第四章 沈阳市军转干部安置存在的问题及原因分析
随着国家简政放权的不断深入发展，沈阳市的政府机构编制名额不断的减少，而军转干部的人数却越来越多，而且他们的期望值也随着经济的发展而变高，这样导致军转干部和政府机构的供需关系不断的恶化。针对这种新的挑战，沈阳市需要进一步健全和规范有关军转干部安置的制度，对军转干部安置制度存在的问题进行系统的分析和总结，找到其中的问题和原因，推动沈阳市军转干部安置往前发展。
一、军转干部安置存在的问题
（一）军转安置工作的政策性问题
1.不利于公平选拔的问题
随着政治体制的不断改革，公务员制度的不断完善，沈阳市在招聘公务员的过程中严格按照公务员的招考程序，保证公务员考试的公平和公正性。但是军转干部安置条例的实施虽然主观上是为了解决军转干部的就业问题，但是军转干部计划分配的模式却与公务员选拔制度和事业单位岗位管理制度存在着矛盾。首先，计划安置的分配方式使政府每年需要预留大量的公务员名额，导致了机关事业单位严重超编，这也跟政府的简政放权的思想背道而驰。其次，军转干部不通过统一公务员考试直接安排机关事业单位岗位的做法不利于社会的公平正义。公平正义是我国经济发展的核心价值观，机关事业单位岗位的选拔机制失去了公平正义的原则，必将影响我国公务员制度和事业单位管理制度。
2.阻碍政府体制改革的问题
建设服务型政府是我国政治体制改革的基本目标。发展和完善社会主义市场经济，要求各级政府必须是服务型的政府，以降低政府的行政成本。但是在军转干部安置的过程中，政府不是作为服务部门，而是作为军转干部安置的最大责任人。每年接收和安置了大量军转干部，政府机构的行政成本不断增加，这有悖于服务型政府的建立原则。军转干部安置制度中的计划分配方式反而阻碍了政治体制改革的推进。
（二）军转干部安置的结构性问题
1.变通安置的问题
近几年，沈阳市主要把军转干部安置到了和平区、沈河区、皇姑区、大东区、铁西区、于洪区、浑南区，而经济较差的沈北新区和苏家屯区等只接受了 10%的军转干部，这种安置方式不仅增加了市区安置的压力，而且不利于军转干部人才的流通。
根据中央 3 号文件规定，“军转干部一般到其原籍或者入伍地安置，也可以到配偶随军前或结婚时常住户口所在地安置。”中央 8 号文件规定，“夫妇同为军官的双方或者一方转业，可以到任何一方部队驻地安置，未婚或离异的军转干部（达到营职符合随军条件）可以到部队驻地安置。”以 2013 年为例，沈阳市的军转干部只有 38%的按照回原籍、入伍地安置的方式实现就业，而 54%的军转干部通过结婚、随军等方式实现了就业。
2.自主择业率低的问题
针对 2010-2015 年的军转干部安置情况调查发现，选择自主择业方式安置的军转干部比例不断下降，而且这种下降趋势逐步明显，2013-2014 年选择自主择业方式的比例仅占到 10%.
3.公共部门就业压力大的问题
绝大多数的军转干部在转业时倾向于选择计划安置的方式，而他们中的大多数也愿意进入机关事业单位，而愿意进入企业的比例很低。笔者针对 2010-2015年的统计发现，沈阳市每年平均安置近 700 名军转干部，这些军转干部几乎全部进入地方党政机关及事业单位，没有人被安置到企业。中央政府实施的精编简政政策大大的压缩了机关事业单位编制的空间，因此新老更替所产生的职位空缺也十分稀少，但是大量的军转干部选择计划安置的分配方式必定为机关事业单位的岗位安排带来巨大的压力。
（三）就业专业对口问题
1.安置就业难以实现专业对接
在沈阳市军转干部安置过程中，军转干部择业渠道的单一性和市场经济条件下的资源配置之间存在着矛盾：军转干部按照计划分配的原则进行再就业的安置，因此大批专业技术干部安置到机关事业单位从事行政工作，忽视了原有的专业背景和技术级别，造成“人才浪费”.
2.自主择业难以实现就业创业
2012 年沈阳市自主择业管理服务中心针对军转干部择业进行了一次深入的问卷调查。调查结果显示，69%的调查者希望在地方就业时可以拿到和部队工资一样的薪酬，这导致军转干部的就业渠道更加狭窄。在部队从事行政工作的军转干部希望在企业中担任中层以上的领导职位或者可以继续从事与军队相关的工作，他们不希望到一般企业从事工作，也不愿意从事社会地位不高的工作。
自主择业军转干部在军队上一般的职务比较高，他们已经习惯于从事和军事相关专业，当他们重新到地方参加工作时，很大一部分军转干部都面临从“零”
开始的处境。很多地方企业也不希望录用那些与本企业专业不相关的军转干部，虽然他们也比较注重军转干部的管理能力和关系网，但是与大量增加用人成本相比较，他们希望招聘到能立刻胜任的军转干部。
二、军转干部安置问题的原因
（一）政策实施缺少配套措施
制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。”
①在一定程度上说，政策也包含在制度的范畴中。
我国的军转干部安置政策随着经济和社会的发展不断的进行修改。在改革开放以前我们一般实行统包统分的安置政策，改革开放后逐渐增加了计划分配为主，自主择业与之互补的安置模式。随着社会不断进步，现行的安置政策必定存在着一些不足之处：
1.服务政策难落实
军转干部安置政策如果想要很好的执行，这就需要有相关的服务政策与其相互配套，这些服务政策包括针对军转干部的就业指导、政策咨询、技能培训等各个方面。沈阳市军转干部安置办公室虽然出台过一系列配套服务政策，保障军转干部安置的顺利进行，但是笔者通过对近年来的资料查询获悉，军转干部安置办公室在整个军转干部安置过程中存在着责权不明，服务政策粗放化等问题。
落实军转干部安置制度，需要军转干部安置办公室在政策执行的过程中为军转干部提供基本的服务，但是针对军转干部办公室管辖下的街道办事处的调查显示，能够为军转干部提供政策建议的街道办事处只占总数的 47%,能够与军转干部保持沟通的办事处只有 60%,②有一部分街道办事处不能为军转干部提供必要的就业知识培训和提供就业信息。
2.培训政策难推进
军转干部安置工作是一个集安置、培训、服务、统计等各项工作为一体的系统工程。军转干部是优秀的人才资源，他们在等待就业安置的过程中，有大量的时间，因此，学者针对这种情况提出对这些军转干部进行转岗培训的建议。随着经济的发展和互联网技术的进步，人们掌握的知识也在不断的变化，而针对军转干部赋闲时间段的培训，可以很好的增强其适应新的工作岗位的能力。
邓小平同志曾与 1977 年提出了“军转干部再培训”的建议，中央 3 号文件也指出：“军转干部的培训工作，是军转干部安置工作的重要组成部分，各级党委、政府和有关部门应当在政策和经费方面提供必要保障。”
进过几十年的发展，针对军转干部的培训取得了可喜的成绩，并且为后人研究军转干部培训积累了宝贵的经验教训。但是随着市场经济的发展，军转干部的培训也存在着一些问题：一是缺乏针对性的培训。据沈阳市军转办统计，沈阳市2010 年以来的军转干部都具有大专以上文凭，但是针对他们的部分培训教材依然停留在上世纪八九十年代，而且针对军转干部的培训居然没有全国统一的教材，没有统一的教学大纲，更缺乏对培训效果的测评体系；二是缺乏对军转干部培训的支持力度。自从 2004 年我国大学生扩招以来，国有公立大学的教育经费不断的上涨，但是针对军转干部培训的经费依然停留在十年前，这就导致了军转干部培训工作的停滞不前；三是错过最佳的培训时间窗口，军转干部有近一年的时间等待分配再就业，这段时间大多数的军转干部都赋闲在家，但是政府却没有出台相应的培训制度，缺少对他们进行离队培训和岗前培训；四是缺乏统一专业的培训机构，由于军转干部的特殊身份以及从事职业的特殊性，导致其他社会培训机构又难以进入，使培训水平难以得到有效保证。
（二）二元经济的掣肘
伴随经济体制和政治体制改革的发展，二元经济运行的掣肘在军转干部安置中的影响日益显现。我国因为客观环境的限制，因此长期以来都实行的二元经济发展的模式，即农业支持工业，这导致地方政府经济发展的极不平衡，即使是在一个城市，城乡的发展也出现明显的差异性。城市的经济发展比较好，而乡村的经济发展相对落后。军转干部在选择就业安置过程中，习惯选择经济发展比较好的地区就业。而且经济发展相对落后的政府和企业受到经济压力影响，也对军转干部安置的一些措施产生抵触情绪。政府在财政支出有限的情况下，还要拿出一定的资金支持军转干部的安置就业，这导致政府已经没有精力和能力来为企业制定庞大的计划，对已经制定的军转干部安置的计划，也缺少实施的推动力。政府不会再把军转干部的安置重点放在企业身上，因为政府明白，如果把军转干部安置的重担压在企业身上，势必增加企业的运营成本，而且军转干部和企业对这样的安置计划一直持有消极的态度。如果政府强制推行这样的安置政策，必定会导致企业的强烈抵触，进而会影响社会的和谐稳定。政治学理论对公共政策的价值实现界定了一个先决条件，即人与人之间的关系在本质上讲是利益关系。优胜劣汰是市场经济的发展繁荣的根本动因，企业想要生存甚至做大做强，它必须经历市场残酷的竞争。因此安置到企业的军转干部面临着巨大的风险，所以他们选择相对稳定的事业单位作为再就业的首要选择。
沈阳市在军转干部安置过程中，城市的主城区由于经济发展比较好，因此接收的军转干部的比例明显高于经济发展水平相对落后的周边地区。2010-2015 年间，新民市，辽中县，法库县，康平县仅接收了大约 10%的军转干部。
（三）择业和安置就业的理念滞后
1.计划安置理念影响
现代人力资源管理理论认为把人力当成资本能带来更多价值。这是对人的一种积极能动的看法。我国一直提倡军人以服从命令为天职，国家安排的任务，地方政府和军人必须无条件的执行，因此政府把安置军转干部作为一种政治任务，军人也很少考虑自己的真正需求，他们以服从命令为最高荣誉，这样导致大量的军转干部转业后出现“学非所用”的现象。
2.分配就业观念影响
马斯洛的需要层次理论认为，“个体成长发展的内在力量是动机，而动机是由多种不同性质的需要所组成，各种需要之间，有先后顺序与高低层次之分；每一层次的需要与满足，将决定个体人格发展的境界或程度，人类的需要由高到低分别是自我实现的需要、尊重需求、社交需求、安全需求、生理需求”.受我国特有的社会体制特色影响，注定公务员的职业有其特殊性。本着“官本位”的思路，多数军转干部认为只有“公务员”的身份，才能体现其自身价值，满足自我实现的需求，社交的需求以及更高层次的精神价值需求。
三、国内外退役军人安置的经验
（一）国外退役军人安置方法
各国经济制度和政治制度的不同，也导致了其国家经济水平的差异，但是世界各国都面临着退役军官安置难和管理难的问题。因此各国也出现了不同的安置制度。总的来说，世界各国对退役军官安置主要体现三个基本方式：安置市场化、国家计划安置和双轨制。
1.安置市场化
实行这一制度的国家主要是发达国家。因为这些国家很早就完成了工业革命，并且建立了比较完善的市场经济体制，而市场经济主要要求政府减少对市场政策的干预。而军队的管理也遵守市场经济的运行模式，并且他们已经建立了比较完备的退役保障制度。政府鼓励退役军官自谋职业，将退役军官部的就业交给资本市场。这种安置主要有以下特点：一是职业多样性。政府不再负责退役军人的就业安排，而是由军人自己根据自身技能，参与到人才市场中，选择适合自己的职业。针对涉及到国家机密的军种，政府在军人选择职业上会有一定的限制。二是政府协助就业。政府可以凭借资源优势，为退役军人提供相应的就业指导或者制定相关的政策，保障退役军人在就业过程中个人权利得到有效保障。
2.国家计划安置
实施这种安置方式的国家一般集中在高度集权的国家，中央政府实施的这种安置方式几乎不考虑市场的因素，完全利用国家机器和行政手段进行安置。这种安置方式减少和弱化了货币的功能，政府以实物的方式来对退役军人进行奖励和安置。政府成为退役军官安置就业的唯一因素，这样虽然有利于国家的统一安排，但是降低了退役军官流动的有效性。这种安置政策特点如下：一是就业方向比较单一。政府根据退役军人的实际情况，以政策或者法规的形式规定退役军人的就业方向，退役军人没有选择的权利。二是岗位优先。企业单位在招聘人员时，按照政府的要求，为退役军人预留相应的工作岗位，所以军人选择岗位上有一定的优先权。
3. 双轨制
俄罗斯、韩国等国家主要采取计划安置和市场选择相结合的安置方式。他们采取的这种分配方式既利用了市场在资源配置中起决定作用的观点，又不放弃政府这个“有形的手”的干预。这种安置方式体现了国家希望通过政府和市场两个方面来安置退役军官的用心，而且适当的增加了其选择职业的权限。这种安置方式也有其特点：一是政府为主，市场为辅。政府主要安排退役军官从事的职业方向，但是具体到退役军人能够胜任的工作由市场来决定。二是鼓励创业。政府制定一些法律法规，保障自主创业的退役军人在创业过程中各项权利，比如针对退役军人开办的企业实施特殊的税收政策，这样也有利于退役军人的再就业。
（二）国内军转干部安置可借鉴的经验
在我国，军转干部安置一直以来以政治任务的形式出现，因此在国内各级党委和政府普遍重视军转干部就业安置工作。地方政府结合本地区的实际情况，制定了很多有效的政策措施，这有效地推进了军转干部安置工作的创新发展。
1.供需选择
这种军转干部安置的基础是公平和正义。政府出台相应的政策支持各部门以及事业单位在引入军转干部的时候以考试考核为基础，并且安排用人单位和军转干部双方见面，促进接收单位和军转干部根据自身的要求平等的进行交流。上海市在这个方面做的比较好，在没有违反国家的政策方针的情况下，采用“先见面，后谈判”的分配办法。在军转干部安置过程中，70%的军转干部是和用人单位直接谈判实现的再就业，而剩下的 30%依然由市军转办按计划分配原则进行。
2.就业激励
在这种军转干部的安置主要建立在以人为本的基础之上，为了鼓励和引导军转干部到基层、社区和企业工作，地方政府会制定专门的政策措施对这种择业行为进行鼓励和保护。北京市是这种安置政策的代表，北京市在考试加面试的方式的基础上，鼓励用人单位和军转干部双向选择，并且明确指出，在郊区和县区服兵役的军转干部原则上执行就地安置的措施，当然这样做的目的也是为了控制市区人口，减轻北京市政府在军转干部安置上的压力。北京市还出台了相应的优惠措施，鼓励郊区接收和安置军转干部。
3.拓展渠道
政府根据当地的经济情况，创造新的管理方式方法，增强为军转干部安置服务的能力，并且把优质的公共资源提供给选择自主择业的军转干部。天津市和哈尔滨市在这方面做的比较成功。天津市根据其所处的地理位置，充分利用北方人才市场的巨大优势，为军转干部自主择业创造良好的信息条件，并且有针对性的对军转干部进行必要的就业指导，向他们提供及时的企业用人信息，搭建了一个高效的信息沟通平台，使军转干部和用人单位都能及时的了解相关的信息，提高了军转干部安置的效率和成功率。哈尔滨市根据自身的优势，与当地的知名企业联络互动，及时的掌握企业的招工信息，并通过多种形式为军转干部就业提供必要的支持。
本章小结：本章系统的分析了沈阳市军转干部安置存在的问题（政策性问题、结构性问题以及专业对口问题），并且分析了产生问题的原因（政策实施缺少配套措施、二元经济运行的掣肘及择业、就业理念落后），并列举了国外退役军人安置经验（安置市场化、国家计划安置、双轨制）及国内军转干部安置好的做法（供需选择、就业激励、拓展渠道）以供参考。
