第二章 军转干部安置概述
一、概念界定
（一）军转干部
军队转业干部是指退出现役作转业安置的军官和文职干部。社会主义现代化建设的重要力量需要军转干部的积极参与，国家和政府在不断的发展我国的经济，并且不断的推进我国政治和经济的改革，这就需要军转干部积极的参与到国家的各项改革建设中贡献自己的力量。这也是我国实现和谐社会目标的必须经过的道路。在军队服役的过程中，退役军官曾经为国防的稳定和发展以及国家的长治久安作贡献了自己的青春和热血，所以国家和社会需要对这些军人给予尊重和敬意。军转干部的安置工作，需要国家出台与我国现实情况符合的，既有利于国家的发展又有利于军转干部就业的法律法规，使军转干部能够实现自身的价值。
（二）退役安置
军人的退役是指军官、士兵服役期满或由于其它的原因退出军队。退役安置是国家和社会向退出现役的军人提供的经济保障和服务保障。经济保障包括发给退役者安置费、临时性生活津贴、和生产性贷款；服务性保障包括就业安置，就学安置、落户安置、职业培训、技术培训等。军人安置制度是国家因军人职业的特殊性，单独为军人提供的特殊的制度安排，目的在于保障军人退出现役后的生活安全。其体系包括：退役士兵安置、退役军官安置，以及军人转业的培训。
所谓退役士兵安置是指士兵服役期满，退出现役，由入伍地地方政府接收安置。义务兵可领取生活补助费和医疗补助费，士官领取复员费、安家补助费和医疗生活补助费。
所谓退役军官安置是指对采取转业（自主择业）、复员、退休等形式退出现役的军官进行安置。不同的退役形式享受的退役待遇也不相同，比如转业干部可以领取生活补助费和安家补助费；自主择业的转业干部还可以按照有关规定领取自主择业补助费等。此外，军人转业培训工作伴随我国军转安置制度逐步向市场经济运行机制过渡变得越为重要，因为转业军人都面临着重新参与社会竞争的现实，这也使得培训成为择业的前提。培训内容以实用性为主，贯彻“缺什么、补什么”的原则。
（三）军人的就业安置政策
目前，我国的就业政策主要有就业安置和自主择业，所谓就业安置是指国家为了保障公民实现劳动权所采取的创造就业条件、扩大就业机会的各种措施的总称。实现就业安置主要从以下几点做起：一是对就业者进行必要的岗位培训，使他们能够不断的提升自己的工作能力和工作技能，从而提高军转干部的就业水平和质量。积极促进就业，扩大就业数量； 二是对暂时处于失业状态的军转干部，提供一定的失业保险，以保障这些人员的基本生活水平。 三是要实现对参加保险的人员的保障力度，并且做到 “应保尽保”的目标的同时，尽量扩大失业保障的人员的覆盖面，国家和政府需要一方面为劳动者创造公正、公平的就业环境，构建和谐的劳动关系，另一方面最大限度地调动劳动者参与劳动力市场的积极性。所谓军人的自主择业是指军转干部经过自己的努力和创造，自己谋取出路，只需要地方政府给予一定的经济和政治待遇。
自主择业政策的实施，使我国的军转干部安置工作的方式得到了很大的充实，并且增加了军转干部选择工作的途径。而且在客观上也减轻了政府在安置军转干部中的压力。但是军转干部的自主择业需要符合一定的条件，比如必须是在军队中服役二十年以上或者职务达到团级以上，这也在一定程度上阻碍了军转干部选择就业的渠道。但是总的来说，自主择业的实施还是推动了国家的军人安置政策的发展。军转干部如选择自主择业，在赋闲在家期间所产生的医疗保障、住房补贴等问题，安置地政府应该按照军转干部安置条例的有关规定给予其与军队职务等级相应的待遇。
二、军转干部安置的理论依据
（一）公共产品理论
公共产品是“指一种商品，其效用不可分割地影响整个社会，无论其中个人是否愿意消费”.在政治经济学中，军转干部安置属于上层建筑范畴，政府通过调整经济利益等手段规范军官退役行为的规则和方式，其目的是使军转干部安置达到“合理使用、妥善安置、人尽其才”.由于军人职业的殊性，国家单独为军官提供的一项特殊制度--军转干部安置制度。其符合产品理论的一般特征即：
公共产品性、特殊保障性以及利益调节性。 公共产品顾名思义就是每个消费者都有权去享用的商品，这就要求公共产品具有其他商品所没有的属性--非竞争性和非排他性。这两个基本特性决定了消费者不会为了消费产品而出现竞争的情况，而且消费者在消费的过程中不会对其他消费者产生任何影响。这也从另一方面排除了消费者的排他行为。
公共产品可以分为“准公共产品和纯公共产品”.准公共产品具有排他性，当消费者增长到一定数目时，但是公共产品的供给却没有增加的情况下，势必会对其他消费者造成影响。纯公共产品是在消费过程中，具有绝对的非竞争性和非排他性。
军转干部安置制度具有公共产品的一般特征。第一，它具有非竞争性。军转干部是军转干部安置制度的主要消费者，每个军转干部都同等的享受这项制度。
一名军官在消费此项产品时不会也不可能影响到其他军人也不会因此给制度本身带来更多成本的增加。以生产供给的角度分析，军转干部安置制度是由政府部门根据社会发展需要提供的保障制度，其目的是为了保障退役军人合法权益。第二，具有非排他性。军转干部安置制度颁布以后，不仅转业干部均可享受这项制度带来的保障，没有转业的干部也不会被该制度排除在外，大家都享有共同的权利。第三，军转干部安置制度还是纯公共产品，只有中央政府有能力给大家提供这一公共产品。
（二）人力资本配置理论
军队干部长期以来都是实行计划管理，针对干部的进、出、用，军队都有明确的规则制度，这种严格的用人制度已不适应市场经济发展的客观要求，需要按照市场本身的经济规律，通过市场竞争机制配置人才资源。军转干部是国家建设的重要支持力量，而且他们不仅在军队上为国家国防安全付出努力，而且在转业后依然为社会的发展贡献自己的力量。只有把这样的人力资源很好的加以开发，培养，利用，才能更好的推动经济的发展和社会的进步。军转干部作为人才资源，其配置与使用，要让市场这个“看不见”的手起主导作用。优化人力资源配置，对于研究和建立符合中国国情的军转干部安置政策具有重要的指导意义。
（三）军人保障理论
军人保障是指国家建立的并以军人（特定情形下惠及其家属）为保障对象的各种社会保障制度的统称，①它是一个有国家或者中央政府直接负责、能够涵盖军人多种风险的综合性保障制度系统。其特点是保障对象的特定性、保障待遇的从优性、保障体制的相对独立性。其职能特点是具有补偿和恢复作用、激励和促进作用、公平分配作用。军人保障包括军人保险、军人福利、军人社会优抚、军人退役安置、军人社会救助。
特殊保障性是指针对特殊群体而制定的社会保障。政府经过不断的摸索和借鉴国外的军人退役的保障措施，逐步形成了“通过国家或社会出面来保证社会成员的基本生活权益和不断改善、提高社会成员的生活质量，促进并实现社会的稳定发展”的保障政策。
社会保障制度具有“共识性、强制性、公平性和广泛性”的特征。同样军转干部安置制度和社会保障制度具有共同的特点：从实施策略看，国家为军转干部制度的实施制定了相应的法律和规章制度，比如《兵役法》、《现役军官法》等。
从保障内容看，社会保险制度和军转干部安置制度存在着不同之处。因为军转干部保障制度不是传统意义的失业保障制度，从实施主体看，中央政府是军转干部安置制度的实施主体。从保障形式看，军转干部安置制度是一种临时性保障措施，只有军转干部在离开军队和参加工作之间的一段时间适用，因此他是介于军官保障与一般社会保障之间的过渡性保障。特殊保障性：军转干部的特殊身份决定了军转干部安置制度的保障目标区别于一般社会保障。国家实施军转干部安置制度，为退役军人提供必要的保障，就是为了维护国家的稳定和国家的长治久安。
转业干部的团体是军转干部安置制度维护主要群体，一方面，军人在服役期间，保护了社会、政府以及个人的利益，在退役后，国家和政府以及个人有义务协助军转干部顺利完成角色的转变；另一方面，任何个人在参军的时候都有自己的利益诉求。当他们感觉到自身的付出没有得到应该有的回报时，他们就会因为获得的利益少而拒绝参军，反之亦然。因此无论政府对军转干部进行就业安排；还是政府颁布军人保险制度，为他们提供一定的货币援助。军转干部安置制度其实质就是调节各方利益的一种制度。从经济的角度来说，军转干部安置制度主要从两方面实现对转业干部利益的调节：首先是以货币形式补偿从军待遇不足。这就需要国家在制定有关基本工资政策时，相应提高军转干部的工资标准。其次是提供职业转换成本。军人在军队所掌握的技能具有其特殊性，因此他们在参与地方工作中很少能够用到在部队所学的技能，这就需要职业转换的成本。在计划经济时代，政府给军转干部提供就业岗位，实际上就是由政府承担了他们职业转换成本。在市场经济的条件下，军人倾向于自主择业，那么职业转换的成本政府需要用货币形式加以弥补，政府给军转干部提供经济上的补偿。只有这样才能平衡军人与社会其他方面的利益。
三、军转干部安置政策的发展阶段
（一）建立阶段
军转干部安置政策初步形成阶段是军队成立至 1949 年新中国建立前。在1932 年，当时的中央红军根据根据地的实际情况就安排那些在政治上或者因残疾而不能适宜军队工作的人到后方休养或者由地方政府安排就业。1943 年，中央提出“精兵简政”思想，各根据地部队根据自己的实际情况，将一批有能力的干部安排到地方工作。
1946 年以后，人民解放军在国内战争中，取得了巨大的成就，大量有能力有文化的工作和管理人员被安排到地方各项建设中，毛泽东在七届二中全会上说“我们必须准备把二百一十万野战军全部地化为工作队。这样，干部就够用了，广大地区的工作就可以展开了。我们必须把二百一十万野战军看成一个巨大的干部学校。”这些措施的实施并没有削弱军队的战斗力，反而巩固了地方政权，为抗日战争和解放战争培养了大量的管理人才。
（二）发展阶段
军转干部安置制度的适应发展阶段是从 1949 年至 1966 年。在 1949 年以后，国家工作重心以经济发展为中心， 1965 年，中央政府颁布了《人民解放军退出现役干部转业暂行办法》，这一政策的出台标志着我国军转干部安置工作有了法律的基础，这个文件明确了军队转业干部的组织架构，基本政策和方针原则。在这一阶段有大量的军转干部被安排在地方政府和其他工作岗位。
（三）停滞阶段
文化大革命时期，国家经历的十年的动荡，国家的一些法律法规受到了严重的破坏，军转干部安置的一些规章制度也被束之高阁，这使得本已经步入正轨的军转干部安置工作被迫暂停，也因此导致军队机构臃肿、干部严重超编。
（四）发展阶段
改革开放后，中断十年的军转安置工作逐渐得到恢复，中央政府根据当时的国际和国内形势，重新建立并完善了各级组织领导机构，之后的几次大规模裁军中大量军转干部得到妥善安置，实现了巩固国防的军事目的的同时，又促进了地方的经济发展。
（五）形成阶段
随着政治经济体制改革的不断推进，军转干部安置制度出现了一些不符合经济发展要求的新问题，这些问题阻碍了社会的经济发展和国家的安全稳定，为顺应新形势，中共中央、国务院、中央军委在 2001 年颁发了《军队转业干部安置暂行办法》（中发[2001]3 号文件）。从制度上开始对传统的军转干部安置办法进行改革，使军转干部安置从计划安置逐步向自主择业和计划安置相结合的方向发展。
实行自主择业是军转干部安置制度的一大创新，适应了市场经济发展的需要，不但减轻了地方政府的压力，而且为转业军人提供了更加广阔的发展空间。
因此，自主择业的安置制度的实施，标志着军转干部制度创新更加紧跟时代的步伐，在军转干部安置工作上具有里程碑的意义。
综上我们可以发现：不同的时代背景下，国家对军转干部的再就业都有不同的政策，这些方针政策在一定程度上缓解了军转干部的就业压力，但是这些政策毕竟有一定的时代局限性。我们需要根据每个时代以及每个地方的特点安排军转干部的就业，为他们解除后顾之忧。
本章小结：本章对军转干部的相关概念以及理论依据和特性进行了阐述，总结了我国军转干部安置政策的变革历史，为研究沈阳市军转干部安置政策提供了理论依据。
