第二章 我国公共服务供给的现状分析
2.1政府的公共服务供给功能失灵
2.1.1供给职能定位不清晰
我国公共服务立法与西方国家相比较晚,而且按照我国立法粗线条框架的精神,它规定的内容相对而言比较笼统,对于政府在具体公共服务的供给职能定位不是很清晰,只具有较强的宏观指导意义。主要有:一是政府这个主体与其他主体的关系不明确。也就是说政府与其他主体间在公共服务方面如何定位,如何分工不是很明确。我国由于受到计划经济和传统观念的影响,政府在公共服务中发挥着主导作用,从而忽视了其他主体,包括市场的作用,有时会过多地干预了市场行为和市场活动。同时抑制了第三方社会组织在公共服务中的主体作用。这样的话,政府就很难发挥好自身在公共服务方面的作用,特别是在财政方面出现的问题和困难时推卸责任,这样会使公众应享有的公共服务得不到享有。现在社会上流传着看不起病、上不起学、养不起车、出不起门、用不起电的怪现象,物价一直在涨,工资却不见涨的问题比较突出,都是这一问题的突出表现。二是中央和地方之间以及部门之间的职责界定不清楚。由于没有明确的法律规定,也不清楚中央政府和地方政府的在公共服务方面的职责差别,在文字上模棱两可,含糊其词,一旦涉及到具体的公共服务时,是政府部门职能交叉谁都可以负责,最终往往是谁都不负责。从而出现了政府公共服务部门在有了利益时相互争抢,遇到服务难题时相互推矮扯皮的现象。
2.1.2投入不足,产出难以量化
政府事业管理的经费逐年提升,公共服务支出也在逐年提升,但公共服务并没有在政府财政收入逐年提升的情况下获得同步提高。我国在社会保障、环境保护、教育、医疗等方面的投入也是相当不足,社会保障处于低水平,环境保护相对落后,教育乱收费的现象依然存在,看不起病的问题依然很突出。在我国,东部沿海地区就比中西部的公共服务水平要高很多。同样在内地,发展较好的一线城市的社会公共服务水平要比内地欠发达省份的城市好很多,强很多。从此可以看出,在社会公共服务方面与地区的经济发展水平有一定的关系,经济发展较好的地区,社会公共服务的水平就相对要好一些。就这说明了经济发展好了,在社会公共方面的投入就会增加,反之,一个地区的经济欠发达,这个地区的社会公共服务水平也一定好不到哪里去。
如一个城市的道路损坏时,作为负责道路施工的某路桥公司就应该主动地进行维修,由于大众不知道什么路桥公司,只能给政府市政部门打电话举报,政府市政部门因职能要求也无力解决,路桥公司也因费用问题相互扯皮,道路损坏却始终未能解决,从而给百姓大众带来出行不便,还会带来出行安全的问题。
当出现不满意的公共服务时,由于公共服务的信息不公开、服务救济制度落实不到位,加之公共服务项目不公开、不透明,即使有所公开,也是部分公开、或者内容陈旧,手段单一。在这种情况下对政府及其部门的监督根本无从谈起。
当然,我国目前大力推进服务型政府建设,加大公共服务教育普及,不断提高公民维权意识,在公共服务方面出现的很多问题也将会逐渐得到解决。
2.2非政府主体供给能力不足
贴近基层、灵活多样、服务效率高是社会第三方供给与政府供给相比较而具有的三个突出优点,非政府主体在公共服务生产提供中具有明显的优势。非政府主体的独特作用在西方主流国家公共服务市场化改革中己经得到实践证明并得到充分的肯定。据统计,我国截至2012年底,全国共有基金会2691个,其他社会组织也有46万个。虽然这一数字也在连年增长,但和西方主流国家相比,我国的非政府主体的社会组织在提供公共服务发挥作用方面差距相当的大。一方面这是由我国的国情决定的,由于受到计划经济的影响和制约,政府一直垄断公共服务,社会和第三方很难在这个方面发挥应有作用。一方面我国非政府主体的社会组织在近几年才逐步进入社会公共服务领域的,在向社会提供公共服务的经验还不是很丰富,供给能力还有待于加强提髙。
在我国计划经济年代,jfC府无所不能,无所不包。从而导致政府机构臃肿、交叉重叠,人浮于事、效率彳g下。加上政府在公共服务方面管得过严,统得过死,市场和社会第三方根本无法发展壮大起来。进入新世纪,越来越多的社会矛盾突显,各级政府开始意识到,转变政府职能,建设服务型政府的重要性和必要性。
然而,政府职能的转向和改变,意味着政府要承担更多的公共服务,那种大包大揽、供求失衡的提供方式显然没法满足实际需要,但政府毕竟财力有限,公共服务自然要求市场和社会第三方参与其中,发挥其市场和社会第三方的优势,协同政府促进公共服务的供给。
在我国公共服务中,市场和社会第三方力量正在不断培育和发展当中,市场和社会第三方在公共服务的参与程度还远远不够。目前,国家开始积极引导各类社会组织,以现代社会组织制度建设,内强自身素质、增强提供社会公共服务的能力;加强联合监管力度,全力支持人民团体广泛参与社会公共事务。从中可以看出,市场和社会第三方在今后将成为我国公共服务供给中的主干和中坚力量。
2. 3公众参与程度低
公共事务管理的主角是政府,但社会公共事务管理还需要更多的配角。随着社会的全面进步以及构建服务型政府口号的提出,人们虽然还未能习惯但也逐渐发现,政府职能正在悄然发生着改变,在政府与市场、社会、公众四方联动的公共服务体系中,政府的更多职能将由那些非政府、非营利性组织所替代。政府清理出来的社会公共行政管理职能,开始以政府购买服务等方式由这些非政府、非营利性组织承接,公众共同参与、广泛参与社会公共事务已经成为一种必然。只有非政府、非营利性组织和公众的参与,社会公共服务的质量和效率才能有所提升,广大公众才能获得更加丰富的社会公共服务和更高水平的公共服务。
对社会发展来说,政府负有主要责任。但是在公共管理领域,政府理应站在宏观的角度,成为公共管理的核心,团结和发动更多的社会组织和更大范围的公众具体参与进来,他们才是微观管理过程中必不可少的主体。只有这样才能满足社会多元化的公共服务需求,才能弥补一定条件下的政府发挥作用的不足。在这方面,我国还处于地区性探索阶段,国家层面的政策和法律法规依然滞后。因此,虽然我国自改革幵放以来民间组织有了迅猛发展,但从现状看,还远远跟不上市场经济发展的需要。大多存在以下一些共性问题,这些问题包括:一是行政色彩太过浓厚,社团组织过度依赖行政主管部门,彳严然成为下属单位,缺乏自主性。
二是自律机制不够健全,对于非营利的社团组织所应具备的公信度、公开透明度和服务行为准则一无所知。三是社团普遍老化。运作方式不能完全适应当今社会的治理方式;四是组织结构失衡,能充分利用社会资源和民间资源的非营利机构和组织所占比重太小,能真正适应市场化环境,及时回应和满足民间需求的机构的组织就会显得更少。
现在人们的价值观念越来越多元、诉求越来越多样,政府再强也无法独自满足一个多元化的社会,一旦政府在公共服务和社会事务管理中发挥作用“失灵”,激发了社会矛盾,政府便会直接处在广大公众的对立面,局面将难以控制。17因此,必须将社会自治权从政府手中剥离开来,重新交还给社会公众。当然,并非弃之不管,而是大力培育、发展和规范管理社会组织,加强社会的自组织功能,以百姓“点菜”,社会组织“供给”,政府“买单”的方式,让社会公众在社会公共事务中当家作主,使政府自始至终保持着宏观调控的超然地位。
对于以上这些具体问题,应当通过完善公共服务法律来解决。政府主体和市场主体以及社会组织主体在向社会提供公共服务时的权利和义务都由公共服务法来明确。在社会公共服务方面,我国虽然有了部门的立法,这些部门的立法也都是初步的,还不够全面具体,与西方国家公共服务方面的立法方面还有很大的差距。在某种程度上,离我国作为法治政府职能的公共服务的要求也有很大差距。
我国一直都在建设法治国家,政府和社会组织都应在法律的保障下幵展公共服务,在法律的范围内行使社会管理权利,提供公共服务。故当务之急应尽快确立公共服务立法。
