第4章 法治保障个案研究——以皖江城市带承接产业转移示范区为例
2010年1月12日,国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》(以下简称《规划》)。这是迄今为止全国唯一以产业转移为主题的国家级区域发展规划。示范区位于安徽省长江流域,规划面积7. 6万平方公里,占全省国土面积的54%。2008年皖江示范区人口 3058万人,占全省的45%。
4.1 皖江示范区法治保障机制建设的初步成效
4.1.1制度支持体系逐步完善
从国家层面看,《规划》将皖江示范区开发建设纳入国家战略,确立皖江城市带承接产业转移的战略地位和目标;国家科技部、工信部、财政部、国土部、环保部、商务部、海关总署、质检总局等21个中央部委和单位先后与安徽省政府签署18项合作共建协议,从自主创新、财税优惠、金融融资、环境保护等方面出台专项支持政策,为皖江示范区开发建设奠定了政策支持的基础;国务院法制办制发《关于支持安徽省人民政府推进皖江城市带承接产业转移示范区法治政府建设的意见》支持皖江示范区进行先行先试,创新体制机制,进一步加强政策体系支持的力度。
从省级政府层面来看2010年4月2日,安徽省出台《关于加快推进皖江城市带承接产业转移示范区建设的若干政策意见》,共40条,在产业承接载体建设、产业创新升级、保障建设用地供给等十个方面提供制度保障;省政府制发《安徽省长江岸线资源开发利用管理办法》(省政府令第226号),依法加强和规范长江岸线资源管理,有效保护和合理开发利用长江岸线资源,提高资源综合开发利用效率,为促进院江示范区建设与发展服务;省政府发布《安徽省依法行政和法治政府建设规划纲要(2011—2015)》,明确提出积极推进皖江示范区法治建设。
省政府组织编制9个专项规划,其中示范区开发园区、基础设施、现代农业发展规划已经印发,城镇体系、人力资源幵发、职业教育发展、环境保护、产业发展和系统性融资规划正在进一步完善,初步为示范区开发建设提供具体实施方案;省人大制定出台《安徽省促进皖江城市带承接产业转移示范区发展条例》,对《规划》的有关规定予以细化、补充,使之更加明确、具体,增强了操作性。对有关示范区开发建设的规划、土地、金融、财政、社会管理、机构设置等方面进行制度设计和创新,为示范区开发建设营造良好的法制环境。同时,省政府办公厅、省银监局、省地税局、省国税局、省粮食局、省物价局、省质监局、省审计厅、省人力资源厅、省教育厅、省科技厅等省直部门仅仅围绕示范区规划建设积极开展研宄,制定出台23项相关政策措施,共同构建有助于皖江示范区开发建设急需的政策支持体系。
同时,2010年省政府对有碍皖江示范区开发建设的163件规章及规范性文件进行了全面清理。经过清理,决定修订39件,废止14件,将那些不符合科学发展观、违法设定市场准入条件的、影响经济发展、限定非公经济、制约城乡统筹一体化建设等规章及规范性文件予以废止和修订,主动为皖江范区的经济社会发展提供良好法制保障。
从皖江示范区内设区的市政府层面来看,各地从实际出发,紧紧围绕示范区建设规划,相继出台了针对性、操作性较强的实施意见与方案。如合肥市出台《关于承接产业转移示范区的实施方案》,同时根据实施方案的要求,制定相关制度、政策予以配套,为促进示范区内自主创新,促进现代农业、现代服务业、工业中小企业、新型工业、外包产业的发展,制定相关制度予以规范和支持。滁州市政府出台《关于推进承接产业转移示范区建设的若干政策规定》,在园区建设、人才引进、土地、环保、金融、财政等方面进行制度创新。
4.1.2依法行政能力逐步增强
省政府积极用法制手段解决发展中的难题,推进改革与发展,为示范区开发建设注入强劲活力。2010年9月,省政府办公厅印发《皖江城市带承接产业转移示范区考核评价办法(试行)》,从经济发展、社会进步、节能环保、规划实施、自主创新、文明创建等若干方面加强对示范区内九个设区的市、59个县(含市、区)和两个省管集中区的考核。积极幵展长三角法制合作,省政府法制办主动搭建合作平台,服务上海、江苏、浙江三省市法制办联合签署《沪苏浙皖三省一市政荷法制工作协作备忘录》,建立合作常态机制。协作各方将建立信息通报、涉法事务协助协调处理、定期会商和联络员制度,及时相互通报年度立法计划和推进依法行政工作安排,以及涉及区域经济社会发展分工合作的重大举措和决策事项。对区域经济社会发展分工合作中发生的园区共建、产业政策、环境保护、外来投资者权益保护等方面涉法事务,协作各方将积极协助协调处理。示范区各市政府法制工作机构建立了协作会议制度,定期共商示范区建设中政府工作中的涉法问题。
4. 2 构建皖江示范区法治保障机制策略
4.2.1处理好先行先试与依法行政的关系
总的来说,依法行政和先行先试是相辅相成的,依法行政是先行先试的前提保障,先行先试是推进依法行政深入发展的重要手段和方法。先行先试必须在依法行政的框架下进行,试点改革的实践成果只有通过法律的确认才能得以深入持续,只有在依法行政的法制环境下,才能保证试点改革的健康发展。依法行政不排斥改革创新,法制需要在实践中不断发展完善,只有在实践中才能不断发现问题,通过改革创新才能不断得到解决和发展。改革创新又促进依法行政,只有坚持不断的改革创新,依法行政才能不断适应市场经济发展和社会变革的要求,才能得到不断深化和推进。先行先试和依法行政应当是齐头并进、良性互动的。
4.2.1.1依法行政使得改革创新在合法的框架内进行改革不是无原则、无尺度的。改革不能背离依法行政,不能违背宪法法律的基本精神和原则,不能违背事物发展的客观规律,不能为所欲为,天马行空。
4. 2. 1. 2依法行政可以优化先行先试环境首先,依法行政可以为先行先试提供合法性保障。依法行政要求在试点改革之前先进行充分的调研和合法性论证,遵循一种先取得授权、后出台规定、再付诸实践的改革路径。这样,改革措施依法作出,从而保证了改革的合法性,改革就能够按照预定的时间表和路线图从容不迫地依法推进,避免了试点改革因合法性争议而致搁浅的风险。《规划》给予安徽省“先行先试”权,实际上就是一种授权。随着试点改革的不断推进,应及时总结改革成果,成功的改革经验要入法,可以按照法定权限和程序及时修订相应的法律法规规章等,将改革成果法定化。这样,有了依法行政的保障,才能保证在试点改革不偏离方向。其次,依法行政可以为先行先试提供良好的法制环境。先行先试需要良好的制度供给来保证试点改革的有序推进,需要依法科学民主决策机制,需要行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,需要权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制做保障。无论是提高制度建设的质量,建立健全依法科学民主决策机制,转变政府职能、深化行政管理体制改革,还是规范行政执法行为,创新行政执法体制,都是推进依法行政、建设法治政府的重要内容。经济社会的发展实践已经证明,推进依法行政、建设法治政府工作做得好的地区,经济发展也就相对较快较好,社会也和谐稳定。
经济社会的和谐发展又有利于先行先试的幵展,有利于试点改革的有序推进。
4. 2. 1. 3先行先试可以发现依法行政工作存在的问题和不足,推进依法行政不断深化和录先行先试要求大胆探索,改革一切影响经济社会科学发展的体制机制弊端,转变发展观念,创新发展模式,改进立法,规范执法,从而加速推进经济社会的科学发展。在改革发展的过程中,这些影响经济社会科学发展的体制机制弊端得以消除,阻碍发展的,不合时宜的做法和规定得以修改和完善,一系列新的规则制度也将得以建立,从而不断推进依法行政向纵深发展。
4.2.2 科学界定园区管理机构与当地政府的关系
江南、江北集中区管委会,在时空上与所在地政府具有重合性,在具体事务管理上理应与所在地政府形成合作共赢的关系。产业承接园区管理机构有的具有行政主体资格,有的不具有行政主体,不管哪一种性质,都具体承担着管理园区经济社会发展的职能。园区事务繁杂,有规划、建设、招商引资、审批等经济事务,也有治安、社保、医疗、教育、环境、卫生、人口计生等社会事务。在园区开发建设的初期,如果这些事务全部都由产业承接园区管理机构来管理,一方面产业承接园区管理机构没有这么多人力、物力等资源可以使用,另一方面必将影响到园区经济建设的精力和效率。因此,建议在园区起步发展阶段,将园区的治安、城管、社保、医疗、教育、环境、卫生、人口计生等社会事务交由所在地政府进行管理,以便让产业承接园区管理机构集中主要精力管理园区的经济建设事务。但建立相应的补偿和利益分享机制是十分必要的,如经济社会发展成果按比例分别计入双方政绩,这将有利于调动双方的积极性,实现互利共赢。
4. 2.3 加强制度与立法协调机制建设
主要包括,建立统一规范的法规制度,建立经济协调发展联席会议制度,以及建立法制协调机制等。在定期或不定期召开会议研宄示范区合作情况、交流改革发展经验、探讨推进示范区经济合作的重要措施和重点项目。
4.2.4 完善执法模式和执法协调机制
4. 2. 4. 1行政执法模式的选择建议管理机构(管委会)成立综合行政执法机构,履行执法职能。马鞍山市在示范园区委托执法上做出了积极探索。市编办“三定方案”确定了示范园区为市政府派出机构,并赋予其履行委托综合执法职能,示范园区承担了相当于区一级政府的社会管理职能。通过委托执法,使示范区内行政管理更加合理、高效。若采用在示范区产业承接园区普遍建立相应的分散的行政执法机构,从人力、物力上来看都不现实。相反,釆用上述模式行使行政执法职能,可以给产业承接园区管理机构(管委会)集中主要精力发展经济提供条件。
4. 2. 4. 2行政&法协调机制建设随着皖江示范区经济的快速发展,在不久的将来,将形成皖江区域经济一体化。
这必然要求在皖江示范区内构建行政执法协调机制,开展执法交流与合作,共同维护市场经济秩序、营造公平竞争的市场环境。
4. 2. 4. 2.1建立相互通报执法信息制度一是皖江示范区内,各行政执法机关在执法检查中发现涉及示范区行政管理的信息,要及时向其他示范区、其他城市相关行政执法机关进行通报,必要时依法进行公开。二是实施行政审批、采取强制措施等可能影响示范区其他地方利益的重大行政行为时,要向示范区的相关地方通报,征求相关地方意见,并充分考虑相关地方提出的合理意见。三是示范区内相关执法部门特别是公安、工商、质监等部门之间,要定期召开区域执法形势分析会、研讨会,通报区内行政执法形势和现状。
4.2.4.2.2强化行政执法衔接—是相互承认结果。对示范区内相邻其他市区执法部门出具的执法检查、质量检验等执法结果,要予以承认,一般不再进行重复检查、检验。二是坚持“一事不再罚”原则。示范区各地行政执法机关要严格执行行政处罚法关于对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次以上的行政处罚的规定,对其他地方已经给予罚款的违法行为不得重复莉款。三是建立案件移送制度。行政执法机关在办案中由于受到权限限制,不能对违法行为完全处理的,要及时移送,有权机关必须予以处理。
4.2.4.2.3建立相互协助机制应由省级有关行政执法部门出面协商,达成示范区相互协助的协定,保证相互协助的顺利进行。一是建立行政执法委托调查取证制度,相互协助调查取证和追查违法嫌疑人。二是建立委托送达执法文书制度。对异地执法机关委托送达的行政执法文书,应当及时送达,不得拖延;不能送达的应当及时向委托地行政执法机关反馈信息。三是协助执行。当行政执法机关需要异地采取查封、扣押财物和限制人身自由执行行政处罚决定的,当地相关执法机关要积极予以协助,决不能出于地方保护而设置障碍。四是对异地办案的行政执法人员要在工作条件上提供方便,保障执法工作的顺利开展。不断提高执法效能,规范执法行为,在执法协作中,做到依法行政,按法办事,全面提高区域间行政执法协作的水平。
4.2.4.2.4开展联合执法就制假售假、传销、侵犯知识产权、超载等具有跨区域性质的违法行为,由示范区各地执法机关按照互信合作、属地负责、预防为主等原则,统一行动,开展联合执法,整合执法资源。
