第三章 公共服务供给的法治保障和完善对策
3.1公共服务理念的确立
所谓基本公共服务是指一定经济社会条件下,为了保障全体公民最基本的权利,全体公民都应普遍、公平、平等享有的公共服务,是所有公共服务中最具保障性和平等适用的服务类型。可能概括为一句话:基本公共服务是以公共资源为物质基础,保障全体公民的基本生活需求,改善全民的物质文化生活的服务。18新世纪以来,公共行政和政府改革的核心价值理念就是公共服务,它包括重点发展与社会公众R常生活密切相关的科技、文化、教育、体育、卫生、社会保障等社会公共事业,强化城乡社区基础设施建设,搭建公共服务对接平台,为社会公众广泛参与政治、社会、经济、文化等活动提供有力保障。从权利义务对应性上来说,公共服务更加强调政府的服务性,更加注重公民的权利性,有别于单方面带有强制意味的政府管理,是一种以合作为基础的新型综合服务。
由于公共服务是为社会公众提供的普遍的、公平的和平等的社会服务,它事关民生问题,事关社会稳定,因此公共服务在社会建设中非常重要,政府和社会组织都要把公共服务当作头等大事来做,并且要不遗余力地做好做实。做好公共服务,对于公共服务的建立完善与社会和谐发展具有现实意义:
(一)做好公共服务有利于缓解当前面临的各种突出社会矛盾。我国由于受到地域的影响,各地区之间发展不均衡。东部地区比西部地区发展好一些,城市地区比乡村地区发展要好一些。这就造成了地区之间和城乡之间的发展的相对不平衡,也由于收入分配不均,居民之间收入差距也在不断拉大,贫富差距越来越明显,这样就会引发社会矛盾。要想解决这些新的社会矛盾,就必须加强社会建设,解决经济建设腿长、社会建设腿短的问题,最终解决这些社会矛盾。就目前我国在社会建设,特别是在社会公共服务方面来看,仍然存在着一些矛盾,突出地表现为-一是市场经济体制逐步建立完善对政府职能的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾;二是社会公众F1益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾。要想解决社会主要矛盾,就要从解决这两个次要矛盾入手,在强调政府职能的同时,加快政府职能转变,让政府由管理转向服务,为社会公众提供更多地社会服务,以缓解社会现阶段出现的新问题和新矛盾;要想解决社会主要矛盾,还要从解决会大众F1益增长的公共服务需求与公共服务不足的矛盾。这就要求政府和社会组织,要发挥自身优势,整合社会有效资源,加快公共服务物品的生产和供给,为社会公众提供及时满意和数质量较高的公共服务产品。也只有这样,社会公众的不满情绪才会得到宽慰。从这个角度讲,公共服务是维护社会公平的基础,通常发挥着社会矛盾的“缓解剂”作用。故做好公共服务有利于缓解我国当前经济社会中所面临的各种突出矛盾和突出问题。
(二)做好公共服务有利于健全公共服务供给的体制机制。说起公共服务,自然要联想到体制机制。在我国,凡是出了社会问题大多都与体制机制有关。腐败问题是体制问题,政府工作不透明也是体制问题,权力失去监督还是体制问题。
所以,只要出了问题,都可以在体制方面寻找原因,公共服务也不例外。在我国政府履行公共服务的过程当中,还没有完全建立规范的政府分工制和问责制。虽然也在强调要明确分工,明确责任,出了问题追究责任,但这些要求最终不能落实到具体人身上,这一切都将是空谈。真正出了问题,非但问不了责,最后还是不了了之。在这种体制下,作为政府官员、国家公职人员,就会表现在对社会公共事务的无所谓,不在乎。因为,没有形成一整套奖惩机制和考评考核机制,国家公职人员的工作热情和积极性难以调动起来。在财政支持方面,也没有形成国家地区间和城乡之间公平的资源配置制度,在同一个地区,地理位置优越的就会得到足够的财力支持,地理位置较差的地区有所得到就很少。国家重点扶持的项目,财力基本上都有保障,而地方政府的项目有可能因为资金不足而半途而废。
这些问题的出现,严重地影响了公共服务效能,并制约了公共服务基本功能作用的有效发挥。所以,加强政府公共服务绩效管理,引导国家公职人员牢固树立以公共服务为中心的职能观和绩效观,强化我国各级政府及政府各个部门的公共服务管理责任,促进政府间、部门间竞争机制的形成,有利于健全和完善我国公共服务供给的体制机制。 (三)做好公共服务有利于公众参与公共服务的管理与监督。随着信息化水平的不断提升和人民生活水平的不断提高，社会公众对公共服务的需求量也越来越大、对公共服务的质量要求越来越高，对国家之间、地区之间公共服务的差异也越来越敏感，已经不再关注政府在公共服务上花了多少钱，办了多少实事，更多地关注这些钱都办了哪些具体事，取得了哪些效果，对社会公众的工作生活带来了哪些“看得见、摸得着”的改善?这些内容都要在公共服务信息中体现出来。
只有有效地掌握这些信息，刁‘能正确地行使对社会公共服务的有效监督。从信息需求的层面来看，对政府公共服务绩效评估，并形成定期公开报告制度，不仅为我国政府进一步改善公共服务提供决策依据，而且可以满足社会公众的信息需求。让社会公众能看得到更多的数据，有利于政务公开和信息透明，有利于“阳光政府”建设,有利于提高社会公众参与政府管理和监督政府管理的能力。也只有这样,t能重筑政府的公信力。从这个角度讲,做好公共服务有利于社会公众参与公共服务的管理和监督。
3.1.1公民权益保障意识的形成
保障公民权利是任何一个国家和政府都不可推卸的责任。权利意识也是当今世界各国构建法治社会的理念基础,是民主政治发展的动力源泉,是现代民主的核心与精髓。培育和完善公民的权利意识,对于发展社会主义民主政治和完善社会主义市场经济具有非常重大而深远的意义。
当前我国公民权利意识尚不够成熟,一方面受到传统思想观念的制约,一方面受到历史文化的影响。同时国家对公民的权利重视程度不够到位,对公民的权利保障措施也做的不到位。积极推进依法行政,维护司法公正,是我国提升公民权利意识的途径之一。要做到依法行政,就要求我国各级政府及政府官员必须高度树立公共权力观念、公仆意识和全心全意为人民服务的思想。特别是作为国家公职人员,不仅应当具备普通公民应有的法律素质,而且还要具有比普通公民更高一层次的、特别是与其公职要求相适应的法律素质,要养成一个学法、守法、用法的行为习惯,文明执法,严格执法,自觉维护法律的权威和尊严。司法是保障公民权利、解决纠纷、实现社会公正的最后一道防线。司法人员要努力提高自身的法律素质,忠实于宪法和法律,公正司法,申明正义,充分保障公民的权利,自觉维护国家法制的权威和尊严。'9通过全面推进依法行政,严格执法,公正司法,不出现冤假错案,社会公众才会对司法和法治有信心,从而才会在实质上提高公民的权利意识。
3.1.2构建多元化公共服务供给模式
(一)弱化社区行政色彩。在我国,本来社区是一基层自治组织。可是由于社区的组织经费是由政府下拨的,故社区成了政府的下级组织,成为最基层的小政府,行政色彩十分浓重。从笔者在基层调研中掌握的情况来看,社区反映最多的问题之一,就是社区工作量大,各类考核、评比、创建、表彰让他们应接不暇,社区的精力大多用在完成政府部门及其派出机构交办的任务上,而用于自治事务和居民服务方面的时间、人力和财力资源都相当有限。有社区工作人员这样形象地表述:社区就是“政府的嘴”,跑的全是“政府的腿”。社区本来是为社区单位和社区居民提供公共服务的,如果社区一直都在围绕政府转,那么就等于“种了别人的田,荒了自己的地”,社区应该提供的公共服务反而没有时间和精力去组织开展。同时,受办公服务场地、财力、工作人员职数以及其他设施投入的限制,很多地方的社区公共服务范围还比较窄,局限于盖个章,出个证明,服务的项目很少,与社区居民的需求相比还存在着较大差距。针对这些问题,我们有两种选择:一是政府的具体行政职能有序退出社区,实现为社区减负,转移社区工作重心的目的;二是政府将具体行政职能的前置事项,以政府购买服务的方式交由社区办理,实现保障社区财力,强化服务功能的目的。作为基层组织的社区,也有责任利用社会各种力量,整合社区有效资源,为社区提供丰富的社区治安、社区环境和社区文化等建设,让社区居民享受到优质的社区服务。因此,要发挥基层社区的自治功能,基层社区必须从政府的次角色中走出来,全面提高社区公共服务水平,最大可能满足广大社区居民的公共需求。
(二)完善公共财政体系。要想真正提高基层社区的公共服务供给能力,其重要途径和根本保障就是尽快完善公共财政体制。上面我们也讲到了,基层社区没有能够支配的经费,要想干件事特别地难。而更多的经费被社区的上级政府控制着,什么时间用钱,什么时间办事,都不是社区自己说了算,而是政府部门直接控制着。这些问题看起来在基层社区,而根子却在政府机关。在财力方面的问题上,由于国家对此分配不够明朗,导致这些经费不能真正地用在基层社区。加之政府在财政上控得过死,管得过严,基层社区几乎无权可使,也无能供给,工作热情和积极性受到严重挫伤。所以,只有逐步优化公共支出结构,确立公共服务支出的重点领域,加大对基层社区公共服务的扶持力度,才能确保社区有充足的财力完成公共服务供给。只有建立完善的地方财政分配体系,让基层社区有适当足够的经费,才能把基层社区的公共服务供给做好做实。
(三)支持第三部门的发展。伴随着我国市场经济的发展以及政府购买公共服务供给政策的出台,第三部门正在逐步崛起,城市中各种行业协会和志愿者组织等第三部门大量涌现,这在很大程度上弥补了政府和市场在公共服务供给方面的缺陷和不足,在一定程度上极大满足了社区居民的多样化公共服务需求,并在很大程度上减轻了政府公共服务供给压力。第三部门也有着自身的优势,为基层社区提供贴近基层、灵活多样、服务效率高、运行成本低的公共服务。如物业管理公司为社区提供的物业管理服务,收取适当的费用,以满足居民的生活需要。
如社区公益组织开展的老年食堂为社区老年人提供就餐服务,不仅营养合理,而且收费合理,满足了社区老年人,特别是独居老年人的生活之需。如律师事务所为社区居民提供的免费法律援助服务,业委会组织为广大业主提供维权帮助等等,都充分体现了第三部门在社区公共服务中的作用。社区内群众自发的各种群众健身队伍,满足了广大居民的锻炼身体的需要,社区文化体育协会经常组织社区居民开展的歌唱、舞蹈、书法等活动,极大地丰富了社区居民的业余文化生活,让社区居民在享有丰厚的特质生活的同时,也享受到多彩的精神文化生活。因此,国家和全社会都要支持第三部门,为他们提供更多的条件,让他们在社会建设和公共服务的事业中发展壮大。
(四)引入市场竞争机制,实现社区公共服务供给准市场化。社区公共服务供给走向市场化是社会发展的必然,公共服务的属性也决定了社区公共服务供给必然走向市场化。从我国的现状来看,社区公共服务的市场化水平还相当的低。
要想实现社区公共服务市场化,就必须采取社区公共服务多元化供给模式,打破政府垄断的、单一性的公共服务的供给模式。当然,这样做有很大的难度,难就难在政府不会轻易放权,即使放权了,还会习惯性地加以干预的。这也是多年来一直要解决却迟迟得不到解决的问题。所以,有必要将提供公共服务的权限与责任引入竞争与合作机制,形成政府主导的多供给主体格局。
(五)制定公共服务国家标准和供给绩效评价体系。为了给全国各类公共服务供给提供依据,有必要制定公共服务国家标准作为基本参照数据,建立一整套完善的公共服务供给绩效评估体系。
在我国,不仅没有公共服务国家标准,也没有供给绩效评价体系,这与西方主流国家相比差距很大。这也是我国公共服务一直处于落后状态的根本原因之一。由于没有公共服务国家标准,政府、社会组织等供给方提供公共服务的好坏就无从作出评价,即使做出了评价也令人难以信服,总觉得其中夹杂着猫腻。同时对供给绩效评价体系也是重视不够,对公共服务的供给质量、效率都是不能客观公正科学合理地做出评价。如据笔者了解,目前广东地区的社工服务领域的绩效评价,基本采用的都是香港标准,标准设计精细但与国情不符,难以执行。故加快公共服务国家标准的制定,完善供给绩效评价体系,对于加强我国公供服务的质量和水平有着非常重要的意义。
3.2.1政府购买服务
新一届政府对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署,明确要求在公共服务领域更多利用社会力量,加大政府购买服务力度。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中指出:政府向社会力量购买服务,就是通过发挥市场机制作用,把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。21近年来,一些地方立足实际,积极开展向社会力量购买服务的探索,积累了不少好的做法和经验。如北京政府采取补贴政策,给北京地铁运营公司和公交集团,让地铁票价和公交票价一直处于低票价机制,让北京居住的广大民众普遍享受到社会公共服务。如珠三角改革发展规划纲要中就有如下的表述:“凡是能够由社会组织解决的事,积极移交社会组织管理。”就是要求政府通过购买服务的方式向社会组织进行职能转移。
3. 2. 2社会组织与慈善机构
(一)社会组织
由于各国在文化传统和语言习惯方面存在着不同,社会组织在不同的国家和地区有多种不同的称谓。如非政府组织、非营利组织、公民社会、第三部门或独立部门、志愿者组织,慈善组织、免税组织等等。这些叫法在内涵上区别不大。
与政府、企业相区别,社会组织具有非营利性、非政府性、独立性、志愿ttE、公益性等基本特征。社会组织从广义上讲是指人们为实现共同目标而建立的具有特定功能的社会群体。狭义的社会组织是指政府行政机关以外的由民间设立的从事社会公益和互益活动的非营利组织。
社会组织具有整合、协调、维护利益、实现目标的四项功能。
1.整合功能。经过组织的有机整合,使组织内成员个体的、无序的活动变成一种有组织的、有序的活动,同时利用秩序的力量可以将分散的成员个体扭合成一个强有力的集体,在保证活力的前提下形成强大的组织合力。社会组织的整合功能主要体现以下两个方面:一是社会组织的非营利价值取向,使社会组织的志愿涉足政府和市场所无力涉足的领域。例如很多公益性社团就以社会弱势群体或边缘群体为服务对象,通过增加对贫困者的健康、再就业等方面的投资,为他们提供教育、卫生保健等方面的援助,同时通过推动一些结构性的社会经济改革,减少社会对他们的歧视,改善他们的生活处境。公民通过参与以自愿、无偿、服务他人、回报社会等志愿性的社团,就可以在一定程度上克服市场经济造成的人际冷漠、疏离及社会的原始化状态,有利于实现社会价值理性的回归,增进人与人之间的团结。二是社会组织可以实现社会的利益整合。社会组织提供了不同利益群体的利益聚合与利益表达机制。协调社会不同群体之间的利益矛盾,社会组织的出现能够把公民分散的、苹个的公共参与聚合起来,为这些利益群体的利益表达提供制度化的渠道。
2.协调功能。在上述称谓中,社会组织会被称为“第三部门”,笔者觉得这个提法突显了社会组织在政府、市场、公众之间的协调功能,社会组织既能低于政府行政成本运营,又能在一定范围内弥补政府和市场的失灵,更能较好地保证社会公益的目标的实现。其功能主要体现在:一是桥梁与纽带作用。社会组织在服务其成员及社会公众的同时,能很好地协调其内部的利益诉求,及时争取政府支持,协调政府、市场、公众之间的关系。二是“安全阀”作用。社会组织扎根于社会公众之中,可以清楚把握社会公众的社会诉求,对社会矛盾和社会冲突有很强的预见性;或者在社会冲突发生以后,可以减少政府成为焦点的概率,充当化解矛盾的润滑剂作用。三是承接政府的职能转移。政府在进行行政体制改革的过程中,以政府购买服务的方式,将一些公共服务供给职能交由社会组织承接,有利于转变政府职能,有利于发挥社会的自治功能,有利于政府集中精力抓好自己的本职工作。
3.维护利益。首先,社会组织孕育社会资本,增进社会信任,是化解社会矛盾、维护社会稳定的长久之计。我国一些地方政府的所作所为不仅失信于民,也损害了社会成员之间的信任,政府一旦失去公信力,运行成本就大大增加,政府的合法性会遭遇挑战,从而使社会陷入混乱,甚至出现不稳定局面。社会组织是公众的自愿结社,结社的前提和基础就是成员的互信,有助于整个社会信任机制的生成,而重建社会信任是维护社会稳定的根本。其次,社会组织是了解社情民意的窗口,是公民进行政策参与、表达利益诉求的渠道。社会组织,特别是基层社会组织是百姓“说话、诉苦、说理”的宣泄负面情绪的出口。把社会成员纳入到各种组织中,可以起到约束、控制的作用,特别是在情绪激愤的时候,能够克制他们的过激行为并通过社会组织与政府之间的对话温和理性的解决问题,化解矛盾,避免危机。最后,社会组织是社会和谐安宁的重要帮手。社会组织具有很强的专业性,与政府相比,它以其灵活多变的方式使一些个人把他们的资源汇集起来以提供相对高品质的公共物品和服务,在社会领域,一些基层社会组织发挥着整合资源、提供服务,维护社会秩序的拾遗补缺的重要作用。
4.实现目标。社会组织指人们为实现特定目标而建立的共同活动的群体。
要确保目标的实现,就需要组织整合和协调功能的有效发挥作为基础,以利益功能为动力,从而才能使组织g现目标功能得以充分发挥。22社会组织的存在和发展依赖于组织目标的实现程在组织中,社会个体往往被安排到固定职位上发挥其职能,他们只能按所属组织的要求来行动。
(二)慈善机构
慈善机构也叫公益组织,是一种非营利组织。任何单位和个人捐款给法定认可的慈善组织,可以获得相应的税政优惠;而任何单位和个人捐款给没有慈善组织资格的非营利组织,该笔捐款不能申请用作相对的扣税。中国不乏富人,也不乏可以广施善行的慈善机构,原本应该有密切联系的两者在现实中似乎显得有些淡漠,甚至让社会公众有些失望。当今社会有许多孩子因患重病没有更多的钱不能得到救治时,我们的富人和慈善机构却无动于衷,而伸出爱心的恰恰正是那些没有什么钱却很善良的人们。我们呼吁更多的人们,特别那些相对有钱的人士来关注并支持中国的慈善事业。如中华慈善总会、中国残疾人联合会、中国红十字会,希望这些慈善机构,能广积善款,把善款用于社会上最需要的人们身上和更多的“希望工程”上来,而不是用于那些门面工程。
3.2.3社区在供给进程中的作用
(一)整合社会资源。在加强社会管理中,政府要依靠社会力量,依托社区社会组织,将政府不该管、管不了也管不好的那些职能和事务,转移交给社区社会组织,利用社会组织向居民提供公共服务,来实现居民多样化的需求。社会组织要整合自身的人力资源、物资资源等优势,来满足社区居民多样化的服务需求。
如社区服务项目由一般円常服务的理发、餐饮、家电维修等项目,拓展到高层次的法律咨询、就业培训、医疗保健、物业管理等多领域的服务。整合社区社会力量,让更多的社区社会组织在提高社区居民群众生活水平和质量上发挥应有的服务作用,让社区社会组织建设成为和谐社区建设和社会公共服务的重要力量。如社区组织可以自发的组团、成立协会,在社区公共服务方面发挥作用。
(二)参与社区建设。社会组织的涌现将会吸引更多社会资金投入社区,服务社会,回报社会。让更多的社会组织积极主动地参与到社区建设上来,形成优势互补,资源共享。引入社会组织的资金投入社区建设,从而拓宽了社区建设资金的资源。我国目前的社区建设投入的现状是政府投入总体不足,社会捐赠尚未形成,而依靠社会组织可以充分调动民间资金,合理整合社会资源,繁荣社区经济。
(三)丰富社区文化。推进城市精神文明建设也是社区建设的一个首要任务。社区要充分发挥社会团体组织,尤其是如老年协会、群众文化团队、志愿者协会、康复协会等组织具有民间性、自发性的特点,以共同的兴趣爱好为纽带,广泛幵展丰富多彩的文化体育活动,以满足社区居民精神文化方面的公共需求。
文化活动的幵展不仅丰富了广大居民的知识,同时也提升了广大居民的文化素质,也多角度地加强了社区的思想政治工作,激发了社区居民参与社区建设的热情,真正发挥了社区的自治功能,改善了社区人际关系,丰富了社区文化生活,促进了社区的和谐稳定。
因此,地方区、镇两级需建立社会组织服务管理中心来解决工作中的空位,社会组织服务管理中心也将在服务社会组织、承接政府转移职能、整合社区资源、满足居民需求和提高社区凝聚力以及构建和谐社区中发挥组织、协调和引领作用,整合社区资源力量,发动社会组织,实现社会组织“管理有阵地、服务有载体、活动有依托、群众得实惠”的目标。
3.3公共服务法律体系的建立
随着城乡一体化的不断深入和经济社会的快速发展,城乡涉法问题和涉法矛盾大量增加,城乡各类社会组织和社会公众对法律服务的需求也R益俱增。一是社会经济发展水平的不断提升有效地带动了各类社会组织和社会公众对法律服务需求的增长。二是基层民主法制建设的发展以及社会公众法律意识的提升带动了各类社会组织和广大民众公共对法律服务需求的增长。三是从社会和谐稳定和国家长治久安的大局角度出发,也要求我们必须加快完善公共法律服务体系。
3.3.1公共服务法
在这个领域,我们可以尝试借鉴西方发达国家公共服务立法实践。
(一)实现公共服务的“有法可依”。通过有关资料研究表明:西方主要国家的公共服务的立法活动几乎都是在改革发起之初就开始的。如英国的梅杰政府就在行政改革之初就颁布了的《公民宪章》,在公共服务领域实现“有法可依”。
澳大利亚1999年修订的《公共服务法》和円本2006年的《公共服务改革法》也是以国家统一立法的形式对政府服务改革加以调整的。我国改革三十多年了,到目前为止,还没有建立相应的公共服务法,目前仍处于无法可依的境地。
(二)以基本公共服务立法为主要内容。西方主要国家都不遗余力地进行了长期的、大量的立法工作。立法工作涉及到就业、教育、医疗、社会保障以及公用事业服务等各个方面。如德国于1983年公布的《社会法典》,完成这部《社会法典》用了近20年时间,其内容涉及到社会保障的方方面面。所以,我国现在开始着手公共服务立法还不算太晚,在内容上可以不断完善不断补充。
(三)建立多层次的政府服务法律体系。结合国内实际,借鉴西方立法经验,可以建立不同层次的政府服务法律体系。主要包括立法机关的公共服务立法、政府颁的行政法令以及最高法院关于公共服务面的解释等。这些法律体系相互支持,作用一致。
(四)鼓励民众参与。各种政治社会团体参与到立法进程中,在西方国家是一种普遍现象。透明公开的立法程序,使法律的执行更加便利。我国也应在公共服务立法过程中,做到吸纳社会各阶层、各社会组织广泛参与公共服务的立法,采取征求意见、听证等形式,广泛征求广大民众对公共服务立法的意见和建议,同时增加立法程序的公幵透明,确保所立的公共服务法具有广泛的接受性。
3. 3. 2公共服务绩效评价机制
(一)公共服务绩效评价机制意义
加强政府公共服务供给能力,建设服务型政府是社会主义和谐社会建设的一项基本目标,也是当前政府职能转变的要义所在。服务型政府的建设不仅需要政府职能转变,而且需要构建一整套能够在国家和地方普遍通用的公共服务绩效评价体系机制。
一要探索出富有中国特色社会主义的公共服务绩效评估模式,不断地推广应用和加以修正,构建科学的政府公共服务绩效评价的指标体系。二要有力促进公共部门运行向更加公开、透明、节能和高效的方向转变,加强公共服务指标体系的建构和实际应用。三要不断深化我国政府体制改革与政府绩效评估理论的研究,在构建公共服务绩效评价指标工作实践中进行有益尝试。
(二)公共服务绩效评价的指标体系建构
一是公共服务绩效评价体系的丌发模式该模式主体结构包括:价值原则、评估主体、指标体系、评估方法和制度安排五个向度。【1】
二是公共服务绩效评价指标设计的基本原则1.客观全面。指标体系的设计要力争做到科学、周密,既要全面地反映政府公共服务的基本情况和基本态势,又要真实客观地反映出政府公共服务的主要过程和实际情况。
2.简明实用。公共服务的核心评估主体是公民,所以指标的设计不要太过深奥,也不要太过专业,应尽量做到简明易懂,便于操作,经济实用。
3.软硬兼联。在建构绩效指标体系的指标设计过程中,要软硬兼施,硬性指标必须目标数据明确,毫不含糊,软性指标必须实实在在,不走过场。
4.规范稳定。绩效指标体系的设计,空间上要保持指标的系统规范性,常用方法就是结合地方实际和统计年鉴。
三是公共服务绩效评估指标体系的运用方法指标体系的构建目的和关键都在于推广运用,以达到促进政府职能转变、提升政府公共服务供给能力、监管公共服务供给效果的目的。该指标体系的实际运用包括数据收集、无量纲化、实证分析、政策选择等四个步骤,坚持以人为本理念,旨在促进基本公共服务均等化,推动“政府一市场一社会组织一公民”多元互动的公共服务供给体系的建设。
3. 3. 3完善法律救济制度和监督机制
(一)抽象行政不作为的情形与危害
抽象行政不作为一般是指政府机关,按照法律应当依法行使自身的权力,由于多种因素的影响,政府机关没有实施行政作为,也就是行政不作为,其侵害的的是普遍的社会利益。同时,由于抽象行政不作为具有隐蔽性,使其社会危害性长期不被人们所注意,行政利害关系人的合法权益受到侵犯却得不到及时有效地救济。
政府的积极作为是法律责任。如果其未能依法充分有效地行使权力,应当作为而不作为,是行政权力与行政责任严重脱节的表现。抽象行政不作为相对于具体行政行为而言,其社会危害性更大:
1.侵犯了社会公共利益。作为政府机关,如果该作为而不作为,在其位而不谋其政,就会直接损害了社会公共利益。在现实生活中社会公共利益屡屡被侵犯,社会公共利益并没有一个良好的保障。
2.阻碍了经济的发展。一个地区要想发展,必须有一个良好的投资坏境。一些行政部门对于该办的事项不予办理,或是推委扯皮,迟迟不办。他们的门难进,脸难看,事难办。他们高高在上,脱离群众,而这些抽象的行政不作为恶化了投资环境,不利于该地区经济的发展。
3.妨碍了法治政府的实现。作为行政主体必须正常行使其手中的权力,为了给更多大众谋福祉。否则政府在公众中就会失去公信力。特别是在建立法治化政府的进程中,政府机关的行政行为是在法律规定的程序和范围内进行的,如果能办的事情而不予办理,搞特权,搞腐败,不仅影响到了政府的形象和声誉,同时还妨碍了法治政府的实现。4.影响社会主义和谐社会建设。国家公职人员只有依法行政,才能让社会管理秩序良好,才能促进社会关系和谐。相反,国家公职人员做不到依法行政,甚至不作为,或者乱作为,都会侵犯到公民的社会公共权利和相对人的权益。不仅有损于政府机关的形象和声誉,而且还影响到社会主义和谐社会的建设。
综上所述,抽象不作为现象触目惊心,危害严重,要实现依法治国、法治行政,就必须建立和完善有效的监督和救济机制,控制抽象行政不作为的产生。
(二)对抽象行政不作为监督救济机制的完善
我国现行法律规定,应采取监督和救济的方式予以弥补。但现实是对抽象行政不作为显得无能为力,无所作为。这使得对抽象行政不作为如何进行救济,成为法律上的空白。因此,建立对抽象行政不作为的监督救济机制,是完善法律救济机制和监督制度的需要。
1.立法救济。我国立法救济仅限于对抽象行政行为的救济,即各级人民代表大会及其常务委员会有权撤销本级人民政府不适当的法规、规章或者决定、命令。如我国地方政府对高速公路的收费,地方百姓意见很大,但就是不知道如何解决。作为一个普通公民,对地方政府的抽象行政不作为不服,有权要求权力机关行使监督权,对行政机关的抽象行政不作为进行监督,督促其履行义务。但现实中这些要求几乎不可能实现。
2.行政救济。在我国,按照法律的规定,行政机关的违法行为可能是上级机关发现的,也可能是公民向其检举、控告后发现的。无论是如何发现的,上级行政机关都要对下级行政机关的不当行政行为进行监督,对一些错误的行政行为要予以纠正。对行政行为造成的不法分割要进行国家赔偿。在这方面,我国虽然与过去相比,有了一定的进步,但还不够完善。
3.司法救济。在我国有必要建立行政公诉制度。特别是对那些抽象的行政行为不作为时而-致一些问题的发7士:,应当由检察机关代表国家对抽象行政不作为提起行政诉讼:这样做的好处是,可以让那些抽象的行政不作为受到应有的追究。当然,由于抽象行政不作为具有一定的隐秘性和潜伏性,人们对此抽象行政不作为的情况很难掌握,这一点在我国实践起来难度较大,但这也是一条救济方式。
4.确立问责制。在上述研究中,我们已经很讲到,在推进社会公共服务进程中,要对政府主体和社会组织进行工作分工和问责制。在我国,这方面体现的不是太明显。作为政府和社会组织,当在公共事务管理中因行政行为发生了问题,作为政府及政府官员是要承担责任的。确立问贞制,监督约束政府公职人员履行职责,使其能真正为公共利益服务。“
