第二章 环境保护公众参与制度概述
2.1 环境保护公众参与制度的含义
2.1.1 环境保护公众参与制度的概念
研究的基础是将“环境保护公众参与”准确定位。2014 年 5 月 27 日，环境保护部出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，对环境保护公众参与做了明确定义：“环境保护公众参与是指公民、法人和其他组织自觉自愿参与环境立法、执法、司法、守法等事务以及与环境相关的开发、利用、保护和改善等活动”，并指出，公众参与环境保护是维护和实现公民环境权益、加强生态文明建设的重要途径。积极推动公众参与环境保护，对创新环境治理机制、提升环境管理能力、建设生态文明具有重要意义。环境保护公众参与制度发展的理想状态是使政府在与环境相关的经济行为、管理行为和决策行为等具体行为中均受到公众的切实监督，必须在环境问题中听取人民的意见，得到人民的认可。另一方面来看，公众参与制度的完善还可以促进整个社会公众参与环境保护意识的提高，能够限制环境污染。该制度的确认和完善使得公众参与原则在环境保护的领域更加具体化，使我们确信，只有建立起较为完善的环境保护公众参与制度体系，才能让人民拥有参与环境保护的各项实体权利。
2.1.2 环境保护公众参与制度的组成结构
完善的环境保护公众参与制度涉及的领域十分广泛，需要在一个整体设计的前提下，以持久的耐心来不断促进制度的发展，而不能单纯希望制度的建立和完善能够简单的毕其功于一役。通过对国外比较先进的环境保护公众参与制度的借鉴，和对本国一些学者着作的研究，该制度的框架主要应包括以下几个部分：
2.1.2.1 环境保护公众参与的渠道
当前，我国公民参与环保活动的途径主要有三个：第一，参加环境立法活动，即在政府的主持下，公众通过相关部门提供的方式，对某一项涉及环境保护的法律法规提出自己的建议，这一点在近年来的法律颁布过程中得到部分实践，但是公众意见对立法的影响作用还甚微；第二，参加关于环境影响评价的相关会议和调查。在我国的《环境影响评价法》中，第五条规定，“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，我国公众一般是在建设项目单位或政府有关部门的主导下，按照规定的方式和规定的时间来参与环境影响评价，公众对评价结果的影响程度并不统一，一般在舆论影响力大的情况下，民众意愿才能影响评价结果；第三，公众自发进行的环境保护活动，受到我国其他法律对民众请愿和游行示威活动的限制，公众自发进行的保护环境的活动一般都限于以环保宣传为主。可以看出，以上三种途径中，民众都处于较为弱势的地位，受到的约束较多。
2.1.2.2 环境保护公众参与制度的辅助措施
环境保护公众参与制度想要得到切实的执行，一些辅助性的措施是必不可少的。
在这里，辅助性措施指的是环境信息的广泛公开和环境保护意识的提高，在现实中，环境保护公众参与制度的发展与完善离不开这两个帮手的辅助。
环境信息的及时公开，对于公众参与有着十分重要的作用。只有在充分了解信息的前提下，公众才能在环境保护中发挥应有的作用。我国目前环境信息发布的主体是政府的环保部门，其他主体没有强制性公布的要求，并且公开信息的内容也非常有限。
公民要想主动获取一些环境信息还面临着种种阻碍，这些都制约了公众参与环境保护的热情，实际效果大打折扣。
公众的环保意识是参与环境保护的基础，民众因为有了想法才会有行动。我国现阶段的环保宣传主要依靠学校、政府、新闻媒体等，现状是，在中考高考的压力下，学校的教学重点从来都离不开升学率，对于保护环境的教育力度可想而知，能做的最大的贡献就是在一些比较特定的日子，如植树节，会组织学生种树。这不能说对保护环境意识的培养毫无作用，但也只能算作杯水车薪。大部分政府和新闻媒体也是同一种态度，还没有形成经常性的宣传活动，我国公民参与环境保护的整体意识还不够高。
2.1.2.3 环境保护公众参与制度的保障措施
再完备的制度也需要政策与法律的保障，这样制度才可以实施下去。可惜的是，在我国这两项保障制度目前都还并不完善，甚至于，其中的一些漏洞在现实中已经明显制约了环境保护公众参与制度的建立与完善。
首先，在政策保障方面，不管是在环评过程中还是在环境信息公开中，政府都是站在了主导地位，多数关键事项是由政府说的算的。比如，环境信息是否属于不宜公开的保密信息，建设项目是应该编写环境影响报告书、环境影响报告表还是填报环境影响登记表等等。在处于有利地位的情况下，某些政府部门为了政绩等原因，觉得“多一事不如少一事”，决策以 GDP 发展为动力，对环境考虑比较少，甚至会利用优势地位对相关信息“严防死守”，还会尽量控制环境影响评价过程，使环评等流于形式，以达到项目尽快上马的目的。
在司法保障方面，环境公益诉讼的大门尚未对公众开放。制度的欠缺也打击了民众参与环境保护的热情，增长了环境污染者的嚣张气焰。目前，我国法律所提供的救济和保障的措施都不能支持我国环境保护公众参与制度的正常运行，相关制度亟待完善。
以上包括了主流研究成果中对环境保护公众参与制度涉及的领域所做的归纳总结，虽然本论文围绕着环境立法、环境影响评价、环境公益诉讼和环境信息公开四个方面探讨如何完善我国的环境影响评价制度，但是创新的代价就是研究的范围并不能全面涉及制度完善的各个方面，这也是本文的不足之处。
2.2 环境保护公众参与制度的起源发展及现状
2.2.1 环境保护公众参与制度的起源
在上个世纪 60 年代，世界范围内兴起了一阵保护环境的热潮，公众参与环境保护的理念也在这一阶段开始形成，并互相借鉴，得到了一定程度的发展。在大自然的“报复”面前，政府的力量的显得是那么的微不足道，人们发现政府失去了对局面的控制能力，政府无力阻止环境危机的步步紧逼，人民在环境恶化的情况下过得步步惊心。
在惨痛的事实面前公众意识到，要想扭转不利的局面，实现人与自然和睦共处的梦想，就需要由广大的人民群众和政府一起携手共进，公众要参与到政府有关环境政策的制定和法律法规的出台，监督政府行使公权力。
二十世纪七十年代前，国际上的环境保护公众参与方式以游行、集会、情愿、抗议为主，公众形式较为松散，并未形成强势力量；七十年代以后，情况发生了变化，经过前期的初步发展、经验的积累、力量的积蓄，环境保护公众参与相关团体成井喷式增长，对政府的影响力也越来越大。更多的国家将公众参与环境保护作为本国环境法的基本原则[3]。
1972 年，是公众参与环境保护发展史中值得纪念的一年。联合国于此时召开了第一次人类环境会议，并掀起了公众参与环境保护的热潮，环境保护公众参与制度在会议后得以快速发展。1992 年，经过二十的发展后，又在巴西里约热内卢召开了环境与发展大会，这意味着将公众参与制度引入环境保护，已经从国际上升到战略高度。紧接着，《21 世纪议程》通过，议程第三篇第 10 章中进一步规范了环境保护公众参与制度的内容，并将公众参与环境决策的程度作为实现可持续发展程度的重要衡量指标。
在《21 世纪议程》中明确写到“实现可持续发展，最基本的先决条件之一是公众广泛参与到决策中来。”2002 年，在约翰内斯堡召开的世界首脑会议上，通过了《约翰内斯堡会议宣言》，其中第 26 条承诺：“我们认为，可持续发展需要长远的眼光和各个层面广泛地参与政策制定、决策和执行。作为社会伙伴，我们将继续努力与各个主要群体形成稳定的伙伴关系，并尊重每个群体的独立性和重要作用。”不仅仅有国际性运动，在瑞典、美国、前苏联等国家也爆发性的出现了很多群众集体活动，直接指向环境保护公益事项，正是这些群众运动的开展，对这些国家乃至整个世界的环境立法都产生了巨大作用。总体上说，从历史的角度和世界范围看，公众参与环境保护制度是逐步发展的过程，经过了几十年的发展，它已经从个别国家的实践逐渐发展成为世界公认的环境法准则。
2.2.2 国外环境保护公众参与制度的发展现状
在国际上，最早开始实行环境保护公众参与制度的是美国。早在 1969 年，美国法律就明确规定了公众参与环境保护的权利以及义务。有了该法作为示例，在随后关于环境的一系列立法中，都可以看到关于公众参与的规定。为了保障制度可以得到很好的执行，美国政府又陆续颁布了《紧急计划与社区知情权法》、《知情权利法》，并且在环境诉讼领域，明确规定“利害关系人乃至任何人，均可以对违反法律规定或主管机关核定的污染防治义务的私人企业，甚至是包括美国政府或其他各级政府机构在内的污染源提起民事诉讼，或者是以环境行政机关的不作为为由提起行政诉讼”。
同时，美国法律对公众参与也在环境信息知情权和司法保障方面给予了大力支持，这些规范都走在了世界的前沿，大大提高了美国公民公众参与的积极性。以美国制定的《森林保护条例》的过程为例，在草案制定过程之中立法机关前前后后组织召开了 600多次公开听证会，一共收集到了 1600 多项反馈。由此可见，美国的环境保护公众参与制度在本土得到了很好的实践。
日本在环境保护公众参与方面属于走到了时代前列的国家之一，其所构建的环境保护公众参与制度总结下来主要有以下三个特点：第一，赋予了日本公民环境异议权，任何一个普通的公民，如对政府的环境政策或环境立法有所不满，都有权向有关部门提出异议；第二，赋予日本公民环境行政监督权；第三，赋予地方公共团体环境行政权，日本是世界上首个赋予地方公共团体环境行政权的国家，这是其最为突出的特点，从这点可以看出其鼓励公众参与环境保护的决心。
加拿大政府也是态度鲜明的表示，欢迎公众参与到环境保护中来。在其《环境保护法》第 2 条就明确写道，“鼓励加拿大人民参与到对环境有影响的决策过程中来”，“积极主动的向加拿大人民提供加拿大环境状况的相关信息”。不仅有原则性的规定，加拿大法律中还有具体详细的让公民参与到环境保护的保障措施的规定，这些使公民可以充分的行使自己的环境参与权。
在欧盟，一个普通的公民想得到关于环境问题的相关信息时，是十分方便的，根据欧盟《自由获得环境信息的指令》，“任何自然人或法人都有以合理的代价要求获得相关环境信息的权利，并且不需要其提供与想要得到的环境信息之间有利害关系的证明”。这一规定在实践中也落实的很好，为公民获得相关信息、参与环境保护提供了十分便利的条件[4]。
2.2.3 我国环境保护公众参与制度的发展现状
我国宪法第 2 条规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，我国又陆续颁布了《环境影响评价法》、以及国务院颁布的《关于环境保护若干问题的决定》和《建设项目环境保护管理条例》等，这些法律法规为我国公民参与环保事业提供了方法。在 2012 年刚修改的新《民事诉讼法》中第五十五条新增规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”此项规定作为破冰之举，被誉为是我国敞开环境公益诉讼大门的敲门砖[5]。最为振奋人心的是，新修订的《环境保护法》设专章“信息公开和公众参与”，下设 6 个法条分别从环境信息公开、环境影响评价和环境公益诉讼三个方面对完善我国的环境保护中公众参与制度做出了进一步具体的规定。
可以说，环境保护公众参与所需的一些基本法律框架我国是有的，但是，我国仅有的只是基本法律框架，还不足以建立完善的环境保护公众参与制度。首先，受我国长期以来形成的思想影响，公众普遍认为治理环境应该是政府的职责，公民主要是按照政府安排履行保护环境的义务。也就是说，政府是采取主动措施保护环境，公民处于遵照政府指示被动执行政策的地位——而在理论上，这种参与当然应该是公众积极主动的参与，但是我国的现实却与之相悖。其次，与环境保护公众参与相关的法律规定虽然不少，但其中原则性规定多，具体措施要求少，在司法实践中遇到的成功案例也少。可以说在实际操作中，公民参与环境保护的规定变成一纸空文或流入形式，并没有发挥出原本的作用。
2.3 我国发展环境保护公众参与制度的意义
2.3.1 维护公民最基本的环境权益
在公民幸福度的影响因素中，生活环境是十分重要的一项指标。可以试想一下，假如我们生活在一个天空阴霾、污水环绕、到处都是垃圾的地方，幸福的感觉恐怕就不是那么容易体会的了。环境权是公民的基本权利，自然环境与人们的生活质量息息相关，而环境保护公众参与制度无疑为公民保护自己的环境权益提供了一个很好的渠道。有了这个渠道，公民保护环境的热情可以顺畅的转变为实际行动，不会再出现“有力无处使”的尴尬情况。公民通过自己的努力改善了周围的环境，自然而然的会产生一种自豪感，也会倍加珍惜自己改良的环境。在和谐美好的环境中生活，潜移默化中幸福指数自然直线飘升。
2.3.2 有利于我国经济发展和环境保护的平衡
近几十年来，在经济取得快速发展的同时，忽略环境保护的恶果也逐渐显现出来：
环境的不断恶化直接阻碍了经济的进一步发展，影响了各国综合国力的提升，最严重的是，环境的持续恶化已经对人类的生存构成了很大的威胁。在何处寻找出经济发展与保护资源环境的平衡点是理想上最优的结果。
可以说，环境保护公众参与制度就是达到这个平衡点的关键环节。可以想象，制定经济政策和策划建设项目的工作人员对各地环境状况的了解程度肯定不如一直生活在那里的当地居民。环境问题十分复杂，仅靠一段时间的考察是不够的，资料不全面，所列的计划难免有不妥之处，实际效果与预想的就会有偏差，无法达到经济发展与保护环境的平衡[6]。让熟悉当地情况的民众参与经济政策的制定和建设项目的规划，不但可以提高前期调查的效率，还能听到许多有益的建议。前文中已经指出，找到经济发展与环境保护的平衡点是实现可持续发展的有效途径，这在不久的将来必定成为现实。
2.3.3 体现了社会主义民主法治原则
我国实行社会主义民主法治原则，尊重广大群众的智慧，实现人民当家作主，从制度上保障了民众被法律所赋予的知情权、参与权、表达权和民主监督等权益的实现。
人民的智慧是广泛的、是无穷的，只有使公民民主权利充分发挥，才能真正集思广益，使人民群众的积极性被广泛的调动起来。在环境保护中实践公众参与原则，目的是将百姓的环境权益切实实现，并最终生活在理想的环境状况下。
在法治社会，顾名思义，有“法”才能“治”。目前，我国与环境保护公众参与制度的相关法律法规尚未完备，想要推进公众参与制度的发展，必然会催进相应法律法规制定的进程。因为有了健全的环境保护相关法律体系，环境保护的民主法治原则才能实现。
2.3.4 符合当今世界环境保护事业的发展趋势
在世界范围内，公众参与环境保护已经被更广泛的认可和落实。由于政府部门的精力和能力有限，而环境问题所涉及的领域却十分广泛，所以，仅靠政府来完成保护环境的事业是不可行的，也是不现实的[7]。环境保护公众参与制度就是对应上述发展趋势而产生的，该制度激发公民参与环境保护的热情，并提供参与的具体渠道。在这种制度下，政府领导并接受人民的监督，为公民提供参与保护环境的平台，赋予公民充分行使环境权的条件。
