3.3 P市在政府购买NGO社区居家养老服务的特点及问题
虽然P市政府购买NGO社区居家养老服务发展迅速，但发展处于初级阶段，仍然存在种种不足制约社区居家养老进一步的发展。
3.3.1政策法规不健全，制度化程度较低
我国社会保障事业的发展在很大程度上依赖于国家自上而下的政策推动及落实，政府购买NGO社区居家养老服务作为社会保障的重要内容之一，其政策实施的稳定性以及所能得到的支持力度在很大程度上依赖于国家政策的支持推进，政策推动的依赖性使得制度化程度成为保证政府购买NGO社区居家养老服务长久运行的关键所在。尽管P市对购买NGO社区居家养老服务的重视程度逐渐增加，但在科学系统的制度设计上仍不完善，无法为政策项目的实行提供切实有力有效的保证，从而在一定程度上导致现有操作的种种不足。
第一，缺少具体的规范指导或规范可执行性低。尽管P市政府制定出台了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》等系列文件，却没有具体的配套政策办法指导购买工作的进行，具体配套政策文件的缺失给政府购买NGO社区居家养老服务做成很大困扰，使得现行政府购买NGO社区居家养老服务工作缺乏依据。
没有相关的文件指导工作具体的实施，使得NGO的准入存在随意性，养老服务的对象选择也不甚严格，整个购买工作制度化水平低，标准化水平低，严重者甚至存在寻租现象。
第二，缺乏法制化的规范无法切实保障NGO与老年人的利益。法律的强制性使得法律的规范性和稳定性都强于普通的公共政策，当前政府购买NGO社区居家养老服务的依据主要是《政府采购法》、《合同法》、《老年人权益保护法》，但都无切实的条款对政府购买NGO养老服务做出规定，因此，缺乏法制化的约束，不利于维护NGO的利益，也无法保障老年人的权益。
3.3.2政府过于主导，竞争机制不完善
P市政府购买NGO社区居家养老服务较各地政府购买的模式大有不足，更无法同上海深圳等地早已成熟的引入市场机制的模式相比，尽管通过几年的发展，项目增多，NGO数量增加，竞争已初现端倪，但纵观其政府购买NGO社区居家养老服务的过程来说，竞争机制严重不足。
首先，P市参与政府购买的NGO社区居家养老服务大部分局限于向日葵NGO社区居家养老服务社、慈心老年人服务中心两家NGO,尽管P市拥有四家可提供社区居家养老服务的NGO,但由于机构发展不完善，缺乏专门的项目人员领导策划，使得P市当前的政府购买实则成为政府指定向日辉NGO社区居家养老服务社与慈心老年人服务中心提供社区居家养老服务工作。“目前我市NGO发展的大环境较之前好了很多，但是这些社会组织的发展还是处于起步阶段，也没有发展到足够强大，机构之间的合作也不多，更别提良性的竞争了。另一方面，像仙境坊作为行业协会，本应发挥引导相关老年人服务类非政府组织发展的作用，并推动合作交流，但是P市一个县级市，人才都流动到外地了，缺乏专业人才，NGO的发展内部力量不足，也使得P市NGO发展仍有巨大的进步空间，日常的运行极大依赖于政府。”①
其次，由过程可知（参见图9），P市由NGO先提交项目申请，其次民政部门在进行预算等，这在很大程度上削弱了竞争，完全是一种协商委托的方式在推动项目的进行。无论从资金、还是操作上，都极大削弱了竞争的存在，竞争的缺乏将给日后的购买、服务的提供及监督考核带来一系列的问题。
P市民政局民管处Z科长表示：“首先实行岗位购买不利于社区居家养老服务专业化的发展，目前政府实质就是将社区居家养老服务通过协商委托的方式委托于向日葵和慈心两家社会组织，政府也缺乏专业的购买养老服务的人才，使得其过于依赖于次两家机构，资金也是根据社会组织提供的项目计划进行资金划拨，使得竞争程度低，也未在NGO之间的竞争起到较好的协调作用。”②
3.3.3资金严重匮乏，对政府依赖程度高
老年人口不断增加，社区养老服务作为刚性需求不断上升，同时随着经济社会的进步，老年人对社区服务的高质量需求越发多样化，这都使得P市主要依靠民政部门投入、部分来自社会福彩基金的传统筹资模式面临严重资挑战，多元化、可持续的资金来源才是维持购买NGO养老服务建设的血液。由此，涉及到政府与NGO的依赖关系，鄞益奋认为政府与NGO的合作关系是相互依赖的，其中包括共生型、自住型、不对称型的相互依赖，相互依赖的思想，任何一个NGO都必须通过与环境的互动得以维系发展，政府与NGO之间的合作关系，其本质就是一种组织间的相互依赖。③在现行的体制下，P市NGO对政府的依赖程度较高主要表现在当地NGO对政府在资金、信息等各方依赖，很多NGO需要依靠政府出面从而使老年人群体接受志愿服务，并由政府提供办公场地。
P市慈心老年人服务中心负责人L女士提出“当前的发展毕竟还是处于初期，依靠政府也不可避免，这也是正常现象。从政府层面来看，财政方面投入对NGO的发展非常重要，但NGO也必须明确自己的角色和任务，更要促进自身的发展及成长，在项目服务中好好锻炼自己，真正为老年人排忧解难。”④以慈心老年人服务中心为例，对其2015年财务收入分析中，政府购买社区居家养老服务经费收入占总收入的68%,医院购买的服务经费8%,社会各界捐赠经费占17%,项目奖励7%.⑤该机构15年年收入的83%都是来自于政府相关部门，由此看出NGO对于政府的依赖程度之深，尤其在前期进入服务时，服务的对象--各位老年人甚至将志愿者当成政府的工作人员，从政府的角度来看，NGO的发展必须政府积极引导，高度支持。
3.3.4志愿动力不足，专业人员缺乏
P城市的志愿者仅从数量考虑比较乐观，在上门养老服务中也起到了很重要的作用，但就社区志愿服务队伍质量而言，普遍缺乏专业技术人员，存在“我国目前从事社区养老工作的绝大部分是没有受过专业训练、不具备专业知识或者下岗和再就业的工作人员”①的现象。特别在管理上缺乏量化的评估体系和长效激励机制，志愿者多是单位推荐进行无偿服务，志愿动力缺乏，志愿者专业性有待提高，NGO普遍缺乏培训都是导致养老服务质量不足的原因。
以紫荆山老年人日间照料中心为例，其2016年6月人员构成中，稳定在岗人员共计6人，负责人为社区居委会主任，财务负责人1人，另外4人负责老年人日间饮食、活动照料，每周二、四、七由仙境坊老年人工作协会提供洗衣、理发、以及小型演出活动三项服务，服务团队由1名协会负责人及8名志愿者组成，8名志愿者职业不固定、服务频率不固定，包括各单位在岗职工、学校教师或高校学生，除了协会负责人，其余志愿者专业性不强且较少接受养老服务的相关培训教育，从而导致工作中专业性不强，部分老年人对于服务质量满意度不高。
3.3.5评估机制不完善，监督机制不健全
P市在购买实践中引入第三方评估机构，但未建立完善的评估监督机制。科学的政府购买NGO社区居家养老服务中，评估与监督机制主要是对购买资金使用情况与养老服务质量进行评估监督。经访谈发现，P市民政局在购买NGO提供社区居家养老服务期间通过外聘科研专家、引入第三方评估小组对当地NGO提供的养老服务进行了评估（见附录4），评估主要围绕老年人对于服务的满意度、服务质量以及志愿者态度对NGO进行考评，但忽略了对政府购买NGO社区居家养老资金的使用效率进行评估，使得资金的使用效率无法得到有力的测算，从而不利于政府或民政部门进行预算设计，从而保证政府投入资金的稳定与高效。
同时，P市未建立多主体，全方位的监督机制。政府、NGO、老年人、第三方机构在购买工作中存在诸多不稳定因素，缺乏完善的监督体系。政府在购买中缺乏监督，导致在NGO的选择中出现寻租行为，NGO在项目实际操作中，缺乏对其机构管理监督、财务制度监管使得服务出现问题等情况，都是P市当前政府购买NGO社区居家养老服务中面临的监督难题。
