水污染防治中的地方政府政策执行力分析模式设计

　　第二章 水污染防治中的地方政府政策执行力分析模式设计
　　
　　2.1 相关理论基础
　　
　　2.1.1 组织理论
　　
　　组织理论的观点是，公共政策要想被有效的执行，离不开组织。公共政策不可能由个人制定、个人实施，通常都是由一定的组织来执行的，离开了组织的保障和努力，公共政策的实施将无从谈起。J.福瑞斯特指出，如果公共政策的执行过程中，只是一味地强调政策执行主体与政策目标的一致性，就忽略了政策执行过程中所面临的实际问题，导致其不能根据实际情况对政策进行变通处理，最后造成了执行模式单一的后果。他认为，正确的政策执行模式应该是，在公共政策的执行中保持应有的遇见性，对政策执行过程中可能预见的问题提前做出预测，提高行政主体政策执行能力，以便在问题发生时采取有效的应对措施。公共政策预期分析能力是公共政策有效执行的关键，这种预期分析能力主要包括三个方面的内容，一是政策执行主体能够预感到政策执行后所产生的影响；二是政策执行主体具备对各可能遇见的问题做出相应的论证；三是在遇见问题的基础上提出有效的解决措施。预期分析能力并不是人为的主管臆断，而是建立在组织行为理论、规范理论和文化理论上的综合判断[24].
　　
　　C.P.斯诺等学者认为：组织就是公共政策执行的主体，是整个公共事务管理流程中的核心因素，组织的责任就是负责实现公共政策目标。通过有效的组织行为，可以将复杂的问题细化分解，交由不同的人或专业机构去执行，最终达到政策目标。可见，组织在政策执行中的关键地位，只有知道组织是如何运作的，才能进一步规划政策的执行，并解决政策执行中不断出现的问题。公共政策的执行其实就是一个组织过程。首先，公共政策的执行有赖于相应资源的准备，如物质准备、人力准备等，而是否能够有效的进行政策管理，主要依赖是否把这些前期准备合理的组织起来。其次，政策的执行过程通常都是多个组织的协同作战，只有将一个或者多个组织有效的组合在一起，才有利于政策目标的实现。最后，执行的组织性最能够在公共政策的预期分析中的得到体现。公共政策的执行过程中会面临很多的障碍和阻力，只有依靠组织的力量，才能减少政策执行过程中出现的问题[25].
　　
　　2.1.2 集体行动理论
　　
　　集体行动理论的观点认为，如果不加限制，个人自利将不会促成集体利益的实现。因为不同的物品具有不同的共享范围，一旦有人提供了集体物品，那么集团成员都可以享用，而成本将由行动者承担。集体行动理论的代表人物奥尔森指出，在计算出自己的行为是否合算后，理性自利的个人才会决定是否行动；并且个人的理性自利很难促进集体的最佳利益。同时，外部的强制性因素和相关利益机制的激励是促使个体采取有理性的并促进集体利益实现的外因。奥尔森认为，理性的个人若是不具备充足的动力刺激或是受到了来自外部的强制力，要其采取行动来谋求集体利益是不大可能的。即使是在那些由共同的利益个人所组成的团体中，人们是否能够达到群体共同行动，也是值得怀疑的。运用集体行动理论来解释政策执行力问题，为研究政策执行力的根源要素提供了很好的来源。集体行动理论指出，个人理性自利是难以促进集体利益的，而外部的强制力量和利益机制刺激是促使个体采取合理行动随之促进集体利益的外因，这也为揭示政府执行力问题的根源提供了理论指导。由于公共政策是具有政策涉及面广，执行机构庞大的特点，加之公共政策强调集体行动和共同协作，属于典型的集体行动，在这种集体互动中，执行主体特别是执行人员的个人理性自利实际上是难以保证政策的有效执行的。集体行动理论为政策执行力的研究提供了一个基本的前提假设。
　　
　　集体行动理论在早期“经纪人”假设的基础上，提出了个人具有理性自利的特征，集体行动理论认为在集体行动中，每个人都追求个人利益的最大化，于是就决定他们做出的选择和行动都是以追求个人利益为出发点的，他们必须计算自己的行为是否划算、外部强制力量及激励要素是否足够，并据此来决定自己的行动。在商品经济高度发达的社会里，人们对自己的利益追求无可厚非，忽视人们的利益追求是不现实的，但是我们也可相信，人们可以经过权衡考虑做出理性的选择，达到个人主义的理性选择[26].
　　
　　2.2 分析模式设计
　　
　　2.2.1 地方政府政策执行力的构成要素分析
　　
　　对于政策执行力构成要素的分析，可借用物理中“力场”这个词来加以诠释。
　　
　　力场中各分力的相互作用形成了合力，对于政策执行力来说，也是由不同的分力相互作用最终形成的合力，笔者认为，可以将政策执行力看作是计划力、组织力、监控力、认知力、财力、资源力等要素构成的合力，通过各要素间的互动关系发生作用，相互影响并相互制约。其中，可以把计划力和认知力统称为人力层面的合力。人力平台是对政策执行主体的素质能力的要求，公共政策的实施离不开人的参与，执行人员对政策的认同程度，组织计划程度对政策的执行效果有着十分重要的作用，是政策执行的前提。认知力就是政策执行人员正确理解政策内涵和实质精神的能力，尤其要求政策的执行人员对政策的实施目标和指导思想能够有正确的把握，要求其能够认识到政策的边界，对象等内容。计划力就是要求政策的执行主体能够正确的将本地区实际与政策的内容相结合，预测到政策的执行过程中可能出现的问题，对政策的执行环境有一个客观的估计，从而在这个基础上制定出符合要求的科学可行的执行计划。这个计划包括达成政策目标的步骤和各步骤所需的资源，政策执行过程中可能遇到的阻力及应对措施。可以把财力和资源力归结为政策执行的物质资源合力，他们是政策得以有效实施的基础。财力和资源力都是有形的物质资源载体，具体地说，财力就是指政策执行过程中所需的经济费用，目前，财力对政策的执行所产生的作用已逐渐凸显，必要的财力保障是政策执行的前提。在财力充足的情况下，可以达到资源的优化配置和有效组合，反之，在财力状况不佳的情况下，必然会给政策的执行带来效果低劣、执行不力的后果。资源力就是指政策的执行过程中所需的各类资源要素，包括制度资源，物质资源，信息资源等。资源力和财力作为政策执行的物质层面，是相辅相成互相影响的关系。最后，我们把组织力与监控力归类为政策执行的技术层面。组织力就是政策执行主体组织相关机构实施有效的行政过程，达到优化资源配置的分力。科学有效的政府组织形式对于政策的实施具有前瞻性影响，组织机构是否合理，组织是否运行有序都会影响到政策的执行效果。监控力就是政府在政策的执行过程中所应具备的一种责任考核机制，用于规范各行政主体的行为，实现行政问责。监控力的强弱对于政策的实施起监督作用，可以规范各政策主体的行为，加强其责任意识，在规范各行政主体行为的同时促进政策的有效实施[27].综上所述，构成政策执行力的各分力相互作用相互影响，共同作用后最终表现为政策执行力输出结果的强弱。
　　
　　2.2.2 水污染防治中影响政策执行力的关键要素选择
　　
　　2.2.2.1 水污染防治中的主体要素
　　
　　根据行为科学理论，所谓的主体即是指行为主体，一切行为的发出或实施都是由行为主体做出的，社会组织或社会群体即是由无数具有行为目的、意识以及能力的人或群体所构成的。我国的政府主体主要包括中央政府和地方政府，以及政府部门下设的各级行政机构。政府执行能力过低，是影响政府执政效率的关键因素[28].政策执行的主体要素对公共政策的实施具有十分重要的作用，一项政策的制定，是否能够达到政策目标的要求，政策执行是最为重要的一个环节，是连接政策制定与政策实施效果的中间环节，而政策执行主体又是政策执行环节的决定性因素，所以，对政策执行的主体要素进行分析，可以发现政策执行过程中的问题，并提出改进措施，从而促进整个政策方案的顺利进行。水污染防治中的政策主体要素包括各级人民政府，国务院环境保护主管部门，工业和信息化部、国土资源部等与水污染防治相关的政府机构。各主体能否在水污染防治的过程中发挥应有的作用，协调一致解决水污染防治中出现的问题，是水污染防治工作取得显着成果的关键，一项政策制定的再完善也要靠政策的执行来检验，而政策的执行主体能否按照政策意志有效的将政策目标有效的贯彻落实下便成为政策有效执行的关键，因此分析水污染防治中政策执行的主体要素便十分必要。
　　
　　2.2.2.2 水污染防治中的资源要素
　　
　　必要的资源储备是政策有效执行的前提，一项政策是否能够顺利实施，在很大程度上取决于是否具备充足的资源作为保证。政策执行的资源要素包括制度资源、人力资源、技术资源、财力资源等。我国地方政府作为地方行政区域内的行政组织主体，充分调动好自己的资源是实现公共政策目标的基础，对于公共政策目标的实现具有十分重要的作用。一项政策即使制定的再完美、再具体，如果没有相应的执行资源作为辅助，一切都是纸上谈兵，没有任何实践价值。因此，资源要素在政策的执行过程中占有十分重要的地位，是政策有效实施的前提和基础。
　　
　　对政策执行中资源要素进行分析，具有必要性，有利于政府执行主体发现政策实施过程中的不利因素，为政策的进一步完善提供支持。针对水污染防治中的资源要素问题，主要包括国家出台的各项水污染防治法律法规的数量，国家财政给予水污染防治问题的财力投入和制度支持，同时还包括水污染防治中各项排污设施的建造和污水处理经费等财力和技术资源的支撑。水污染防治工作作为一项关系民生和经济可持续发展的重要工作，没有充足的资源要素作为支持是很难达到预期的治污目的的，水污染防治各项工作的顺利展开都必须有充足的物力和财力资源作为保证，因此将资源要素作为影响水污染防治的要素之一进行分析，具有十分重要的现实意义。
　　
　　2.2.2.3 水污染防治中的环境要素
　　
　　政府的行政执行活动需要一定的环境得以实现，政府在政策的执行过程中会受到政治环境和社会文化环境的影响。政府机构的组织形式对政策执行的影响也是十分巨大的。不同的政府组织形式形成了不同的政策执行环境。我国是集权式的政府组织形式，中央政府对各地方政府实施领导，这就决定了我国政策实施过程中的由上往下、层层递推的执行模式，这种模式一定程度上有利于中央政府对地方的直接领导，但是由于我国政府机构设置较为繁杂，所以，一项政策的实施往往要经历一个较长的传递过程。水污染防治政策的实施涉及多个地方行政部门，以地方政府为主，地方环保局，水利局，国土局等对于水污染防治政策的实施都具有相关的连带责任。社会文化环境就是政策执行过程中民众参与政策制定的程度和对于政策实施状况的监督，以及非政府组织参与水污染防治工作的程度。这些也是影响政策有效执行的因素，在某种程度上说对政策的实施起着不可忽视的反射作用[29].水污染防治工作中无论是政治环境还是社会文化环境，都会对政策实施的后果产生重要的影响，水资源是关系人民生产生活的基本生命资源，是和人民的生活息息相关不可分割的必备的生活生产要素，加强公众和非政府组织在水污染防治工作中的参与程度，能够实现对水污染防治工作的有效监督，同时也是非政府组织参与水污染防治工作的有效形式，关注公众和非政府组织在水污染防治工作中所处的地位和参与的程度，一方面有利于加强民众对于政府在水污染防治工作中的监督，另一方面可以有效的拉动经济的多元化增长，促进水污染治理市场的形成。