4.1制定科学的顶层规划
我国应在效仿西方国家，与国际接轨的指导下完善、针对性的制定购买服务的指导政策，从鼓励、扶持社会力量，组建社区助老服务社，进行补贴，将养老与促进就业结合，到健全评估等各方面对于政府购买NGO社区居家养老服务的工作进行规范，完善责任分担机制的框架，协调政府内部部门，明确权责范围。
4.1.1加强政策制定，提高制度化水平
2006年《政府采购法》、2013年《国务院办公厅关于政府向社会于力量购买服务的指导意见》以及2016年《两部门关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》都对购买服务进行了规定，但社区居家养老服务不同于基础设施之类的购买，对于具体操作方面的要求更加特殊。以上海市为例，上海市政府购买NGO居家养老服务的相关政策涉及“2001年《关于全面开展将居家养老服务的意见》、2003年《关于进一步规范居家养老服务补贴经费管理和使用的通知》、2004年《关于进一步推进深化居家养老服务工作的通知》、2008年《关于全面落实2008年市政府养老服务实事项目进一步推进本市养老服务工作的意见》、2009年《关于进一步规范本市社区居家养老服务工作的通知》、2010年贯彻实施上海市地方标准《社区居家养老服务规范》的通知”①等。
P市对购买NGO社区居家养老服务的重视程度逐渐增加，在政策性文件的制定出台了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》等系列文件，同时应从长远角度出发，从工作的各处细节入手，完善政策的制定。如从整个购买行动的运行机制角度出发，制定《政府购买NGO社区居家养老责任手册》、《政府购买NGO社区居家养老准入标准》、《政府购买NGO社区居家养老第三方评估准入标准》、《政府购买NGO社区居家养老项目招投标指导意见》之类，从细节着手，从不同部门出发，制定购买工作涉及的每一环节和部门工作的指导原则以及具体方法等。同时督促相应第三方评估监督机构制定《NGO社区居家养老服务评估标准》、《政府购买NGO社区居家养老服务过程监督指导意见》等。
4.1.2协调政府部际关系，明确权责范围
政府购买NGO社区居家养老服务在P市多个社区开始试点，由于机构设置等不同，导致购买服务工作中制度上难以协调，区域间资源无法协调整合。海梦苑社区负责与服务机构签约合作的是街道居家养老服务中心，福满园社区则是居委会办公室，紫荆山社区则是街道生活服务中心，不同社区的责任部门不同使得工作出现混乱。本文认为购买服务首先明确责任机制，如在民政局设置居家养老服务专职部门，可称“社区居家养老服务中心”,负责确定政府购买相关的服务对象与项目，并向上级申请经费等。街道层面则设立专门的“街道/社区居家养老服务中心”,该中心负责落实政府购买服务项目细则、审核服务对象的资质、定期评估，如图10,通过责任机制图，清晰划分责任和工作范围，既方便政府部门的管理，也便于不同社区及街道之间资源的协调和整合。
4.2明确准入标准，完善竞争机制
释放管理和登记的束缚是对政府过去保守规制的矫正，民政部管理部门认定的条件，这些都是养老服务承接主体的最基本准入标准，同时通过竞争性选择，确保参与到养老服务购买中的NGO的服务质量。
4.2.1明确养老服务承接主体NGO的准入标准
在准入标准的设计上，社会组织应有的资信能力等要素仍属于不可随意越界的门槛。承接养老服务的NGO需具备独立的民事能力，不仅能够承担法律责任，具备设施、人员以及专业的技术能力，同时具备完善的管理制度，健全的组织结构、健康的财务管理。
P市在具体的购买过程中，对于NGO的选择标准严格性不高，由于工作初期起步阶段，对于NGO的选择局限于P市本土的NGO居多，应广泛考虑将其他地区的NGO资源引入本市养老服务的建设中。对此，政府应当给予高度重视，拓宽NGO选择范围，严格选用标准。
4.2.2明确承接主体选择方案--竞争性
选择政府在招投标过程中应根据设立的服务项目不同而确定不同的准入门槛。政府首先确定服务需求，然后根据服务项目确定准入标准，并通过相关网站将招投标信息向社会进行公布，如对NGO的资源进行考察，对NGO未来发展情况进行评定，从而避免在当前NGO发展不完善的阶段，政府将购买服务项目盲目的委托给部分组织，从而拓宽NGO的选择范围。通过竞争性的选择，采用公开招标或邀请招标等形式，让真正有实力的NGO参与到与政府的合作中并为老年人提供高质量的服务，同时带动本地小型的NGO,实现以“机构”带动“机构”,帮助NGO发展，并充分利用NGO的志愿性以及慈善性，解决目前社区居家养老服务的各种不足，可谓一举两得。
4.3增加资源有效投入政府作为购买
NGO社区居家养老服务的购买主体，应制定严格的预算给付制度，增加社会性的财政支出，同时制定切实可行的优惠政策，从政策层面创设资源共享的社会环境，为NGO提供全面发展的基本支持。
4.3.1增加财政投入，纳入政府预算
我国社会性支出占总支出的比例仅呈现24%,与发达国家49.5%和部分中等收入国家的42.1%相比，差距极大，迫切的需要政府提高社会性支出比重，给低收入群体获得均等公共服务的权力。
①在社会服务事业费支出中，国家社会服务事业费支出仅占国家财政支出的3%左右，见图11.近五年来，社会服务事业费用不断增加，但占国家财政支出比例始终在3%左右徘徊。
尽管社会服务事业费支出占国家财政支出比例不高，即使是15年，16年也均维持在3.3%--3.4%.调研中，笔者走访P市民政局及政府相关部门多次，关于P市社会服务事业费支出始终未得到具体明确的数字，但各方人员态度上可以看出费用支出不高，其中民政局一位相关办事人员表示“比国家水平低不少”,由此可以看出P市政府增加社会性支出非常必要。政府应提高主动性，根据项目内容的耗费、承接主体的状况综合考虑，给予拨款，保证NGO在提供养老服务时，得到以下资金支持并实现资金的有限管理：首先，资金必须实现专款专用，严加NGO内部管控，避免款项挪用等腐败情况发生；其次，将专职人员的福利保障纳入预算范围，完善专职人员的福利待遇，保证工资的情况下根据经济条件提高社会保障水平，并给予多重补贴，同时适当补贴志愿者；第三，根据NGO发展情况，适当划拨资金用于日常培训及发展。以上经费支持都应当纳入政府预算当中。
4.3.2制定优惠政策，降低NGO运作成本
政府应当制定切实可行的税收优惠政策促进NGO降低运营成本，实现良好发展。特别是NGO发展较弱的P市，信息不充分，交流不通畅，缺乏充足的发展空间，使得NGO提供的养老服务质量层次不齐，诸多组织闭门造车，使得对捐赠NGO发展的企业或个人以及NGO不甚了解应有的税收优惠政策。政府购买NGO社区居家养老服务中，NGO承担部分政府职责，因此法律上给予NGO税收减免优惠也极大的影响着企业、个人捐赠的积极性，同时影响着NGO自身发展的积极性以及整个公益事业的发展。由于我国发展中国家的基本国情，政府在大力支持NGO发展的同时，强化税收的聚财功能，可参考“NGO的商业收入中，用于慈善目的给予100%免税，投入公益事业的商业收入不足总商业收入的50%,则经营活动收入不能获得税收减免，超过50%,则比例越大，享受税收优惠的程度越大。”
①政府应从政策层面创设资源共享的社会环境，使得NGO能通过多渠道、多方位实现发展，特别是从税收及其他各方面给予NGO以优惠，降低NGO在资源以及成本方面的投入，从而集中力量提高自身专业能力，提供更高质量的养老服务。
4.3.3发挥NGO自身主动性，积极拓宽融资渠道
NGO应主动寻找资金来源渠道，推进培训与考核，发现并盘活资源实现自我发展。如NGO可通过与企业合作，引入企业捐赠物资，在日常的工作中为企业进行一定的宣传，帮助企业树立良好形象。
NGO也可通过提供多层次体系的养老服务，在承接政府购买养老服务的项目同时，提供项目所不包含的服务项目，并适当收取费用。第二，政府需进一步加强对NGO的信任，从而吸引更多资源促进NGO的快速成熟独立，保持了NGO在服务购买中的独立性；同时NGO应加强自身的能力建设。②
P市向日葵社会公众服务社作为与政府关系保持良好的社会组织之一，其负责人为政府办公室退休人员，具备较为充分的社会资源，利用其自身丰富的资源，向日葵社会公众服务社承担了P市3个社区的养老服务项目，并在与企业的合作中，保证了自身的独立性，也促进组织自身的发展，从而实现了良好的资源拓展及互通交流，有利于促进政府购买NGO社区居家养老服务的进步发展。
4.4培育专业的志愿者服务队伍
我国针对志愿者的福利待遇低，社会地位不高，从而导致人才缺乏。政府可通过建设合理完善的福利保障体系，适当的给予奖励从而给予从业人员自我激励的良好社会环境，NGO自身也需建立完善的管理规范及组织架构。二者合作推进我国公民社会的发展，动员组织老年人参与志愿。
4.4.1提高薪酬福利，促进人才流入
马斯洛的需求理论提出人对工作的满意度既包括基本生活需求，也包括自我实现需求，不管是养老服务的专职人员，还是志愿者，在广义范围皆属于社会工作的范围，我国社会工作者社会地位低，人才缺乏，原因便在于福利待遇低以及无法实现自我认同，而无法实现自我认同的原因很大程度上还是因为福利低，随着社会工作专业在各个高校的开展，相关学子经过几年大学学习，无法接受低薪弱福利从而无法满足自我实现需求，导致护理人员的引入与沉淀成为极富挑战的难题。
因此，从经济上考虑，政府首先应提高NGO工作者的福利待遇，建立合理完善的福利保障体系，适当的给予奖励，如予以人才落户政策、引进补贴，缩小NGO从业人员与社会公共部门工作人员的收入差距，给予其满足感。并在政策上，落实NGO工作人员的从业条件，给予专业、学历等的明确标准，从而扩大NGO工作的社会影响力以及荣誉度，从而吸引专业人才进入。同时重视宣传的作用，加大新闻宣传，媒体推广，施加舆论引导，引起大众对NGO的重视，从而给予从业人员良好的社会激励环境。
4.4.2健全管理制度，强化机构人员管理
NGO自身需建立完善的管理规范及组织架构。很多情况下，并不是没有人愿意参与志愿服务，而是NGO的管理松散携带，组织架构空洞，进入工作的人员缺乏系统的管理与培训，既无法实现组织的目标，也无法进行自我实现。
NGO的组织者、筹建者并需具备良好的素养及相关经验，成立完善的组织结构，与周边院校建立良好的合作关系，引入相关护理、照料等各方面的培训，从而提高整个儿组织的管理并提高服务的质量。
政府则需利用公共权力对社会进行管理，即“社会管理”,要求社会各部分相互协作，共同对社会进行管理，是政府由“大包大揽”向“适当放权”的一种转变。因此，想要尽快的推进我国公民社会的发展，促进NGO自我发育，就必须转变政府现有的执政理念。首先，善于倾听民生民意，给予社会普通公民更多的话语权；其次，提高公民代表的社会地位，通过选举NGO优秀代表的方式鼓励他们参与到政府会议中，提出具有建设性的意见。简而言之，便是相信NGO,给予NGO充分的信任与发展空间并大力支持其发展。
4.4.3加强宣传教育，培育志愿精神
在有限政府理论指导下，政府在推动社会管理的过程中，要求社会各部分互相协作，转变职权，适当放权，尽快推进我国公民社会发展，促进NGO自我发育。政府应发挥引导作用，加大宣传力度，建立全面的沟通交流机制与志愿互惠机制。
全面的沟通交流机制包括政府与志愿者，政府与老年人，老年人与志愿者之间的沟通，志愿者通过与政府直接沟通交流，提出发展要求，政府考察各方面因素，适当给予满足，从而促进志愿者的满足，提高志愿者社会地位，推动志愿精神发展；政府通过宣传教育，沟通交流，推动老年人对于志愿服务的接受与支持，从而使得养老服务志愿提供得到社会广泛接受；NGO提供养老服务除了固定的服务考核指标外，更多的是满足老年人心理等各方面需求的软性指标，加强老年人与志愿者之间的沟通交流，有利于NGO提供恰到好处的养老服务，提高服务的满意度，使得政府购买NGO社区居家养老服务真正为人民服务。
志愿互惠机制意在转变对于志愿养老服务的社会观念。我国的政治制度自小农经济以来，国家权力更强势，政府在维护社会正常运行中负有更为重点的行政责任，从而削弱了社会自发的管理能力，使得社会自发运转的空间较少。传统的志愿服务建立在我国的国情之上，志愿服务政府性较强。通过建立志愿互惠机制，政府建立完善的志愿鼓励体系，加大志愿精神宣传力度，转变志愿者服务初衷，改善老年人志愿观念，从而推动志愿服务的发展，拓展社会自发运转空间。
4.4.4发挥老年人余热，挖掘社会资源
老龄化所产生的近1.6亿老年人口中很大一部分是身体健康、精神充沛的健康老人，是“闲置”的人力资源。我国在1982年前后就正式提出“老有所为”的政策理念①，并经历了“精英化”至“普适化”的转变②，社区居家养老服务的发展使得社区具备了动员组织老年人参与志愿的有利条件③，NGO的发展为老年人发挥自身余热提供了活动产所。
如P市，通过成立特别工作组，将各个企事业单位退休的老年人集中起来管理，分派给各个承接社区居家养老服务的NGO,作为NGO的工作人员前往各个社区的养老服务中心工作，或管理日常事务，或作为外联成员进行多方资金筹集等等，发放一定的酬劳作为鼓励。这样一来，既解决了退休老人的养老问题，又为老年人的自我实现提供了充足的空间。
4.5建设科学全面的购买服务监督评估机制
做好政府购买NGO社区居家养老服务的监督评估工作，有助于加强NGO自身建设，促进其自我管理和自我完善，同时有助于政府优化自身工作流程以及对NGO进行监督管理，从而促进评估监督方式的科学化和规范化，最终推动购买工作的切实可行，以及高质量的养老服务。4.5.1完善养老服务第三方评估机制政府应从立法层面切实落实制度化，综合考虑实施评估的主体、对象、内容指标、费用等，严格规范落实评估机制，将第三方评估纳入制度体系。不管是养老服务质量评估，还是对NGO的评估，当前P市完成的都较为出色，P市政府部门主要通过与第三方评估机构签订合同，辅助政府部门完成对NGO以及养老服务的评估，政府部门则主要发挥统筹协调作用，通过第三方评估机构专业、科学、高效的评估技术，提高政府部门决策的可靠性。但在养老服务资金绩效评估上，P市民政局对养老资金使用效率的评估不够完善，P市民政部门需统计当地养老服务政府财政投入和社会投入两个部门，对于传统养老服务模式的投入进行核算，并计算目前购买NGO社区居家养老服务的投入，严格核算投入及产出比例，从而提高财政投入的使用效率。
4.5.2建立购买服务全过程监督机制
政府应从主体、内容、方法三方面入手，构建我国政府购买NGO社区居家养老服务的全过程监督机制。
P市则应建立以政府、第三方评估机构为监督主体，以养老服务质量、政府购买过程绩效情况为监督内容，采取全方位全过程定期与不定期结合的监督方法，保证购买过程的资金使用效率同时通过全过程监督机制避免贪腐寻租现象的发生，通过完善政府的责任机制、严格执行项目准入机制健全对需求评估阶段的监督，完善招投标机制，确保竞争发挥应有的作用，并严格服务质量的评估确保项目确立实施阶段的监督，通过发展健全利益表达机制加强对服务对象评估阶段的监督。由此实现政府购买NGO社区居家老服务的全过程监督机制，并形成协同互动的运行机制。
