方面建立了一套有效的机制,让信访活动更方便、更有秩序、更有效果。
这是一次良好的尝试,因为民生问题无小事,人的生存是最大的事情,当人们的生存利益受到不法侵害时,最容易暴发群体性事件,引起社会动荡不安。
1.2我国社会建设目标的历史演变
1.2.1社会建设的目标
在新的历史时期,我国社会建设的目标是构建社会主义和谐社会。建设社会主义和谐社会作为我国社会建设的总体目标,它里面有着更加明确的分目标和标准要求。它涉及到教育、收入分配、就业、社会保障、社会管理、医疗卫生等诸多内容。体现了我国人民在现有社会事务中,享有教育的权利,享有收入分配的权利,也享有劳动就业的权利,享有社会平等的医疗保障和社会保障等人的权利。
从此可以看出,社会主义和谐社会是一种人人平等地享受社会公共管理事务的新型社会。这一总体目标也为我国近一个时期的发展指明了方向,各级政府和社会组织必须为实现这一目标,研究具体政策和应对措施,确保总体目标顺利实现。
1.2.2社会建设目标的历史演变
我国的社会建设的目标不是一成不变的,它随着社会的变迁而随之在改变,会在不同时期,有着不同的社会建设目标。从上世纪初期到现今的社会建设,都有一个与当时社会相适应的社会建设目标。
上世纪初期,孙中山先生在《民权初步(社会建设)》一文中,就开始提出社会建设,其表达的理念为“教国民行民权”,后来此文被收入《建国方略》之中,其理念也成为孙中山先生关于国家建设的基本构想。11上世纪三十年代,孙本文先生创办过一本杂志,刊名就叫《社会建设》。I2由于受到历史的局限,使这一概念没有得到很好的传播和发展。从以上叙述中可以看出,在上个世纪初期,我国就有了社会建设的提法,虽然不是很全面,但已经说明了社会建设在我国是有一定基础的。特别是受到当时的历史条件和信息的闭塞,使得社会建设的理论没有得到及时的传承和发展。这也是我国社会建设发展延缓的一个主要原因。
在这期间,我国没有再提出新的社会建设的思想学说,从而导致了我国社会建设一直处于相对落后的境地,这与我国过去的经济社会发展现实有关。特别是刚解放初期,我国生产力水平低下,社会建设相当落后,没有人员,也没有财力,更没有精力研究社会建设思想理论。直到党的十六大,我国提出了新的社会建设理论。这与我国改革开放以来所取得的巨大经济成就有着直接关系。经济进入快速发展阶段,并且取得了丰厚的经济成果。在经济突飞猛进的时候,把社会建设摆在重要位置,实现经济与社会共同发展。
直到本世纪初,党的十六大再次提出了全面建设小康社会的总体目标,并指出要“在本世纪头十年,集中力量,全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会,使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”。从上世纪初到这个世纪初,经过了近百年的发展和变迁,党中央再次提出了全面建设小康社会的总体目标。这再次表明我们党一直重视发展社会建设,并且首次把社会建设发展放在重要位置上。加快推进以改善民生为重点的社会建设是党的十七大报告再次明确提出的社会建设目标,民生问题引起关注,首次成为社会建设的重点。随后,十八大将社会建设的实质定位为改善民生,报告中的原话是“加强社会建设必须以保障和改善民生为重点”。
纵观改革幵放以来,我们党历次全国代表大会报告,可以看出,我国社会建设的目标是一个不断完善、不断发展的一个过程。建设目标在不同时期有着不同的目标内容。从原有的一手抓物质文明建设、一手抓精神文明建设的“两手抓”到后来的经济建设、政治建设、文化建设的“三位一体”,再到十七大时期提出的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的“四位一体”,然后到现在的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”,这是我党经历了一个不断探索、逐步深化和趋于完善的过程。'3不难看出,我国社会建设的目标始终在探索当中不断完善不断发展的过程。从刚开始的“两手抓”到现在的“五位一体”目标的确立,经历了一次又一次的飞跃。这都是经济发展发展到一定阶段的必然的产物。当然,我们不得不承认,在经济发展取得巨大成就的同时,也存在着利益分配、不公的问题,一些问题是深层次的问题,这是由于社会分化造成的,单靠经济建设是无法解决的,也必须靠社会建设来解决这些问题和矛盾。
1.3公共服务供给主体分类
1.3.1公共服务
公共服务是向公众提供的用以满足其共有需要的劳务。公共服务是由政府和社会组织为满足社会公众的公共需求,通过使用公共权利和公共资源,向全体公民提供直接或间接的物品和服务。从这一概念中我们可以理解为公务服务的主体不仅有政府,而且还包含有其他社会组织。它主要是利用公共权利和公共资源,来为广大公众服务的,这种服务是为了满足社会公众的公共需求。
由此我们可以看出,公共服务有五个明显的特征:第一,公共服务必须是满足公共需求,如果不是公共需求则不是公共服务的内容,因此,个人的个性需求不是公共服务的范围。第二,公共服务的标志是以公共权力或公共资源的投入,没有公共权利的介入,或者说没有使用公共资源,则构不成公共服务,如某个人利用个人的资源为社区居民提供的一些服务就不属于公共服务。第三,公共服务的最终目的是为了维护公共利益和促进社会公平,这是公共服务与其他社会服务的最本质的区别,如果不是为了公共利益或者是社会公平,那么所提供的服务和产品就不是公共服务。第四,各级政府可以直接生产,也可以通过安排其他主体生产来间接供给公共服务。从此看出,政府仍然是公共服务的核心主体,其他社会主体仍处于次要地位,当政府不能提供公共服务的时候,才会由社会组织提供社会公共服务。第五,供给公共服务是政府公共事务管理职能之一。它还承担着社会管理以外的其他事务,公共服务只是其承担所有职能中的一项内容。从上述五个特征可以看出,公共服务有着其内在的要求,也有其外在的要求。它提供的服务是公共服务,满足的公共需求。并且是在适用公共权力,使用公共资源,其目的是为了维护公共利益、促进社会公平。
1.3.2公共服务的内容
(一)公共服务是公共物品的一部分。公共服务与公共物品的关系是怎样的关系呢?究竟是公共服务涵盖公共物品,还是公共物品涵盖公共服务?从经济学的角度讲,公共物品是一种有形的产出,而公共服务则上一种无形的产出,有形的产出大于无形的产出,因此,公共服务应该属于公共物品的一部分。但这一观点笔者并不赞同。
(二)公共服务等同于公共物品。有观点认为公共服务就是商品和劳务,将公共服务等同于公共物品。持这一观点的学者犯了逻辑性错误,他们认为公共服务就是公共物品,就是具体的商品和劳务。政府和社会组织所提供的商品和劳务就是公共服务。这一观点不能得到大多学者的认可,因此没有研究价值。
(三)公共服务比公共物品范畴宽泛。持这一观点的学者认为,公共服务与公共物品两者并不等同,公共服务要比公共物品更宽泛,公共服务远远大于公共物品。公共服务不仅包含公共物品,而且也包括那些市场供应不足的产品和服务。
广大民众可以通过公共服务享受到公共物品,也可以通过公共服务受到其他非物品的劳务。
笔者倾向于第三种观点,因为它更加客观实在地概括了公共服务的内涵,分析其外延,也更加符合我国当前时代特点。
1.3.3公共服务的供给主体
现阶段公共服务供给的不足主要体现在缺乏相应的财政支持、服务提供者的供给结构不合理、供给权限划分不清等。我国公共服务正在经历着由政府为供给唯一主体方式转变为政府、非营利组织、个人和营利组织等多种供给主体方式。
由于公共服务具有广泛性,不同的主体提供了不同的公共服务,不同主体的服务于不同的广大民众,可使公共服务更加适应社会日益出现的发展变化。在竞争机制下建立的多主体互相嵌套、无冲突的矩阵式公共服务供给网络,以实现多个主体的有序重组和服务的均匀覆盖才是最为理想的公共服务模式。
营利组织提供给公众的是差异化服务;个人提供给公众的是志愿性服务;非营利组织提供给公众的是公益性服务;而政府提供给公众的则是普遍义务性服务。多种供给主体所提供的公共服务,是建立在构建公共服务持续改善的良性循环模式的前提下才能发挥最佳状态。
1.3.4公共服务供给的模式
如何把不同的供给主体在公共服务的生产和供给过程中的权利和义务明确地说明,并按照这些权利和义务开展具体的社会公共服务,这是本节重点要研究解决的一个重要问题。本文将通过比较的方法,分别研究西方社会的公共服务供给模式和马克思所提出的公共服务供给模式。
(一)西方社会的公共服务供给模式
一是生产和提供合一的供给模式。按西方发达国家经济学理论讲,公共服务的供给只能是政府的责任,作为市场来讲很难在公共服务供给方面发挥积极作用,并进行有效地提供。不论在原始还是现代,公共服务的生产和提供一直都是由政府直接负责的。这种观点为认为,社会公共服务的生产和提供是一体的,无论是政府供给,还是市场供给,公共服务的生产和公共服务的提供是不能芬开的,认为公共服务的生产主体、提供主体也必然是公共服务的供给主体。生产职能、提供职能都是政府的公共服务供给职能,在这种理论认识支配下,公共服务生产和提供为一体的公共服务供给必然是由提供者承担生产任务。
二是生产和提供相分离的供给模式。美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺澳斯特罗姆认为:公共服务本身就意味着不同生产和供给的过程可以有不同的主体承担,可以完全把公共服务分解为公共服务的生产和公共服务的提供两个环节,这两个环节的公共服务供给由两个不同的公共服务供给主体分担,不再将公共服务的生产和公共服务的提供相混清。持这种观点的好处就是职责分工明确,公务服务的生产主体只负责生产,公共服务的供给主体只负责供给。这样相对来说,不容易出现问题,就算一旦出现问题,也容易追责,可以防止因相互混靖出现推读扯皮现象。
以上两种供给模式有些对立,但都有一定的道理。作为本文作者,我更倾向于后者,如果是前者,生产与提供合一的话,政府会很忙,而难以提供给较好的公共服务,就会引来社会非议。如果釆用生产与提供分离的供给模式,就会由不同的供给主体分别安排生产和供给,就能很好地提供满意的公共服务,让社会公众及时享受到方便快捷、优质高效的公共服务。
(二)马克思提出的公共服务供给模式
社会总产品在进行个人分配前,首先要扣除满足个人和社会存在和发展的需要。这是马克思在《哥斯达纲领批评》一文中指出的观点。马克思认为,公共服务的存在和发展,源于人类社会的存在和发展,公务服务到位与不到位,与市场没有任何关系,把公共物品看作是社会总产品的一个组成部分,因为公共物品是在社会总产品在进行分配前要为社会发展预留所需的。
马克思认为,一个社会的生产力发展水平与这个社会的公共服务有着直接的关系。当生产力发展水平较低时,一般是由政府计划提供公共服务。而且在生产力水平较低时的市场还完全没有发展培育起来,市场无力组织生产,故社会所需的公共物品只能由政府负责生产。公共服务的生产和提供全部由政府负责。当生产力发展到一定程度的时候,生产力发展水平相对较高,市场经过发展和培育不断壮大起来,政府就可以把部分的公共服务交由市场提供。如果生产力发展水平发展到很高的程度时,政府可以把全部的公共服务交由市场供给。所以说,公共服务的供给方式可以是多元化的。公共服务是否由市场来供给,不是政府本身决定的,而是由社会生产力水平的高低来决定的。当生产力水平较低时,社公公共服务由政府提供;当生产力水平相对较高时,由政府和市场共同提供;当社会生产力发展到很高时,社会公共服务完全可以由市场提供。就我国目前的现状来看,我国生产力水平应该处于相对较高阶段,应当采取政府和市场共同提供的模式。
马克思的公共服务供给模式比较科学,较为适合我国现代的社会建设和公共服务的需要,因此,采取什么样公共服务供给模式根据国内生产力发展水平情况来决定。同时,由于我国幅员辽阔,地区发展程度不一,地区差别也应该作为一个重要的考察要素。
以上供给模式的理论告诉我们:公共服务并没有一成不变的模式,采取什么样的公共服务供给模式应由国家政府根据现有的国情,结合国内生产力发展水平和地区差别进行综合考虑而定。
